河長制下的河道治理策略研究

趙 壯

(海城市水利事務(wù)服務(wù)中心，遼寧 海城 114200)

0 引 言

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展制造業(yè)、工農(nóng)業(yè)等取得了顯著成效，居民生產(chǎn)生活也得到極大的改善，與此同時(shí)生態(tài)環(huán)境破壞與污染的問題也日趨突出，特別是近期水污染事件頻發(fā)。例如，由于將高濃度工業(yè)廢水大量排入沱江致使其氨氮指標(biāo)嚴(yán)重超標(biāo)，當(dāng)?shù)鼐用裣萑胛鬯捎玫木置妫簧仃P(guān)冶煉廠將含鎘廢水超標(biāo)排放至北江，對(duì)下游居民飲水安全構(gòu)成了嚴(yán)重的威脅；太湖流域藍(lán)藻暴發(fā)使得當(dāng)?shù)鼐用駸o法飲用自來水等。可見，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也會(huì)帶來新的環(huán)境問題，如河道斷流、水體污染、濕地萎縮、生態(tài)功能退化等。為保障居民生活及改善流域生態(tài)環(huán)境，亟待解決河流水系存在的問題[1-3]。

1 河長制“一河一策”

2007年8月暴發(fā)的太湖藍(lán)藻事件，引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，雖然問題出現(xiàn)在水里但其根源卻在岸上。對(duì)此，必須統(tǒng)籌兼顧加強(qiáng)排污治理，積極配合城建、環(huán)保、水利等部門，切實(shí)做好河流左右岸、上下游聯(lián)治聯(lián)防。至此，河長制最早在無錫市開始推行，由各級(jí)河長負(fù)責(zé)全市河湖的管理與保護(hù)工作。

“策”就是方法、計(jì)策、對(duì)策等，對(duì)每一條河流實(shí)施的治理政策即為河長制中的“一河一策”方案。因此，可采取公開招標(biāo)的方式選擇有責(zé)任心、資質(zhì)高的企業(yè)或者科研院校承擔(dān)“一河一策”方案的編制，通過編制規(guī)劃以及深入調(diào)研為全面落實(shí)河長制工作提供技術(shù)支持。

“一河一策”方案編制應(yīng)先掌握各個(gè)河流的現(xiàn)狀，全面了解每條河流所存在的問題提出有效的方案對(duì)策，確保河流治理和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。“一河一策”方案是區(qū)域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展及水生態(tài)文明建設(shè)的根本途徑，也是順利開展河長制工作的關(guān)鍵，應(yīng)遵循全民監(jiān)督、公眾參與、政府主導(dǎo)的原則，實(shí)現(xiàn)水生態(tài)修復(fù)、水污染治理和水資源保護(hù)的目標(biāo)，充分發(fā)揮立竿見影的河長制效力[4]。

2 研究區(qū)概況

2.1 基本情況

鞍山市地處遼東半島中部，位于沈大經(jīng)濟(jì)帶關(guān)鍵支點(diǎn)，因盛產(chǎn)岫玉且鋼鐵工業(yè)發(fā)達(dá)，有“中國玉都”、“共和國鋼都”之稱。鞍山市屬于溫帶季風(fēng)氣候，光照豐富、干冷同期、四季分明、溫度適宜、降雨充沛，旱澇、冰雹、霜凍、大風(fēng)等氣候時(shí)有發(fā)生。由于地形地貌復(fù)雜，各轄區(qū)距離海域遠(yuǎn)近不同等降雨存在明顯差異，年降水量640-880mm，從西北向東南降雨逐次增加。

該區(qū)域分布有40多條河流，較大的河流有太子河、大洋河、哨子河、遼河、渾河，前2條河源位于岫巖縣境內(nèi)，后3條均為過境河流。南沙河、運(yùn)糧河、沙河、楊柳河和海城境內(nèi)的三通河、五道河、海城河均匯入太子河，太子河經(jīng)遼陽縣入海城市高駝子鎮(zhèn)，呈東北-西南流向，河寬123-150m，境內(nèi)段長34.7km，面積3009.8km2；大洋河發(fā)源于岫巖縣偏嶺鄉(xiāng)，呈西北-東南流向，接納有溝連河、牛河、雅河、湯池河和哈達(dá)河，與哨子河匯合后流經(jīng)馬嶺村出境至東港市入黃海，境內(nèi)長180.2km，面積1968.4km2；哨子河為岫巖縣境內(nèi)的主干河流，正源、側(cè)源于王家東山匯合，境內(nèi)長171.85km，面積2155.03km2，其支流有古洞河、清河、石廟子河、牤牛河等；境內(nèi)遼河最大，從臺(tái)安縣入境至新華農(nóng)場(chǎng)出境，于盤山縣入渤海，河長70km，河寬200m，面積898km2，此外還有小柳河、外遼河、饒陽河等支流；渾河沿西南方向流經(jīng)撫順、遼中、遼陽、臺(tái)安等地后于三岔河匯入太子河，經(jīng)營口入渤海，鞍山境內(nèi)段長67.6km，河寬140m，面積3107km2。

