新時期的水利工程建設項目爭取政策性金融支持工作若干思考

王志良，丁志宏，汪學全

（中水北方勘測設計研究有限責任公司，天津 300222）

國家開發銀行、中國農業發展銀行等國有政策性銀行是我國金融體系的重要組成部分，在國家經濟建設和發展戰略中發揮著“當先導、補短板、逆周期”的重要調節器、穩定器作用，為全國水利事業發展提供了重要金融支持。水利部和國家開發銀行，于2012 年7 月召開了高層聯席會議，于2015 年3 月簽署了《共同推進重大水利工程建設戰略合作備忘錄》，于2016 年2 月聯合印發了《關于加強金融支持水利扶貧開發工作的意見》，于2019 年12 月又召開了高層聯席會議。水利部和中國農業發展銀行，于2013 年2 月聯合印發了《水利部中國農業發展銀行關于加強對水利建設政策性金融支持的意見》，于2015 年3 月聯合印發了《水利部中國農業發展銀行關于專項過橋貸款支持重大水利工程建設的意見》，于2015年12月聯合印發了《水利部中國農業發展銀行關于用好抵押補充貸款資金支持水利建設的通知》。

國有政策性銀行始終把水利作為重點和優先的支持領域，積極給予融資支持，有效發揮逆周期調節作用，主要的支持領域包括防洪工程、供水工程、農村水利、水生態修復工程，例如在控制性樞紐方面支持了長江三峽、黃河小浪底、廣西大藤峽、江西峽江等工程建設；在堤防加固、河道治理方面支持了汾河治理、渭河治理等項目；在引調水工程方面支持了南水北調、引江濟淮、滇中引水、黔中調水、引漢濟渭、引綽濟遼、遼寧調水、粵港澳大灣區水資源配置、甘肅引洲、鄂北水資源配置、吉林引松供水等國家重大調水工程以及山西大水網、山東黃水東調、寧波杭州灣引水等地方重點調水項目；在河湖流域綜合治理和生態修復工程方面支持了太湖治理、巢湖治理、滇池治理、永定河治理、新安江治理等項目，同時也結合鄉村振興積極支持農村水系綜合整治等項目。

1 有效做法

為探索政策性金融支持水利建設發展新路徑，經過長期實踐和探索，國有政策性銀行始終堅持目標導向，深度融合國家重大發展戰略，在支持水利建設中，切實提高政治站位，聚焦粵港澳大灣區、雄安新區、長江大保護、黃河流域生態保護與高質量發展、脫貧攻堅、鄉村振興等國家重大發展戰略和區域發展戰略，研究制定水利業務發展規劃，傾斜分配金融資源，調整優化優惠政策，持續加大信貸支持力度，形成了一套行之有效的發展理念和工作機制，為進一步支持國家水利事業發展打下良好基礎。

針對水利行業在國民經濟中的重要戰略地位和水利工程建設項目大多投資大、工期長、盈利能力較弱但收益長期而穩定的特點，國有政策性銀行主動適應外部政策調整，積極推動業務創新轉型發展，開展融資模式創新和金融工具創新，幫助企業“發現現金流、設計現金流、創造現金流”，按照“圍繞現金流定項目”，探索推出了“土地+”“TOT”“BOT”“綜合收益”等融資模式，形成了一批具有復制推廣價值的信貸模式，對水利工程建設項目的支持方式由原來的單一營銷產品發展為貸款、基金、債券承銷等多元化金融工具、直接融資和間接融資組合支持，設計了多項優惠信貸政策，諸如超長的貸款期限、適宜的寬限期、優惠的貸款利率、最低的資本金比例、靈活的信用結構、多種類的金融產品、最快的審批時間、信貸規模傾斜、資金供應保障、充足的信貸額度、適度擴大的省級分行審批權限、復工復產重點領域重點項目的綠色通道等。

2 典型模式

基于水利工程建設項目實際特點，按照既服務水利項目建設又防范金融風險的原則，國有政策性銀行根據每個項目的具體情況設計適宜融資模式，具體包括自身現金流模式、“三統一”模式、綜合平衡模式、PPP模式等。

（1）自身現金流模式。主要用于水利樞紐、重點水源和引調水工程等自身現金流比較充足的項目。根據項目產生的水費、電費等收入情況，科學合理設計資本金比例、貸款期限、還款計劃等貸款要素，以水費、電費應收賬款作為質押。大藤峽水利樞紐、滇中引水、貴州鳳山水庫等使用了該模式，取得了良好效果。

（2）“三統一”模式。主要用于農村飲水安全工程和中小水庫建設等涉及地區廣、單體項目小而分散、單體工程自身收益不足項目。這些項目可采用“統一規劃、統一審批、統貸統還”的“三統一”模式，地方政府整合現有資源，統籌規劃項目統一審批、統一實施，肥瘦搭配、以豐補歉。江西城鄉一體化供水、福建莆田城鄉供水、貴州銅仁農村飲水等項目使用了該模式，取得了良好效果。

