中國特色社會主義法治體系的學理基礎與深圳實踐

范宏云 吳燕妮

我國社會主義法治建設起步于中華人民共和國的成立，1954年9月制定了《中華人民共和國憲法》，確立了社會主義制度的“四梁八柱”。改革開放前期，法治建設的主要矛盾是無法可依的問題。經過幾十年的法治建設，2011年，全國人大常委會委員長吳邦國代表全國人大宣布中國特色社會主義法律體系已經形成。黨的十八大之前，我國已經制定了200多部法律，700多部行政法規，8000多個地方性法規，還有數以萬計的政府規章，形成了一個多層次跨領域的完整的有機的法律規范體系。

2014年，黨的十八屆四中全會報告正式在官方的話語體系中提出不斷堅持和完善中國特色社會主義法治體系，這也是我們黨第一次以全會報告的形式系統化、理論化地闡述“中國特色社會主義法治體系”這一重大理論內涵，“建設中國特色社會主義法治體系”這一總目標的提出，意味著我國法治建設的戰略轉型和全面升級，中國的法治建設進入了新的歷史階段，站在了新的歷史起點上。從“法律體系”到“法治體系”，雖然只有一字之差，卻是從靜態到動態、從規范建設到全方位法治要素建設的重大認知提升，體現了我們黨堅持全面依法治國的決心。

新時期，深圳面臨的最大任務就是“雙區”驅動背景下，高水平建設中國特色社會主義先行示范區，其中“法治城市示范”建設是應有之義。因此，本文旨在從理論上梳理整合“中國特色社會主義法治體系”的內涵特征、實踐任務目標，通過系統總結深圳在社會主義法治創新中的成就，結合建設社會主義法治體系的目標任務，提出深圳打造“法治城市示范”的具體路徑，提出可行的對策建議。

一、我國建設中國特色社會主義法治體系的重大戰略意義

（一）我國構建“人類命運共同體”和“國際法治”話語體系的應然選擇

20世紀80年代開始，國際社會以跨國公司為主導，進入了經濟全球化的歷程。這與中國改革開放的歷史經緯高度吻合。因此，我國伴著全球化的進程，為國際社會的多元化發展起到重大推動作用，客觀上也促進中國的制度創新不斷融入全球體系。今天，以美國為首的西方世界逐步關閉全球化的大門，開始在戰略上不斷收縮，立足本國主義，很大程度上阻滯了全球化的發展。2017年黨的十九大報告中，習近平總書記提出“堅持和平發展道路，推動構建人類命運共同體”。“中國作為聯合國安理會常任理事國之一，在全球化不斷推進的今天，中國與國際社會不僅只是利益共同體，也是安全共同體和責任共同體。”[1]因此，在維護自身利益的同時不斷推動發展中國家及全人類共同福祉的增進，如何在國際法治體系因為個別國家而遭受巨大挑戰的今天，體現應有的大國角色和責任擔當，在積極參與全球事務的進程中更好地增進自身的話語權和影響力，也是中國思考大國責任的重要維度。因此，不斷加強和完善中國特色社會主義法治體系能夠不斷加強中國的法治話語體系，從而以負責任大國形象為廣大新興國家提供法治化解決國內、國際挑戰的寶貴經驗和實踐樣本。

（二）我國提升治理體系和治理能力法治化的必然選擇

黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，提出“堅持和完善中國特色社會主義法治體系，提高黨依法治國、依法執政能力”，新中國成立70余年、尤其是改革開放40余年，我們黨領導人民在不斷探索實踐中，逐步建立健全中國特色社會主義法治體系，為當代中國的發展進步提供了有力制度保障。中國特色社會主義法治體系，是中國特色社會主義制度的重要組成部分，本質上是中國特色社會主義制度的法律表現形式。“改革開放41年來，中國特色社會主義興旺發達、成就非凡，中國特色社會主義法治體系發揮了重要的引領、規范和保障作用。中國特色社會主義越向更深層次發展，就越需要中國特色社會主義法治體系發揮更重要的推進和保障作用。”[2]堅持和完善中國特色社會主義法治體系，對不斷完善和發展中國特色社會主義國家制度和法律制度，加快推進國家治理體系和治理能力現代化具有重大意義。