2.2 水污染現(xiàn)狀

鞍山市內(nèi)的重工業(yè)企業(yè)較多，該城市以礦山、化工、鞍鋼鋼廠等工業(yè)發(fā)展為主，很容易產(chǎn)生大量的廢渣、廢氣和廢水，直接向河流排入污廢水的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，并使得水生態(tài)系統(tǒng)、水環(huán)境污染等問題日趨突出。

此外，城市居民的環(huán)保意識(shí)差、整體素質(zhì)參差不齊，往河流中隨意傾倒生活垃圾的行為屢禁不止，塑料袋、固體廢棄物等在河岸兩側(cè)及河流中所處可見，使得河水發(fā)黑發(fā)臭，特別是汛期夏季更加刺鼻難聞；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中過量施用的化肥，在徑流作用下隨雨水流入河道，藻類快速繁殖導(dǎo)致水體缺氧、水質(zhì)惡化，水生動(dòng)植物類型逐漸發(fā)生改變，進(jìn)一步使得水生態(tài)系統(tǒng)失衡[5]。

2.3 水生態(tài)現(xiàn)狀

目前，鞍山市大部分河段的水生動(dòng)植物較少，岸坡植被覆蓋率低且物種類比較單一，受傳統(tǒng)治理模式影響許多河流仍然為砌石襯砌或混凝土護(hù)岸，這不符合生態(tài)和諧的理念且無法滿足生物多樣性要求。

2.4 執(zhí)法監(jiān)管現(xiàn)狀

由于沒有專門負(fù)責(zé)的管理人員和統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，使得難以有效地開展治水管理工作，污水治理以及生活垃圾處置的進(jìn)度緩慢且執(zhí)行難度較高，有的水源地不符合Ⅲ類水質(zhì)要求，對(duì)居民飲水安全構(gòu)成潛在威脅[6]。因此，要加強(qiáng)完善排污許可制度、河湖日常巡查監(jiān)管制度及河湖管理制度等，進(jìn)一步加大執(zhí)行力度保證管理工作有法可依、遵循章程；應(yīng)明確分配責(zé)任與執(zhí)法權(quán)力，以防出現(xiàn)“環(huán)保不下河、水利部上岸”的現(xiàn)象，合理劃分各部門職能及其管理界限，仍需進(jìn)一步商榷聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，尚未實(shí)現(xiàn)河道問題的協(xié)同處理。

水利站等基層監(jiān)管部門存在缺乏專業(yè)崗位培訓(xùn)、經(jīng)費(fèi)不足、設(shè)備簡陋、人員匱乏等問題，無法保證河湖日常巡查、監(jiān)管工作的順利開展。

3 河長制下的治理策略

3.1 基本目標(biāo)

通過社會(huì)實(shí)踐人類可以有目的的改造、利用自然，但歸根結(jié)底人類仍然屬于自然的組成部分。因此，河道整治必須以保護(hù)自然、尊重自然為基本條件，由此促進(jìn)河道的良性循環(huán)和可持續(xù)綠色發(fā)展。此外，要同時(shí)進(jìn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)與城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)效益的增長不能以環(huán)境污染為代價(jià)，要協(xié)調(diào)好生態(tài)與生產(chǎn)之間的關(guān)系。生態(tài)修復(fù)與污染治理要統(tǒng)籌兼顧“水”與“盆”的作用，全面考慮水體、岸坡等因素。“水”主要是考慮水多、水少、水臟的情況，解決好防洪安全、水生態(tài)和水污染的問題；“盆”是以亂占、亂堆、亂采、亂建為出發(fā)點(diǎn)，積極推進(jìn)“四亂”整治。

從長效治理、綜合發(fā)展的視角上，應(yīng)健全相關(guān)法律政策和聯(lián)合管理體系、機(jī)制，各層級(jí)各部門聯(lián)動(dòng)共同治理河道問題，加上全民監(jiān)督、公眾參與，保護(hù)河道生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)及其健康發(fā)展。

3.2 治理任務(wù)

截至2018年，關(guān)于推行河長制工作遼寧省取得了顯著成效，市縣鄉(xiāng)村四級(jí)河長體系已在鞍山、大連、沈陽等地市全面集成，已設(shè)立河長近3000名。全省水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率達(dá)到69.3%，已達(dá)標(biāo)的重要水功能區(qū)有180個(gè)，已完成51條黑臭河流的修復(fù)整治。調(diào)查顯示，鞍山境內(nèi)超過10萬m2的河流有230條，2019年“一河一策”政策已在市級(jí)河流中完全落實(shí)，正穩(wěn)步推進(jìn)縣區(qū)級(jí)政策。雖然，在河道整治方面鞍山市取得了較好的成績，但未來仍面臨著巨大的壓力，為打贏碧水藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)鞍山市仍需進(jìn)一步的努力[7]。首先，要打好城市黑臭水體治理攻堅(jiān)戰(zhàn)、重污染河流治理和水污染治理攻堅(jiān)戰(zhàn)。短期任務(wù)是將Ⅴ類水質(zhì)的河流占比，爭(zhēng)取到2025年控制到1.0%以下，飲用水水源地和水質(zhì)優(yōu)良河流比例從51.6%爭(zhēng)取上漲至96.5%，控制黑臭水體占比不超過10%。

