關(guān)于江蘇省城際鐵路建設(shè)與運營的思考

王 睿

(蘇州市鐵路與航空事業(yè)發(fā)展中心，江蘇 蘇州 215007)

“十三五”時期，江蘇省高鐵工程建設(shè)取得重大歷史性成就。截至2021年2月，江蘇鐵路建成里程達(dá)到4 204 km，其中高鐵達(dá)到2 215 km。“十四五”時期，仍將是江蘇鐵路大發(fā)展的加速期、高質(zhì)量發(fā)展的黃金期，到“十四五”末，全省鐵路總里程將達(dá)到5 300 km以上，覆蓋全省90%左右的縣級以上經(jīng)濟節(jié)點。面向“十四五”，江蘇省應(yīng)將城際鐵路作為新的補短板工程予以重點推進(jìn)。2020年4月印發(fā)的《長江三角洲地區(qū)交通運輸更高質(zhì)量一體化發(fā)展規(guī)劃》，明確要求以軌道交通為骨干構(gòu)建一體化交通網(wǎng)絡(luò)，到2025年要基本建成“軌道上的長三角”。相關(guān)部委一系列建設(shè)規(guī)劃及政策文件的出臺，為江蘇省城際鐵路建設(shè)提供了歷史性機遇。關(guān)于我國城際鐵路建設(shè)運營模式，已有部分學(xué)者進(jìn)行研究。劉慶總結(jié)對比分析了我國城際鐵路發(fā)展的五種建設(shè)投融資模式及自主運營、委托運營2種運營管理模式；盧非等對地方主導(dǎo)城際鐵路建設(shè)運營提出了部分對策；鐘紹林等對城際鐵路建設(shè)條件進(jìn)行了研究探討。目前江蘇省城際鐵路建設(shè)、運營、管理、投資模式等事項尚未確定，結(jié)合江蘇省城際鐵路建設(shè)背景及規(guī)劃現(xiàn)狀，本文對江蘇省城際鐵路建設(shè)與運營管理模式提出幾點建議。

1 江蘇省城際鐵路建設(shè)背景及存在問題

1.1 江蘇省城際鐵路建設(shè)規(guī)劃已獲批復(fù)

2018年，隨著《國家發(fā)展改革委關(guān)于江蘇省沿江城市群城際鐵路建設(shè)規(guī)劃(2019～2025)的批復(fù)》(發(fā)改基礎(chǔ)〔2018〕1911號)的發(fā)布，江蘇省城際鐵路建設(shè)提上日程。規(guī)劃目標(biāo)形成區(qū)域城際鐵路主骨架，以及南京都市圈和蘇錫常都市圈城際鐵路網(wǎng)，近期規(guī)劃建設(shè)南京至淮安線、常州-無錫-蘇州-上海線等8個城際鐵路項目，其中江蘇省內(nèi)總里程約980 km，江蘇段投資約2 180億元。

1.2 江蘇省城際鐵路建設(shè)與運營管理模式有待研究確定

自2008年京滬高鐵開工建設(shè)以來，江蘇省國鐵項目建設(shè)模式逐漸明晰，國鐵集團(原鐵路總公司)、省、市、縣(市、區(qū))等各司其職、相互配合做好國鐵建設(shè)的規(guī)劃、前期、出資、建設(shè)、運營管理等各方面工作。但城際鐵路由地方政府主導(dǎo)建設(shè)運營、國鐵集團不參與其中，因此其建設(shè)、運營、管理、投資模式等事項不能簡單照搬國鐵項目模式。目前，江蘇省納入建設(shè)規(guī)劃批復(fù)的多個城際鐵路項目已進(jìn)入預(yù)、工可研究階段，線站位走向等已大致穩(wěn)定，亟待研究確定江蘇省城際鐵路建設(shè)與運營管理模式，以繼續(xù)推進(jìn)下階段勘察設(shè)計、建設(shè)、運營等工作。

2 關(guān)于江蘇省城際鐵路建設(shè)與運營的建議

2.1 “頂層設(shè)計”引領(lǐng)工作開展

所謂頂層設(shè)計，實際上就是全局意識，清楚了解和把握各方面具體情況，對全局工作進(jìn)行整體設(shè)計、整體關(guān)照。開展關(guān)系全省的重大工作，必須要有頂層設(shè)計的眼界和高度，才能抓住對于全局工作中具有根本性影響力的本質(zhì)性問題。建議江蘇省委、省政府對城際鐵路建設(shè)事項進(jìn)行專題研究，出臺有關(guān)政策文件，通過頂層設(shè)計引領(lǐng)指導(dǎo)我省城際鐵路建設(shè)工作開展。

