全過程人民民主的“四重邏輯”
——基于深圳“民生實事票決制”研究

秦遠航

習近平總書記在慶祝中國共產黨成立100周年大會上的重要講話中強調，“踐行以人民為中心的發展思想，發展全過程人民民主，維護社會公平正義”。[1]全過程人民民主的提出，不僅是對中國共產黨百年民主政治發展道路的實踐總結，更是對第二個百年新征程上實現中國特色社會主義民主政治新發展的理論指導和方法論指引，對于推進國家治理體系和治理能力現代化具有重要意義。根據廣東省統一部署，2021年，深圳市在歷年民生實事起草醞釀工作的基礎上，探索開展了“民生實事票決制”制度建構，以推動民生實事項目科學化民主化決策，成為全過程人民民主基層治理實踐的一鮮活樣本。全過程人民民主來源于廣泛而深刻的基層治理實踐，作為中國特色社會主義先行示范區，深圳這座超大城市的民主實踐具有重要的研究價值。

一、價值邏輯：始終堅持以人民為中心

以人民為中心的發展思想是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，是貫穿黨領導人民治國理政的核心價值追求，也是發展全過程人民民主必須遵循的價值邏輯，充分體現了人民性這一馬克思主義最鮮明的品格。只有深刻理解以人民為中心的發展思想的科學內涵，搞清楚“為了誰、依靠誰、由誰享有”的問題，才能準確把握全過程人民民主的價值向標，真正實現中國特色社會主義理論與實踐的邏輯自洽。

（一）發展全過程人民民主是為了滿足人民的美好生活需要

“為了誰”的問題，是發展全過程人民民主根本性和原則性問題。馬克思、恩格斯在《共產黨宣言》中開宗明義地指出：“過去的一切運動都是少數人的或者為少數人謀利益的運動。無產階級的運動是絕大多數人的、為絕大多數人謀利益的獨立的運動。”[2]這一真理性闡釋，深刻揭示了無產階級革命和社會主義建設的根本目的。黨的十九大作出了“中國特色社會主義進入新時代”的重大判斷，我國社會主要矛盾發生深刻變化，滿足人民的美好生活需要已成為新時代語境下為絕大多數人謀利益的鮮明主題，這與中國共產黨人為中國人民謀幸福，為中華民族謀復興的初心使命一脈相承，也是發展全過程人民民主必須遵循的價值邏輯。《中共中央國務院關于支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區的意見》中，將“幼有善育、學有優教、勞有厚得、病有良醫、老有頤養、住有宜居、弱有眾扶”作為民生幸福標桿的具體闡釋，[3]這是對新時代人民美好生活需要的全新注解。新時代發展全過程人民民主，必須始終堅持以人民為中心，緊密圍繞“民生七優”的目標推進民主政治建設，努力讓人民群眾的獲得感成色更足、幸福感更可持續、安全感更有保障。

（二）發展全過程人民民主是為了堅持人民的主體地位

“依靠誰”的問題，是發展全過程人民民主的主體性和歷史性問題。在馬克思看來：“整個所謂世界歷史不外是人通過人的勞動而誕生的過程。”[4]馬克思和恩格斯都將歷史看作“追求著自己目的的人的活動”，堅持唯物史觀，將人民群眾視為實踐的主體、歷史的創造者，馬克思主義的“人學”的立場與西方自由民主理論的“人學”立場有著本質區別。西方自由民主理論遵循自康德以來“人是目的而不是手段”的“人學”思想，以抽象的人作為立論的基礎，以個體權利的保障作為核心。而馬克思主義“人學”認為人的本質是“一切社會關系的總和”，既將人視為目的、又將人視為手段，既重視人民權利的實現，又注重人民具體的、現實的平等參與和決定人類歷史發展的重要意義，實現了人的“價值理性”與“工具理性”的辯證統一。新時代發展全過程人民民主，必須始終堅持以人民為中心，尊重人民主體地位，發揮人民首創精神，貫徹黨的群眾路線，調動廣大人民群眾參與社會主義現代化建設的積極性，從基層治理的實踐中汲取推進國家治理體系和治理能力現代化的智慧和力量。黨中央、國務院明確要求深圳“在黨的領導下擴大人民有序政治參與，堅持和完善人民代表大會制度，加強社會主義協商民主制度建設”。[5]正是堅持人民主體地位的生動體現。