（3）綜合平衡模式。主要用于防洪工程、水生態修復等項目本身不產生直接收益或收益較少的工程。綜合平衡模式可分為現金流還款模式、產業帶動模式。借款人公司現金流還款模式中，政府向承擔公益性項目的借款人注入水庫、水廠、土地等有效資產，以公司綜合現金流還款；產業帶動模式中，結合鄉村振興等國家戰略，通過發展優勢產業，綜合算賬，帶動公益性項目投資。永定河治理、湖南湘江治理使用了現金流還款模式，浙江安吉鄉村振興項目使用了產業帶動模式，將鄉村旅游配套設施和農村水環境治理、供排水等農村基礎設施建設統籌推進，通過項目旅游收入實現項目自身的資金平衡。

（4）PPP模式。主要用于項目本身收益不足、而政府愿意給予一定可行性缺口補助的工程，這種模式已經非常成熟，而且完成速度也有很大提高，最快可在3～4個月內完成，但需要地方政府的大力支持。此外，作為PPP模式的一種，轉讓-運營-移交的TOT模式也是籌集水利工程項目建設資金的有效渠道，主要適用于盤活具備一定市場經濟開發價值的水庫等存量資產，例如重慶大足區水庫已實施的TOT項目。

3 工作建議

水利工程覆蓋面廣、吸納投資大、產業鏈長、創造就業機會多，屬于外部效益性明顯的公共性民生事業，區別于其他具有明顯經濟效益的經營性領域。繼2014年5月國務院常務會議研究確定建設172項重大水利工程之后，在當前新冠肺炎疫情影響、洪澇災害形勢嚴峻的背景下，2020 年7 月國務院常務會議又圍繞防洪減災、水資源優化配置、水生態保護與修復等領域研究提出150 項重大水利工程建設安排，要求抓緊推進重大水利工程建設，促進擴大有效投資，增強水旱災害防御能力；會議還提出要按照市場化、法治化原則，深化投融資體制機制改革，落實水價標準和收費制度，建立合理回報機制，擴大股權和債權融資規模，以市場化改革推動加快水利工程建設。在新的形勢下，水利工程建設項目獲取政策性金融支持需要在積極推動水利投融資改革的基礎上做好政策銜接和外部協調，為此筆者提出如下建議。

（1）加強信息對接，做好融資設計。地方各級水行政主管部門，尤其是省級水行政主管部門以及省級水務平臺運營企業（以下簡稱有關單位）應與屬地政策性銀行及時開展清單制對接，提出推薦的重點水利工程建設項目融資需求和清單，及時告知項目融資需求和前期工作推進情況，適時組織開展聯合調研、條線對接和業務培訓等工作，共同搭建金融服務水利建設的政銀合作平臺，逐企業、逐項目地研究制定差異化金融服務需求方案，力爭項目資金的早評估、早審批、早獲取，同時要積極爭取以人民銀行抵押補充貸款（PSL）資金為來源的政策性金融支持，積極對接爭取對諸如長江大保護、黃河流域生態保護和高質量發展、150 項重大水利工程、水利扶貧等重大戰略性水利工程項目的定向定點的優惠政策，盡最大可能節約項目資金成本。

（2）推進水費改革，創新融資模式。建立合理回報機制，在整合現金流上做文章，在國家不斷加強地方政府隱性債務管理的背景下，除PPP項目仍可有部分政府資金補助外，其余項目基本要依靠自身收益來償還貸款，這就需要不斷挖掘項目自身收益，包括供水、發電、水生態補償等，將有收益的經營性項目與公益性、準公益性項目整體實施，支持引入社會資本參與有現金流的水利項目經營運作，探索推進通過資本市場進行直接融資，盤活地方政府與水利相關的存量資產，為水利資產制度改革探索可復制、可推廣的金融路徑。堅持嚴格控制成本、按細分用途分類定價、按承受能力定價、精準補貼、嚴格征繳等原則，有關單位應積極推動當地水利工程供水價格改革、農村供水水費收繳、水生態補償、水權交易等各項改革，加強與國有政策性銀行的政策互動，為水利融資模式創新提供制度保障。

（3）完善項目資料，加快貸款評審。在項目前期階段，有關單位可以邀請屬地政策性銀行合作開展融資規劃研究，請其從投融資角度提出政策建議，積極爭取其為重大水利工程項目提供規劃貸款；開展重點難點項目聯合調研，謀劃項目、整合資源，提前做好項目資金平衡方案；邀請屬地政策性銀行提前介入項目貸款能力測算，調整資金結構，用有限的財政資金撬動更多項目開工建設。對于較成熟的項目，有關單位應主動協調項目業主單位向屬地政策性銀行提供項目材料，包括項目可研、審批文件、借款人相關材料等，助推政策性銀行進一步加快貸款評審，提前啟動，完成貸款承諾，做好資金準備，再根據項目進度簽訂合同、發放貸款。在國家提高專項債發放規模的形勢下，各級地方政府和有關單位應合理分配使用專項債和貸款資金，避免專項債對貸款產生擠出效應。

4 結語

在新的社會經濟發展形勢下，水利投融資體制改革的方向是市場化、法治化。國有政策性銀行是水利工程項目建設的重要資金來源，在總結實踐有益經驗的基礎上，各級地方政府和有關單位應繼續主動加大尋求政策性金融支持的工作力度，使國有政策性銀行在投入總量、貸款時效、市場份額、導向作用等方面繼續有力支撐我國水利工程建設新高潮的資金需求。