（三）深圳建設中國特色社會主義法治城市示范區的重要保障

《中共中央國務院關于支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區的意見》專門提到法治建設的相關內容，法治作為五個戰略定位中的第二個定位，明確提到深圳下一步要做“法治城市示范”，在具體的舉措中提出深圳要“率先營造彰顯公平正義的民主法治環境”，在保障措施部分提到“強化法治政策保障”，這些表述充分彰顯了法治在先行示范區建設中的重要地位。我國建設中國特色社會主義法治體系與深圳建設中國特色法治城市示范是整體與部分的關系，二者是相輔相成、相得益彰的。深圳建設社會主義法治城市示范將成為我國社會主義法治體系的重要組成部分，而且還要成為具有突破性意義的重要一環，深圳已經并且未來將持續做好法治創新，不斷夯實中國特色社會主義法治體系基礎。

二、中國特色社會主義法治體系的理論闡釋

（一）中國特色社會主義法治體系的提出

黨的十八屆四中全會提出，全面推進依法治國的總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。張文顯教授對于“社會主義法治體系”的概念進行了較為深入的分析，他認為“法治體系是描述一國法治運行與操作規范化有序化程度，表征法治運行與操作各個環節彼此銜接、結構嚴整、運轉協調狀態的概念……需要思想含量和學術信息量極高的統領性概念，‘中國特色社會主義法治體系’就是這樣一個統領性概念。”[3]

（二）中國特色社會主義法治體系的歷史淵源

我國的法治化進程經歷了較為艱辛的過程。1949年新中國成立后百廢待興，我國社會進入“政策治理”為主的時代，盡管強調政策的價值，但是立法者們曾在新中國成立早期制定《婚姻法》《土地法》《工會法》和《憲法》，充分體現了社會主義國家以人民為中心的立法價值選擇。其后，由于政治環境發生重大變化，我國的法治進程遭遇了重大挫折。1978年，黨的十一屆三中全會召開，隨著真理標準問題的大討論在全國展開，法治化進程再次邁入快車道。國際交往的加劇、內部治理的需求倒逼我國進入“大立法”時代。從1978年到1997年，我國進入法治化時期，立法從無到有，填補了大量的空白。但是如前所述，從官方的語境來看，這個階段的立法活動更多是一種倒逼機制形成的，法治并未成為一種主動的價值選擇。1997年黨的十五大報告提出“依法治國總方略”，這是官方話語體系第一次正式提出“依法治國總方略”。此后，中國進入法治化時期。這意味著我國的法治進程不僅包含靜態立法活動，也包含著法律的執行、法律的適用、法律的修改及法律的遵守等動態過程，是一個系統的工程。2012年，黨的十八大召開，我國的制度建設也進入全新時代；2014年，黨的十八屆四中全會將全面依法治國提上了前所未有的高度，這也是我們黨第一次以全會的形式全方位探討“法治”議題。在此期間，習近平總書記多次提出“讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”。民眾對于公平正義的追求到達前所未有的高度；隨著憲法日的實施以及憲法宣誓制度的開展等，全體社會成員對于憲法和法律的崇尚達到新的高度，中國人民走進了全民信仰憲法的時代。

（三）中國特色社會主義法治體系的主要任務

建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家是堅持和發展中國特色社會主義的內在要求。必須堅定不移走中國特色社會主義法治道路，全面推進依法治國，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，加快形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，加快形成完善的黨內法規體系，全面推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，推進法治中國建設。

三、中國特色社會主義法治建設的城市范例——深圳法治建設與創新

（一）改革開放40年來深圳立法成績卓然

法治以公平正義作為其基本價值取向。法治有兩項最基本的要求，一是要有制定良好的法律，二是這種法律得到普遍服從。所謂“良好的法律”，就是體現社會公平和正義的法律。[4]“市場經濟也是法治經濟”，這一認識在深圳經濟特區率先生根。改革開放后，隨著社會主義市場經濟體制改革不斷向深入發展，對于政治發展改革的呼聲逐漸高漲，其中首當其沖就是特區經濟社會發展對于穩定法律制度的極端渴望。這已經是一個十分迫切的問題，大量港商、外商來深投資發展，早已經習慣于境外發達經濟體高度發達的法治環境，他們對于法治化營商環境同樣有著較高預期。然而，長久以來，深圳的政治地位與獨立“立法權”似乎并不匹配。經過深圳市委市政府的多次申請和奔走，終于于1992年經全國人大常委會授權獲批特區立法權，并且因2000年《立法法》的實施，與其他城市共同擁有較大市立法權。至此，深圳成為同時擁有雙重立法權的“法治特區”。一直以來，將立法工作放在“依法治國戰略全局”中謀篇布局，將立法決策與改革決策結合起來，是深圳立法工作的一個鮮明特點。在新的時期，深圳進一步把深化改革同完善立法有機地結合起來，更加注重從法律制度上進行頂層設計，手握立法“尚方寶劍”，發揮法治在改革中的推動和引領作用，突破體制障礙，為改革開路。