（三）發展全過程人民民主是為了推動人的全面發展、全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展

“由誰享有”的問題，關乎發展全過程人民民主的廣泛性和真實性問題。馬克思在《1857—1858年經濟學手稿》中指出，“生產將以所有的人的富裕為目的”，[6]恩格斯認為社會應該“給所有的人提供健康有益的工作，給所有的人提供充裕的物質生活和閑暇時間，給所有的人提供真正的充分的自由”。[7]馬克思主義將共同富裕作為科學社會主義運動的最終目標，致力于使人擺脫“物的依存”和“人的依存”，實現發展成果由人民共享的理想生活狀態。與自由民主理論強調程序的“民主形式主義”不同，全過程人民民主既注重民主主體的廣泛性，又注重民主權利的真實性，彰顯著從資本主義社會中“資本的自由”到共產主義社會中“人的自由而全面發展”的價值邏輯演進。新時代發展全過程人民民主，必須立足于人民整體利益的實現，讓廣大人民擁有平等參與經濟生活、共享發展成果的權利，推動人的全面發展、全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展。這也正是黨中央、國務院賦予深圳“率先形成共建共治共享共同富裕的民生發展格局”這一偉大使命的原因所在。

二、制度邏輯：堅持剛性制度與彈性裝置協同配合

深圳市“民生實事票決制”由市政府廣泛征求民意，提出民生實事候選項目后交由全體市人大代表表決，由市政府組織實施，市人大常委會開展監督。與全國其他地區的民生實事票決制探索相比，深圳市突出剛性制度與彈性裝置的協同配合，制度建構既符合普遍原則，又具備自身特點，對于研究全過程人民民主的制度邏輯具有一定的啟發意義。

（一）黨委領導

中國共產黨領導是實行全過程人民民主的根本政治保證。在制度設計上，深圳市切實發揮黨委領導核心作用，由市委把方向、謀大局。民生實事候選項目須符合粵港澳大灣區、深圳先行示范區建設要求，符合幼有善育、學有優教、勞有厚得、病有良醫、老有頤養、住有宜居、弱有眾扶的“民生七優”目標，確保票決民生實事工作始終圍繞市委中心工作開展。將堅持和完善黨的領導作為必須把握的剛性原則，“既是確保全過程人民民主的人民性與公共性有機統一的充分體現，也是確保全過程人民民主的發展方向不會偏離人民利益與公共利益總體目標的根本體現”。[8]

（二）政府主導

政府是公共事務治理的核心，是實現全過程人民民主、推進國家治理體系和治理能力現代化的重要主體。在制度設計上，深圳市政府負責組織各有關部門結合年度重點工作醞釀產生一批候選項目參與票決，對最終中選的民生實事項目進行任務分解，制定項目實施進度安排，并給予政府財政性資金投入保障。為人民服務是政府的法定職責，將政府作為剛性責任主體，在民生實事項目組織實施中發揮強有力的主導作用，對于全過程人民民主的制度優勢轉化為社會治理效能至關重要。

（三）民意征集

群眾路線是全過程人民民主的動力之源，推進人民民主，必須充分調動人民的參與，廣泛征集人民的意見，耐心傾聽人民的聲音。在制度設計上，一方面，深圳市政府通過媒體、網絡等公開渠道向市民征集意見，充分調動市民參與、表達的積極性；另一方面，深圳市人大常委會組織各區人大常委會、街道人大工委、人大代表聯絡站等，積極動員人大代表提出與民生實事相關的意見建議，深圳市人大常委會匯總后提出可操作的重點項目建議。將民意征集作為剛性制度要求嵌入決策過程，有利于更好發揮人民群眾聰明才智，激發人民群眾的創造偉力，讓公共政策得到廣大人民群眾的真心支持和擁護。