各種規(guī)章制度更加完善、健全，各部門嚴(yán)格落實(shí)相應(yīng)的職權(quán)，加強(qiáng)各個(gè)層級(jí)間的交流、配合和協(xié)調(diào)，真正落實(shí)各項(xiàng)政治工作；此外，要進(jìn)一步加大宣傳，利用廣播、互聯(lián)網(wǎng)等公共媒介積極引導(dǎo)廣大群眾參與，努力創(chuàng)造全員監(jiān)督、全民互動(dòng)的氛圍。

3.3 治理方案

以解決河道現(xiàn)存問題為著力點(diǎn)實(shí)施河長制“一河一策”策略，統(tǒng)籌上下游及河道兩岸的管理工作，協(xié)調(diào)好各部門的義務(wù)和責(zé)任，制定切實(shí)可行的整治對(duì)策。

1)水污染治理。2019年，鞍山市已貫徹落實(shí)入河排放口排查工作，通過追本溯源排查排放主體與排污口源頭，全面掌握“家底”情況，建立排放口與排放源的關(guān)聯(lián)臺(tái)賬及排放口名錄。加強(qiáng)執(zhí)行力度和排污口布局優(yōu)化，嚴(yán)格落實(shí)排污許可制及清潔生產(chǎn)制度，實(shí)現(xiàn)排污口監(jiān)控的全覆蓋。

2)水環(huán)境治理。定期開展垃圾清除及河道清淤，在線實(shí)時(shí)監(jiān)控水源地水環(huán)境，進(jìn)一步完善應(yīng)急措施，及時(shí)上傳數(shù)據(jù)確保居民飲水安全。全面準(zhǔn)確的監(jiān)測(cè)水環(huán)境數(shù)據(jù)，高頻次監(jiān)測(cè)總磷、總氮、氨氮等重點(diǎn)指標(biāo)。

3)水生態(tài)修復(fù)。通過對(duì)河道基流的修復(fù)，進(jìn)一步提高水環(huán)境承載力以及河湖環(huán)境容量，加快水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在境內(nèi)河湖水系的推行，積極推進(jìn)綠化造林及水土保持治理，促進(jìn)河湖水系良性循環(huán)和生態(tài)綠化景觀帶建設(shè)。

4)水域岸線保護(hù)。對(duì)開發(fā)利用的河道水域岸線要合理規(guī)劃，嚴(yán)格保護(hù)不能開發(fā)的區(qū)域。從根本上杜絕偷砂采石、圍墾灘地和非法養(yǎng)殖的現(xiàn)象，要盡快退讓、拆除侵占的土地和違法建筑。加強(qiáng)分區(qū)管理與管制，保證水域岸線高效、合理的利用與管理。

5)執(zhí)法監(jiān)管。通過完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、建立實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)等，貫徹落實(shí)河道日常巡查工作，保證水利工程、涉河建設(shè)項(xiàng)目等復(fù)核行政許可條例。按法律制度嚴(yán)懲非法排污、侵占現(xiàn)象，加快農(nóng)林業(yè)、環(huán)保、水利等職能部門間的協(xié)同，合理規(guī)劃各部門上下級(jí)的任務(wù)，促進(jìn)聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制的形成。搭建信息公開平臺(tái)，將公示牌設(shè)立在河岸明顯處，并注明主管部門、河長職責(zé)、河道信息等內(nèi)容，河湖管理過程中積極邀請(qǐng)公眾參與，并接受廣大群眾的監(jiān)督。

4 結(jié) 語

目前，河長制作為一種新的河湖管理與治理模式已得到廣泛的應(yīng)用，其應(yīng)用策略主要是“一河一策”，即結(jié)合河道實(shí)際情況量身定制有針對(duì)性的管理辦法，通過深入診斷、剖析每條河流所存在的問題提出行之有效的整治管理對(duì)策，能夠真正實(shí)現(xiàn)有的放矢。未來鞍山市將對(duì)河長制的目的與宗旨進(jìn)一步明確，持續(xù)深化河長制的推行，各相關(guān)部門與黨委領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)動(dòng)，健全監(jiān)督檢查體系和責(zé)任機(jī)制，積極引導(dǎo)社會(huì)各界的參與，接受廣大群眾的監(jiān)督。為了徹底解決水體黑臭、垃圾堆積和水質(zhì)污染等問題，嚴(yán)格考核河道整治情況，逐步恢復(fù)水環(huán)境與水生態(tài)。通過實(shí)施有效的治理與管控，為河湖岸下、岸生協(xié)調(diào)發(fā)展及河道生態(tài)健康提供保障，營造河暢、景美、岸清、水綠的美好環(huán)境，保證水域安全，重塑鞍山鋼城新面貌。