截至2018年底，深圳市人大及其常委會共制定法規200多項，現行有效法規160余項。這些地方性法規，構建了特區基本的法規框架，保證了深圳的市場化、法治化，推動了深圳各項事業的蓬勃發展，也為國家立法提供了參考。伴隨著特區發展腳步和中國法治化進程，深圳立法的理念、思路、重心和方式方法不斷發生變化，深圳也由當年的“立法試驗田”大步邁向法治之城。

（二）深圳法治政府建設為全國城市法治提供借鑒

黨的十八大以來，黨中央深刻總結了我國社會主義法治建設的經驗和教訓，提出法治是治國理政的基本方式，作出了全面推進依法治國的戰略決策。習近平總書記在黨的十九大報告中進一步提出深化依法治國實踐，強調堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。[5]法治政府建設成為全面推進依法治國中非常關鍵和重要的一環。

深圳市委、市政府歷來高度重視依法行政工作，尤其是2004年國務院發布《全面推進依法行政實施綱要》以來，法治政府建設駛入快車道。從出臺全國首個法治政府建設指標體系，到印發第一個以法治政府建設為主題的市政府“1號文件”，從提出建設一流法治城市的戰略目標，到加快建成法治中國的典范城市，深圳法治政府建設在各項評估或考核中位居前列。[6]《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》提出，牢固樹立創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，堅持政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，簡政放權、放管結合、優化服務，政府與市場、政府與社會的關系基本理順，政府職能切實轉變，宏觀調控、市場監管、社會管理、公共服務、環境保護等職責依法全面履行。在此背景下，近年來，以法治政府建設為目標的一系列內部機制創新有了大踏步的跨越。

一方面，通過強區放權為基層賦權。通過簡政放權，改善權責不統一、事權與資源配置不協調等問題，有效調動了基層工作積極性，釋放了城市開發建設活力，區級履職能力明顯加強，工作流程精簡優化，服務效能不斷提升，大大激發了基層活力，基層治理水平和治理能力大大提升，改革成效初步顯現，市場和社會活力充分釋放。另一方面，調整政府和市場的關系。圍繞放寬企業準入門檻、降低制度性交易成本，不斷簡化行政審批，最大限度減少政府對經濟領域的直接干預，市場主體活力和社會創造力得到有效激發，營商環境進一步優化。持續精簡行政職權事項，市場準入門檻大幅降低。積極清理規范中介服務事項，切實減輕企業負擔。分別以直接取消、由實施部門委托中介機構提供、由申請人選擇自行提供或委托中介機構提供等多種方式，完成市直部門中介服務事項清理規范工作。經過清理規范，企業在辦理某些行政審批時，不再需要提供審查評估、論證鑒定報告等材料，切實降低了企業制度性交易成本。[7]

（三）多元化糾紛解決機制改革讓人民群眾感受到公平正義

為進一步實現“讓人民群眾在每一個案件中感受到公平正義”的要求，深圳聚焦多年來司法“老大難”問題，一個個研究，一個個突破，制度上不斷推陳出新，逐步完善了司法體制改革進程中的若干配套制度。

一方面，完善多元化糾紛解決機制。全面建立訴調對接中心，引入調解組織、特邀調解員等參與訴前聯調。建立律師駐點調解的工作模式，與深圳市銀行業協會等行業協會簽訂合作備忘錄。探索實行調解程序前置，適宜調解的糾紛在立案前先行調解。建立遠程在線司法確認平臺，布點線上調解室，實現當天立案、確認和送達。[8]建成多元化糾紛解決“融平臺”，推動矛盾糾紛在線化解。推動市委政法委制定《深圳市健全完善多元化糾紛解決機制的實施意見》，從全市層面推動多元糾紛化解機制的建立完善。全面啟動認罪認罰從寬制度改革試點。根據全國人大常委會授權，積極協調公安檢察和司法行政機關，結合刑事速裁改革，制定實施細則，全市已全面啟動試點工作。

另一方面，率先基本解決執行難問題。在全國率先建立“鷹眼查控網”，是全國最早實現網絡查、凍、扣一體化的平臺。發揮“一網兩平臺”作用，運用科技手段，大幅提升執行效率，強力破解執行難題。率先探索“執行轉破產”機制。組建由資深執行法官、破產法官及法官助理組成的“執轉破”團隊，將沒有履行能力的企業及時移送破產。首次從法院和破產管理人兩個維度頒布“執轉破”工作雙指引，破解執轉破“啟動難”問題。建立破產財產網絡拍賣機制，實現執轉破審理與破產拍賣無縫對接。現在深圳法院平均每審結一件執轉破案件，可以消化60.2件執行積案，既清理僵尸企業，又保障債權清償，系列經驗被最高法院向全國推廣。