（四）民主協商

“有事好商量，眾人的事情由眾人商量，找到全社會意愿和要求的最大公約數，是人民民主的真諦。”[9]在制度設計上，深圳市將民主協商貫穿項目醞釀和篩選的全過程。一是政府內部醞釀協商，由深圳市政府組織有關部門就各部門候選項目、市民建議和人大代表重點項目建議的立項條件、要素保障等進行可行性論證，開展分類篩選，建立民生實事候選項目庫。二是發揮智庫協商專業作用，民生實事候選項目庫提交深圳市社會科學院進行研究評估，提出專業意見。三是組織“兩代表一委員”協商議政，深圳市政府召開專題座談會，進一步聽取部分市黨代表、人大 代表、政協委員的意見，最終醞釀形成20個候選項目。將民主協商作為項目篩選的彈性裝置，有利于統一思想、凝聚共識，推進碎片化的民生實事意見建議轉化為具體化的民生實事候選項目，切實提升公共政策制定的科學化、民主化水平。

（五）人民決策

我國憲法規定:“中華人民共和國的一切權力屬于人民”，人民主權原則是全過程人民民主的理論基石。在制度設計上，經深圳市委、市政府審定的20個候選項目面向全體市民進行網絡投票，根據得票高低選出12個候選項目，由深圳市人大常委會審查后，與政府工作報告一同提交全體市人大代表審議和投票表決，最終選出10個民生實事項目并向社會公布。將民主決策作為結果產生的剛性過程，把公共事務的決定權交給人民，充分體現了一切權力屬于人民的至高原則。

在全過程人民民主的制度邏輯中，剛性制度的嵌入，不僅確保了公民全過程參與整個公共事務決策鏈條，更使得公民得以通過民主參與影響關乎自身利益的公共政策，拓展了公民參與公共事務、公共決策的制度機制和通道。彈性裝置的運行，使得民意得以有序匯集和聚焦，得以科學論證和集中，最終有效轉化為公共決策的重要參考。剛性制度與彈性裝置的協同配合，對于實現公民有序政治參與，提升全過程人民民主的廣度、深度、程度具有重要意義。

三、實踐邏輯：堅持問題導向、目標導向、結果導向有機統一

民主創新，是為了保障公民權利，激發參與活力，推動地方發展，所以，歸根到底，創新制度的治理績效，是檢驗民主創新成敗的最終標準。[10]深圳市推進“民生實事票決制”，不僅注重制度層面的民主協商和民主決策，更加注重實踐層面的民主管理和民主監督，努力在工作執行中實現問題導向、目標導向、結果導向有機統一，通過保障和改善民生的治理績效來提升人民群眾的獲得感、幸福感、安全感，在實踐中發揮民主的強大生命力，構筑扎實有力的全過程人民民主閉環。

（一）問題導向：沒中選也得干

習近平總書記曾深刻指出：“民主不是裝飾品，不是用來做擺設的，而是要用來解決人民要解決的問題的。”[11]堅持問題導向的實踐邏輯，是回應人民期盼，提升治理績效關鍵。如果人民的意見沒有得到尊重和關注，人民的建議沒有轉化為決策，人民的需求和呼聲沒有得到回應和滿足，黨和政府的公信力就會受到影響和損害。民生實事項目從公開征集到科學論證，再到最終形成候選項目庫，這其中凝聚了大量的民意和民智，盡管有些項目沒有最終中選，但其仍然反映了市民群眾的急難愁盼問題，不能“束之高閣”。為此，在民生實事實施的過程中，對于經深圳市政府審定通過的民生事項，深圳市政府均將其納入重點工作，組織、督促各有關部門按季度分解任務，及時推進落實。堅持以問題為導向的實踐邏輯，是全過程人民民主能夠更加有效回應人民群眾的期盼的堅實基礎。

