大灣區建設背景下粵港澳跨境治理的理論與政策創新
——首屆“跨境治理與公共政策”學術研討會綜述

陳洪超

建設粵港澳大灣區（以下簡稱“大灣區”），是習近平總書記親自謀劃、部署和推動的重大國家戰略，是新時代推進“一國兩制”的新實踐?？缇持卫硎谴鬄硡^建設中面臨的重大而前沿問題，近年來取得明顯的成效，同時也面臨不少的難點與挑戰。為回應時代需求，加強對大灣區跨境治理與公共政策的相關理論與實踐研究，進一步推動我國區域治理研究的深化，由華南師范大學政治與公共管理學院主辦，廣東省社科研究基地“粵港澳大灣區教育與社會融合研究中心”、華南師范大學“粵港澳大灣區跨域治理與公共政策研究中心”、華南師范大學政治與公共管理學院“大灣區跨境治理研學創新黨支部”聯合承辦，粵港澳大灣區（廣東）創新創業孵化基地參與協辦的首屆“跨境治理與公共政策”學術研討會，于2021年10月16日在華南師范大學大學城校區順利召開。來自十余家海內外高校和科研機構的師生、六家專業期刊的編輯、涉大灣區事務的實務工作人員共50多人與會，圍繞跨境治理效能與公共政策優化主題進行了廣泛而深入的研討，提出了諸多富有啟發的學術觀點。此次研討會采用線下主會場會議為主、線上會議為輔的方式進行，分為主旨演講、論文研討、實務部門圓桌論壇三大部分。我國區域公共管理和區域治理研究的重要開拓者、中山大學陳瑞蓮教授出席了研討會開幕式，并發表了熱情洋溢的致辭。她指出，“跨境治理與公共政策”學術研討會的主題非常好，既契合大灣區建設這一重大國家戰略的現實需求，又有助于拓展和深化我國區域治理的理論研究；希望華南師范大學政治與公共管理學院跨域治理研究團隊以此為契機，把“跨境治理與公共政策”學術研討會辦成系列會議，為“一國兩制”下中國特色的跨境治理實踐提供更有力的智力支持。現將研討會主要內容和觀點綜述如下。

一、大灣區跨境治理制度創新

制度創新是構建大灣區跨境治理體系、提升大灣區跨境治理效能的核心和基礎性工作，也是習近平總書記極為關心的“牛鼻子”問題。多位學者從跨境治理模式中的制度創新、規則對接與機制銜接、科創政策協同創新等角度展開討論。

一是跨境治理模式與大灣區制度創新。自港澳回歸被重新納入國家治理體系后，尤其是中央全面管治權在港澳穩步實現后，大灣區跨境治理模式發生了根本性變革。香港中聯辦深圳培訓調研中心靳環宇教授從跨境治理角度提出，大灣區跨境治理存有四種治理模式：中央主導式治理、“跨越式”融合治理、人民為中心治理、互補互助式治理。華南師范大學楊愛平教授從政治邏輯與制度框架兩個宏觀方面闡釋了大灣區跨境治理問題，認為粵港澳跨境治理的驅動邏輯與歐美跨境或跨域治理，粵港、粵澳合作時期的驅動邏輯都有顯著不同，這就決定了大灣區跨境治理的制度模式和政策框架也迥然有別。為此，他提出大灣區跨境治理的六大政治邏輯（使命），以及“中央政府主導的包容性協作治理體系”制度框架的重要學術觀點。澳門理工學院鄞益奮副教授認為，在橫琴開發中存在著縱向、橫向與斜向三種政府間關系，并在分析政府間關系運行困境的基礎上，提出網絡狀治理、多層治理、包容性治理三種治理模式。另外，來自華南師范大學政管學院的五位研究生分別從不同角度和層面分享了跨境治理研究的最新觀點。鐘悅穎介紹了歐洲“領域合作”組織（EGTC）的歷史背景和運作方式，并從法律、專項協議和多元主體參與三個方面總結了EGTC對大灣區跨境治理的啟示意義。林政認為大灣區建設中的制度創新，是以強制性制度變遷方式為主的對正式制度的創新，即主要依賴政府的力量進行制度創新的這一基本結論。周品儀以廣深為例，分析宏觀政策驅動下中國城際關系嬗變的“龍頭之爭”“錯位發展”“雙城聯動”三階段模式。黃天從香港公務員赴內地實習交流和掛職交流這一微觀維度，回顧其歷史，剖析其挑戰，探討其路向。