（四）前海自貿片區法治探索——深圳法治建設“王冠上的明珠”

開放是國家繁榮發展的必由之路。我國改革開放已經走過40多年創業之路，以開放促改革、促發展，正是我國現代化建設不斷取得新成就的重要法寶。黨的十九大報告明確提出，“推動形成全面開放新格局”，強調“開放帶來進步，封閉必然落后”，“中國開放的大門不會關閉，只會越開越大”。改革開放40多年的實踐經驗證明，推動形成全面開放新格局，是未來中國經濟實現高質量發展的關鍵，也是決定當代中國命運的關鍵，更是實現“兩個一百年”奮斗目標、實現中華民族偉大復興的關鍵。

作為全面深化改革和擴大開放試驗田的我國自由貿易試驗區，特別是處在改革開放前沿的廣東自貿區深圳前海片區的演進和發展，就是承載全面開放的重要一環。全面開放和深化改革必要法治先行，法治是治國理政的基本方式，改革不能沒有法治，唯有法治才能保障改革。2014年12月，國務院批復設立中國（廣東）自由貿易試驗區，前海成為其中的重要組成部分；2017年3月，國務院正式把粵港澳大灣區城市群發展規劃納入政府工作報告，前海成為灣區重要的增長極之一。至此，前海在深港現代服務業合作區的基礎上疊加新的自貿區政策，成為粵港澳大灣區發展中的重要一環。

在自貿區的改革創新和法治探索的框架下，前海在合作區的基礎上積極借鑒香港法治經驗，在自貿區的基礎上吸收和推廣上海自貿區的優秀成果，研究制定了涵蓋投資貿易規則、金融創新、深港合作等六大方面的制度，形成了多項可推廣的改革創新成果。[9]同時，前海管理局還吸納了蛇口企業和咨詢委員會等社會機構作為社會化管理的探索，走出了一條符合國際慣例、體現了國際先進的市場化運營管理的道路，在“小政府、大社會”方面做出了有價值的嘗試，真正將不同區域疊加優勢聚合，探索出了一條在自貿區法治建設中卓有成效的新路徑。

四、“雙區”驅動背景下深圳建設中國特色社會主義法治示范城市的路徑

（一）用足用好“特區立法權”，力求在更多的開放領域爭取國家層面授權立法爭取改革空間

堅持科學立法，更加科學、審慎立法，夯實市民信仰法治的制度基礎。確保制定的法律原則清晰、概念明確、內容具有很強的可操作性；同時在立法過程中，加強立法的公開性和透明度，充分發揚民主，廣泛征求意見和建議，對不同群體的利益訴求進行綜合平衡，使制定的法律為社會公眾所認同。定期開展法規梳理工作，對法規實施效果及存在問題進行分析評判，統籌推進法規的立、改、廢工作，有計劃、有步驟地對生效法規進行系統清理。由此自然而生對法律的信仰。將立法項目選材重心下移。健全立法建議公開征集制度，拓寬立法建議征集渠道。健全征求公眾意見及其溝通機制，綜合運用座談會、聽證會、辯論會、論證會等形式，在法規立項、起草、審議等各環節征求民意、集中民智，加強對意見的綜合分析，合理吸收各方意見，積極回應公眾立法關切。牢牢抓住先行示范區對于深圳特區立法權的二次賦能，找到掣肘多年的國家或者省級立法中可能與先行示范區發展不協調的條款，認真研判，提請有權機關授權在深圳不予實施或者暫停實施相關法律，為進一步打造與國際對接法治營商環境和開放市場打下文本基礎。此外，也要進一步處理好政策與法律的關系，減少政策、法律的矛盾和抵觸，防止逆向沖突，形成政策、法律相互借鑒、共同建塑、良性互動的格局。真正實現讓法律多一些政策考量，讓政策多一些法治元素，逐步形成科學、民主、公開的立法機制和立法文化。