2.2 “以市為主”推進(jìn)前期工作

與國鐵項目通常跨省際建設(shè)、里程較長不同，城際鐵路通常均在相鄰幾個市或單獨一個市境內(nèi)。為加快鐵路規(guī)劃項目盡早落地實施，加快推進(jìn)項目的前期工作，目前江蘇省對于通蘇嘉甬鐵路等僅涉及一個設(shè)區(qū)市的國鐵項目已探索實行“以市為主”的方式推進(jìn)前期工作。鑒于各市對于城際鐵路項目建設(shè)的需求不同，建議“以市為主”牽頭“先行先試”推進(jìn)城際鐵路項目前期工作，有利于發(fā)揮地方政府的自主性、積極性、創(chuàng)造性，從而實現(xiàn)項目建設(shè)加快推進(jìn)。

2.3 “省市共擔(dān)”明確出資比例

2016年江蘇省政府出臺的《關(guān)于進(jìn)一步加快推進(jìn)鐵路發(fā)展的意見》(蘇政發(fā)〔2016〕175號)明確了省市共擔(dān)機制，即以國家投資為主的新開工鐵路項目，省市出資比例為：蘇南地區(qū)1∶1，蘇中地區(qū)2∶1，蘇北地區(qū)3∶1；以省投資為主的新開工鐵路項目，省市出資比例為：蘇南地區(qū)5∶5，蘇中地區(qū)6∶4，蘇北地區(qū)7∶3。對于城際鐵路，國鐵集團不參與投資，項目建設(shè)資金本全部由省方負(fù)責(zé)。建議江蘇省城際鐵路參考以省投資為主的國鐵建設(shè)明確出資比例(蘇南地區(qū)5∶5，蘇中地區(qū)6∶4，蘇北地區(qū)7∶3)，為后續(xù)統(tǒng)一調(diào)度、自主運營奠定基礎(chǔ)，同時也有利于拓寬融資渠道。

2.4 “以我為主”獨立自主運營

城際鐵路應(yīng)當(dāng)注重公眾出行的時效性和便捷性，實現(xiàn)“公交化”運營，探索“一票通省”、“一票通城”，如果委托國鐵系統(tǒng)運營管理，受國鐵系統(tǒng)傳統(tǒng)管理方式方法限制，刷卡上車、簡便安檢、公交化車次等訴求難以得到保障。此外，在委托運營模式下，地方鐵路運營主體在資金結(jié)算、列車開行方案的制定與調(diào)整等方面相對于國鐵集團處于劣勢地位，地方缺乏主動權(quán)、話語權(quán)，相關(guān)利益難以得到保障。因此，江蘇省城際鐵路應(yīng)該實現(xiàn)“以我為主”獨立自主運營。關(guān)于省方如何運營，可以考慮借鑒廣東省模式。為推進(jìn)廣東城際鐵路的自主運營，2018年底廣東省政府決定將城際鐵路逐步交由廣州地鐵集團運營。2019年6月，廣州地鐵集團成立了廣東城際鐵路運營有限公司，全力推進(jìn)城際鐵路省方自主運營工作。對于委托國鐵廣州局運營的城際鐵路，廣東省也計劃在委托期滿后逐步收回，最終全面實現(xiàn)省方自主運營。

2.5 “省級統(tǒng)籌”解決土地指標(biāo)

鐵路項目里程長、占用土地空間指標(biāo)較多，缺乏項目建設(shè)土地指標(biāo)往往成為制約城際鐵路落地建設(shè)的一大“痛點”。建議根據(jù)近期鐵路項目國土空間規(guī)劃成果及國家、省級“十四五”城際鐵路相關(guān)規(guī)劃，建立城際鐵路項目土地保障機制，由省級統(tǒng)籌解決或部分解決城際鐵路項目土地空間指標(biāo)。

3 結(jié) 語

交通強國，鐵路先行。面對城際鐵路規(guī)劃建設(shè)的歷史性機遇，建議江蘇省及時出臺城際鐵路建設(shè)頂層設(shè)計政策文件，明確投融資模式、統(tǒng)籌解決土地指標(biāo)、加快推進(jìn)前期工作，實現(xiàn)獨立自主運營，推動形成“區(qū)域一體、銜接順暢、站城融合、自主運營”的都市圈城際鐵路網(wǎng)絡(luò)。