二是大灣區規則對接與機制銜接。在“大灣區規則對接與機制銜接”的圓桌論壇中，來自廣東省人力資源與社會保障廳、廣東省發展與改革委員會、廣東省標準化研究院、廣州市南沙區委改革辦和深圳市前海管理局的幾位嘉賓，就跨境治理中的勞動關系機制銜接、港珠澳大橋建設中的軟聯通與規則對接、大灣區標準化治理等領域，以及前海與南沙兩個合作區建設中的規則對接與機制銜接問題，進行了見解獨到的討論，提出了基于灣區共識和灣區所需的漸進式改革建議。廣東理工學院陳洪超老師則從團體標準治理的角度，提出大灣區團體標準治理模式的分析框架，認為團體標準可以在大灣區規則銜接中發揮重要作用。

第三，科創政策協同創新。跨境科創政策協同創新同樣是大灣區跨境治理中的重要組成部分。廣東省社科院鄧智平研究員指出粵港澳三地的科創合作要從過去的“前店后廠”模式，過渡到“高新技術產業為主要內容的高層次合作”的軌道上來；總結了廣東目前在科技強省建設中面臨的挑戰，并提出加快構建區域創新體系的對策建議。深圳大學助理教授肖棣文分析了大灣區科技創新體系背景下，地方政府的角色定位與現實困境等問題，提出了優化大灣區地方政府角色調整之策。

二、跨境社會合作治理

跨境移民與生活、醫療與養老、社會組織與社會工作服務是大灣區跨境合作治理中的重要組成部分。中山大學黎熙元教授以“粵港澳大灣區的跨境流動與生活方式”為題，結合調查數據分析，著重闡述了港澳居民的工作和家庭生活“空間分離”和“空間合一”的兩種模式,并提出政府部門應重點在“空間合一”模式中提供更加高效便捷的跨境政務服務。澳門大學助理教授陳建新認為跨境養老和異地養老不同，兩者不能相互混淆，并在灣區港澳長者健康信息流通、養老服務生產元素流動、養老津貼流動三個方面，提出更精準地構建大灣區區域養老服務的共治共享機制。中山大學郭小敏博士通過深度訪談與抽樣調查的方法，從制度政策、社會關系和個人微觀三個層面，重點考察跨境港人的逗留機制問題。為此，他們提出從正式制度與非正式制度兩個角度出發，打通軟設施“最后一公里”的建議。

建立三地政府、企業、社會組織與公眾共同參與的多層次社會協作機制，對于深入推進大灣區跨境治理具有重要意義。華南師范大學吳巧瑜教授以協作治理理論為支撐，結合Y青年總會案例，系統總結了該組織為積極參與大灣區跨境治理，在體制、機制及會務活動等方面進行的實踐創新。研究認為，政府主導下的社會組織協作治理為解釋跨區域公共治理運作的邏輯提供了新角度，也為社會組織參與大灣區跨境治理提供了強有力的理論依據和明確的發展方向。珠海復旦創新研究院徐勁飛研究員構建了基于熵權法和AHP層次分析法的社會工作服務綜合評價方法，借鑒社會工作服務滿意度評估指標框架，結合大灣區的特點，選出可以反映大灣區社會工作服務的相關評價指標，并分析提出策略建議。華南師范大學本科生俞如意基于SPI指標體系對大灣區流動人口進行社會保護評價，討論了大灣區流動人口社會保護的困境和治理對策。