（二）對接國際標準打造開放優質的營商環境

深圳要進一步貫徹落實市委歷次會議精神，將打造更加開放的營商環境、建立對接香港的國際規則列為重要任務。下一步，應繼續以自貿區推進為契機，重點聚焦投資管理體制和事中事后管理體制的構建，加快政府職能轉變，創新政府管理方式，增強多元化糾紛協調解決機制能力，以不斷創新的制度安排和實踐推進法治文化革新。一方面，繼續發揮負面清單機制的正面作用，倡導“權力邊界”。應對負面清單采用穩步推進的修訂方式，同時兼顧先行先試與風險可控兩項基本原則，明確細化負面清單中的限制性措施，擴大負面清單的涵蓋范圍，銜接準入后審批管理措施與負面清單，加強內資審批管理措施的透明度。另一方面，提高政府行政透明度，倡導“權利保護”。應強化深圳自貿區各市場主體的知情權。政府透明度原則作為國際公認的行政管理規則，也是自貿區建立國際信譽的重要制度，前海“三區疊加”優勢明顯，可以率先探索加強相關規范制定前的預先通知制度，以保障利益相關方的知情權。前海各項創新制度的開展已經觸發了眾多新興的行業與經營方式，應該出臺一套商事慣例的確認制度，使得區內的企業不僅僅作為制度的陪審者，更加成為實際規范的參與制定人。此外，應盡快清理與自由貿易區協議、國際規則不相符或相抵觸的相關政策，根據國際慣例進行制度引進和制度創新。在實踐中，通過跨區域受理知識產權、金融案件，逐步實行司法管轄與行政區劃適當分離，進一步優化司法職權配置，切實減少地方保護、降低權力影響、杜絕行政干預、平等保護當事人合法權益，充分發揮專業化知識產權、金融審判機制快捷高效優勢，確保案件審判質量、提升案件審判效率，樹立法律權威和尊重“契約”文化。

（三）開放“綠色通道”引進高端法律服務業人才

探索擴大開放執業準入，吸引境外專業機構和外籍專業人士入駐。放寬律師、會計師事務所專業人士居留期限，取消對港澳會計專業人士擔任合伙人要求“在內地有固定住所，其中每年在內地居留不少于6個月”的限制。實行境外專業人士職業資格準入負面清單管理模式，列明職業資格準入特別管理措施。對負面清單內的職業資格，可采取放寬條件、認可備案、調整適用法律法規等特殊機制安排，逐步壓縮負面清單長度；對負面清單外的職業資格一律不得開展資格許可和認定工作，引導和推進水平評價類職業資格市場化、社會化。引導存量和增量不同層面的法律從業者樹立“深圳法律人”意識和認同感，讓法律人才這一第一資源在法治文化構建中發揮出強大內生動力。

（四）發揮前海“社會主義法治示范區”作用，打造法治示范高地

根據《粵港澳大灣區發展規劃綱要》的相關規定，深圳前海應“充分發揮其在進一步深化改革、擴大開放、促進合作中的試驗示范作用，拓展港澳發展空間”。因此，前海自貿區建設下一步要著眼于，從法治化視角，對標國際先進規則，強化改革舉措系統集成，鼓勵地方大膽試、大膽闖、自主改，形成更多制度創新成果。一方面，要進一步優化前海片區政府管理機制，積極推動貿易規則的探索完善，對標國際貿易先進規則，積極參與國際事務和規則制定進程，真正融入國際貿易格局，推動區域貿易規則法治化水平不斷提高。[10]還應當在行政管理機制建設上進一步細化對政府權力邊界的界定，推動實現政府行政的透明化和公開化，從而提高行政公信力和行政管理機制的完善。同時，進一步理順法定機構的創新探索及決策機制，借鑒新加坡法定機構管理和運作經驗，完善前海法定機構組織架構、薪酬績效、資金保障、監督管理等機制，建立權責法定、監督制衡、專業規范、公開透明的運作模式，發揮法定機構市場化、自主、靈活、高效的特點，不斷提高工作效率和公共服務水平。在提高政府運行的透明度方面，要進一步強化區內各市場主體的知情權。另一方面，進一步完善政府事中事后監管機制。在設置綜合執法權時，應充分體現深化政府體制機制改革、充分對標世界先進水平的要求，將國際經貿領域中的重點監管方面，如知識產權、勞動監察等領域納入綜合執法機制，并根據實際情況考慮不同的行政權能。優化現有綜合執法部門的銜接和溝通機制，建立健全溝通協調和工作聯動機制，提升綜合執法的合力和效率。

參考文獻：

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[2] 袁曙宏.堅持和完善中國特色社會主義法治體系[N].光明日報，2019-12-10.

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[7] 袁曉江，宮正主編.新時代全面深化改革戰略與深圳實踐[M].深圳：海天出版社，2019：170-180.

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[9] 吳燕妮.前海自貿區法治建設進路[J].開放導報，2019，（2）.

[10] 吳燕妮.全面開放新格局下前海法治建設進路[M]//粵港澳大灣區法律體系構建.北京：法律出版社，2020.