（二）目標導向：可量化、可感知

習近平總書記強調：“人民只有投票的權利而沒有廣泛參與的權利，人民只有在投票時被喚醒、投票后就進入休眠期，這樣的民主是形式主義的。”[12]堅持以目標為導向的實踐邏輯，才能避免出現西方自由民主理論選舉時漫天承諾、選舉后無人過問的現象，真正實現過程民主和結果民主、形式民主和實質民主、直接民主和間接民主相統一，保障人民當家作主的權利。民生實事票決結果產生后，深圳市政府對重點民生實事項目進行分解，統一匯總承辦部門制定的項目實施進度安排。深圳市人大常委會根據職能分工，組織相關工委通過實地視察、專題調研、聽取審議專項工作報告、專題詢問等方式，加強對項目實施進度、質量等監督檢查，監督民生實事項目的落實，及時提出督辦意見，讓人民群眾看得見、能感知民生實事項目的實施進度，真正讓市民有較強體驗感、獲得感。堅持目標導向的實踐邏輯，是確保全過程人民民主體現人民意志和人民權益的重要保障。

（三）結果導向：雙向激勵促作為

全過程人民民主的成效，取決于公共事務治理的績效。以結果為導向，建立科學合理的考核激勵機制，是提升公共事務治理績效的重要方式。為了樹立正確的實踐導向，深圳市建立起民生實事項目實施的多元考核評價機制，一方面，由市政府督查室對民生實事結果完成情況進行考核，納入市政府有關部門績效評價體系；另一方面，市政府須將上一年度民生實事項目完成情況提請市人民代表大會進行滿意度測評，滿意度測評的結果將納入“人大代表建議辦理與接受人大監督”績效考核指標。堅持以結果為導向的實踐邏輯，是實現民主與民生互促共進，提升全過程人民民主有效性的關鍵橋梁。

四、發展邏輯：以民主發展推進國家治理現代化

全過程人民民主是與時俱進的民主，其發展，質而言之，是一個經過實踐、認識、再實踐、再認識的循環反復過程，遵循否定之否定的事物發展規律。全過程人民民主通過依法實行民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督，確保人民依法通過各種途徑和形式管理國家事務、管理經濟文化事業、管理社會事務。[13]全過程人民民主的發展邏輯，就是在發展中持續豐富民主實踐，在實踐中不斷推進民主發展，使人民當家作主更加廣泛深入地落實到黨領導人民治國理政的實踐之中，推進國家治理體系和治理能力現代化。深圳市推進“票決民生實事”，充分體現了民主協商、民主決策、民主管理等環節在發展全過程人民民主中的重要意義和在推進超大城市治理現代化中的重要作用，基于深圳市的實踐，我們可以從中得出全過程人民民主發展的一些啟示。

（一）民主選舉是筑牢合法性的基石

在深圳市的票決民生實事實踐中，深圳市人大常委會的地位非常重要，是民生實事票決全過程的鏈接中樞。民生實事能否選好、辦好、實施好、監督好，和人大代表能否有效發揮作用緊密相關，這就涉及前端的民主選舉能否實現合法程序基礎上的擇優。可以說，民主選舉是推進全過程人民民主不斷發展的合法性基石，在制度機制上確保人民當家作主的權利，必須堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一，不斷堅持和完善人民代表大會制度這一根本政治制度，不斷豐富和拓展基層群眾自治的制度安排，以民主選舉的公平性確保人民當家作主的權威性，選出優秀的代表來參與國家生活和社會生活管理，推進人民當家作主制度化、規范化、程序化。

（二）民主協商是找出最大公約數的鑰匙

社會主義協商民主是中國共產黨的群眾路線在政治領域的重要體現，人民內部各方面在重大決策之前進行充分協商，是人民就共同性問題取得一致性意見的重要前提。深圳市票決民生實事的制度和實踐中，既有民主基礎上的集中，也有集中指導下的民主，通過充分的商量來實現“公意”的聚合，形成最大公約數，畫出最大同心圓。推進全過程人民民主不斷發展，必須立足于廣大人民群眾的實踐探索，在更多公共事務領域豐富民主協商的新形式、拓展民主協商的新渠道、建立民主協商的新機制，結出更多富有創造力、影響力、說服力、凝聚力的協商民主碩果，真正使得國家治理體系和治理能力的提升扎根于廣大人民群眾的創造性實踐，確保公共權力的施用和公共事務的治理體現廣大人民群眾的意志。