三、大灣區青年發展

青年群體是大灣區建設重要的參與者與見證者，只有促進粵港澳青年廣泛交往、全面交流、深度交融，才能增強港澳青年對祖國的向心力與凝聚力。因此，大灣區青年發展與愛國教育成為大灣區跨境治理與公共政策研究中的重要議題，也是本次會議的研討主題之一。中國法學會香港基本法澳門基本法研究會副秘書長陳詠華分析了當前粵港澳青少年交往交流交融工作的現狀和主要問題，并提出新陣地、新主體、新方式、新機制和新空間等“五新”建議。港專學院助理總監、全國港澳研究會會員葉振東博士從創業、就業、學業三方面，以及基本差異、關鍵節點、政策建議三個內容模塊比對入手，提出三地青年共建共治共享發展成果的基本理念。中山大學粵港澳發展研究院方木歡副研究員從權能如何雙賦這一獨特視角，論述了大灣區港澳青創扶持政策實施路徑與推進策略。中山大學粵港澳發展研究院霍偉東副研究員以后物質主義為觀察視角，認為影響香港民眾國家認同融合的主要癥結是經濟民生政策的因素，但是后物質主義相關政策帶來的“轉向”作用不容小覷，并對中央政府與特區政府的政策優化進行了初步展望。廣東財經大學博士后馮澤華強調了立法在大灣區公共產品協同供給中的重要作用，并提出在立法理念、協同機構、軟硬規范共融、利益協調機制四個維度配置法治資源的基本進路。

華南師范大學徐志武副研究員以新型主流媒體這一新視角，分析了其對港澳在粵大學生國家認同感的影響機理，豐富了大灣區港澳青年愛國教育研究題材。華南師范大學傅承哲老師圍繞著大灣區青年政策的融合效應如何實現從“促進交流”“交心交融”到“人心回歸”的遞進效果這一核心問題，重點構建了大灣區青年發展政策的融合效應評估機制。另外，在“大灣區青年發展”圓桌論壇上，來自港澳青年內地就業代表、投資人代表、孵化器代表、投資人代表和媒體代表等多位行業專家就大灣區青年發展進行了深入的交流，討論了港澳青年與內地青年在觀念、行為等方面的差異，提出了如何促進大灣區青年融合發展的諸多建議。

四、大灣區教育治理能力現代化

加強粵港澳三地科教合作與交流，對于更好地促進港澳青少年愛國主義教育、增強港澳青少年對國家和民族的認同感具有至關重要的意義。大灣區教育融合發展智庫陳錦云主席分享了香港高等教育循序漸進、不斷地融入大灣區發展的最新進展，并對如何發揮香港高校國際化比較優勢提出建議。華南師范大學趙敏教授分享了題為“粵港澳大灣區基礎教育協同發展：內涵、現狀與進路”的研究，并對大灣區如何發揮多元主體的協同作用，推進基礎教育高質量發展提出真知灼見。華南師范大學龍君偉教授通過數據分析，全面呈現香港中小學辦學團體教育傳遞的價值觀的特征、對學生的影響等現狀，并以“一國兩制”價值觀為邏輯主線，提出香港基礎教育發展的共融之路。華南師范大學張偉坤副教授則于共生理論，重點對大灣區教師教育學科共同體建設中的共生單元、共生模式、共生目標、共生網絡等進行理論建構，并對共同體建設中的動力基礎、結構現狀、合作障礙和實踐路徑等進行了系統闡述。華南師范大學李陽琇副教授利用扎根理論，重點構建了澳門增強學生國家認同感實施路徑的模型圖。

本次學術研討會，與會學者分享了大灣區跨境治理領域的最新研究成果，回應了如何將大灣區跨境治理的制度優勢更好轉化為跨境治理效能等學術問題，對于促進我國跨境治理與公共政策研究的深化具有重要理論意義和實踐價值。