（三）民主決策是科學決策的前提

建立健全科學民主決策制度，是推進全過程人民民主發展的重要環節，也是新形勢下加強黨的執政能力建設和加強政府自身建設的重要任務。深圳市票決民生實事的實踐，充分彰顯了民主科學決策對于推進政府治理能力提升的發展邏輯，而民主決策相對于科學決策又發揮著前提和基礎的作用。實現決策的科學化、民主化，一方面要保障人民在決策過程中的充分參與，充分表達自身意愿，提出真知灼見；另一方面要充分發揮科研院所、智庫機構等“外腦”作用，持續擴大決策咨詢范圍，充分發揮專家學者的專長和優勢，對決策可能引發的各種風險進行科學預測、綜合研判，為決策提供智力支撐。此外，還要進一步完善決策程序，形成民主、科學、嚴謹的決策全過程，切實提升決策的水平和質量。

（四）民主管理是推進治理創新的抓手

全過程人民民主是時時刻刻與人民群眾生活息息相關、無處不在的民主，而民主管理則是全過程人民民主得以落地見效的重要抓手。民生實事僅僅是深圳市政府眾多為民服務內容中的“冰山一角”，以民主管理推動治理創新仍然有著很大的發展和探索空間：一是放權，進一步深化行政體制改革，圍繞人民群眾的呼聲和基層治理的需要精準賦權，把更多經濟社會管理權限和資源下放到基層，不斷完善考核機制、激勵機制、容錯機制，激發基層黨委、政府干事創業的強大活力。二是賦能，充分運用大數據、人工智能等新一代信息技術手段，廣泛收集人民群眾需求，精確分析群眾服務痛點，推進業務整合、流程再造，使得各條塊的業務數據“落圖”“入網格”，進一步提升基層治理的智慧化水平，讓民心所向指引政之所行。三是挖潛，健全基層民主管理制度，創新多元主體參與基層治理的制度機制，大力培育基層自治力量，推動形成多元共治的強大合力，打造共建、共治、共享的社會治理格局。

（五）民主監督是增進政治信任的路徑

深圳市民生實事票決制的實踐是陽光的、透明的，公共工程的質量是接受黨內監督、國家機關監督、民主監督、群眾監督、輿論監督的，這對于增進市民對黨委、政府的信任發揮有著重要作用。以民主監督增進政治信任是推進全過程人民民主發展的重要路徑，正是因為深圳高度重視政務公開和民主監督，深圳才得以在城市生活滿意度排名中名列前茅，獲得人民群眾的支持和擁護。加強和改進民主監督，必須堅持重大政策、重大決策、重要事項在形成前、決策時、落實中全過程接受監督，進一步完善監督履職的制度化機制，提升民主監督實效，確保公共權力的運行公之于眾、取信于民。

五、結語

習近平總書記在深圳經濟特區建立40周年慶祝大會上，對深圳的改革創新發展成就給予高度評價：“深圳是改革開放后黨和人民一手締造的嶄新城市，是中國特色社會主義在一張白紙上的精彩演繹。深圳廣大干部群眾披荊斬棘、埋頭苦干，用40年時間走過了國外一些國際化大都市上百年走完的歷程。這是中國人民創造的世界發展史上的一個奇跡。”[14]可以說，深圳40多年高速發展的密碼之一，就是始終堅持發展社會主義民主政治，尊重人民主體地位，以民主創新與發展不斷推進城市治理能力的躍升。

質而言之，全過程民主是人民民主的實現機制，是基層民眾主體作用發揮的參與機制，其根本目的是推動國家治理和基層治理的現代化。全過程人民民主有著涵蓋價值、制度、實踐、發展的一整套邏輯體系，將任何一重邏輯割裂開來，都無法深刻理解全過程人民民主的實質和精髓。全過程人民民主管不管用，最終還是取決于廣大人民群眾的呼聲能否被采納和接受，取決于廣大人民群眾的利益能否被實現和滿足，取決于公共事務治理的成效能否被廣大人民群眾感知和認可。

在新的百年征程上不斷深化中國特色社會主義民主政治建設，持續提升民主的質量和效能，努力實現人的全面的發展和社會的全面進步，是全過程人民民主肩負的重要使命和時代價值。深圳必將繼續先行示范，努力在新時代走在前列，在新征程勇當尖兵。