生態認知與發展權衡
——西部地區工業發展的抉擇

羅亞娟

一、研究問題與分析視角

西部大開發戰略實施的20 年間，中國的經濟成就令人矚目。2000 年西部12 個省（市、自治區）國民生產總值為1.67 萬億元，到2019 年已增長到20.52 萬億元，增長達12 倍之多。來自東部地區的資本，通過投資設廠、參股入股、收購兼并、技術轉讓等方式，對推動西部地區工業的經濟增長發揮重要作用。僅僅在西部大開發的第一個10 年中，近20 萬家東部企業西遷創業，投資總額高達3 萬億元。①數據來源于中國政府網，http://www.gov.cn/jrzg/2010-07/05/content_1645347.htm.東部企業向西部地區的遷移，帶來了中國工業空間格局的總體性變化，東部地區工業銷售產值占全國比重逐漸下降，西部地區工業銷售產值占全國比重則呈上升趨勢。②李敦瑞:《工業“大遷移”對重污染天氣的加劇作用及對策分析》，《中國環境管理》2019 年第5 期。

值得注意的是，隨著工業產業的西進，中國環境問題的空間格局發生了改變。一方面，污染物排放的空間格局發生顯著變化。就工業廢氣排放量來看，2005 年西部地區排放總量為59379 億標立方米，占全國總量的22.1%；東部排放總量占全國總量的56.6%。但到2010 年，僅5 年時間，西部地區排放總量上升為143592 億標立方米，占全國的比例上升到27.7%；東部工業廢氣排放總量占全國比重則下降至50.3%③數據來源：根據2006 年及2011 年《中國環境統計年鑒》相關數據計算得出。。另一方面，相較于過去環境事件更多發生在東部，西部地區逐漸開始成為環境事件多發地，并且肇事企業中相當一部分來自于東部。如騰格里沙漠污染事件、新疆卡拉麥里山自然保護區工業污染事件、云南曲靖鉻渣污染事件、四川彭州聯邦制藥污染事件等諸多重大環境污染事件中，肇事企業多為東部遷移企業。

西部一部分地區成為東部污染企業的“避難所”是一個基本事實。除了大量具體案例，一系列實證研究基于省級數據證實在西部地區存在“污染避難所”效應。①李偉舵：《中國省際產業轉移與污染避難所效應檢驗》，《內蒙古社會科學（漢文版）》2015 年第5 期。汪曉文、劉歡歡：《“污染避難所假說”在西部欠發達地區的現實考量——以甘肅為例》，《中國社會科學院研究生院學報》2009 年第6 期。西部地區作為后發地，因為有東部地區“先污染后治理”的前車之鑒，理論上可以規避這一問題，為什么卻在一定程度上再走東部地區的老路？

污染企業遷移問題的發生一方面顯現出先發地環境治理成效的空間限度，另一方面也意味著遷入地環境規制的失敗，是難以治理的頑瘴痼疾。理解這一問題發生的社會機制尤為重要。環境經濟學領域自20 世紀70 年代起便將污染企業遷移問題作為重要研究議題，但大部分研究將重心放在驗證地區間是否存在“污染避難所假說”。環境社會學領域對污染企業遷移問題的解釋表現出更廣闊的視野，將制度、結構、歷史文化等方面作為重要影響因素納入進來。經典理論如飯島伸子提出的“公害輸出論”，她提出要將這一問題放在宏觀世界體系框架中，從國家之間的現代化階段差距、軍事力量格局、人種及民族支配和階層結構等多個重要層面來理解。②[日]飯島伸子：《地球環境問題時代における公害·環境問題と環境社會學》，《環境社會學研究》2000 年第6 期。國內有學者觀察到地域歷史文化、社會心態③羅亞娟：《歷史性焦慮與三重追趕壓力:蘇北地區承接污染企業轉移的社會機制》，《南京工業大學學報（社會科學版）》2016 年第3 期。及制度設置④陳占江、范晴雯：《被犧牲的“局部”：污染轉移的邏輯與后果》，《云南社會科學》2020 年第4 期。與后發地承接污染企業的關聯。

筆者認為從承接地決策者的角度理解污染企業遷移問題的發生機制尤為重要。污染企業遷移問題的發生一般有三個階段：一是遷出地淘汰污染企業，二是企業尋求新的生存地，三是承接地決策者對企業的準入。這其中，承接地決策者的準入最為關鍵，決定了污染企業是否可能獲得新的生存空間。

對承接地決策者即地方政府主政官員決策邏輯的分析，本文嘗試突破學界已有解釋框架。關于地方政府環保動力不足的原因，當前學界的解釋陷入了制度框架下的官員行為分析：一種解釋側重于壓力型體制、增長導向型政績考核制度對地方主政官員形成的晉升激勵⑤周黎安：《中國地方官員的晉升錦標賽模式研究》，《經濟研究》2007 年第7 期。，另一種解釋側重于財政分權制度對地方政府形成的經濟激勵⑥羅能生、王玉澤：《財政分權、環境規制與區域生態效率——基于動態空間杜賓模型的實證研究》，《中國人口·資源與環境》2017 年第4 期。。制度分析尤為重要，但制度不是影響個體決策的唯一因素。近年在東部一部分先發地區發生的地方政府動員型環境治理，⑦羅亞娟：《生態嵌入視角下地方政府動員型水環境治理的實踐邏輯及優化路徑》，《河海大學學報（哲學社會科學版）》2020 年第2 期。地方主政官員自發自主地發起環境治理，同樣發生在上述制度框架中。基于長期觀察，筆者發現無論是東部地方政府從對污染企業持保護態度轉變為自發開展環境治理，抑或是西部一部分地區承接污染企業的決策，地方政府的生態認知程度以及地方政府對當地經濟發展階段的判斷，均是影響決策的重要方面。

因此，本文著重從承接地決策者的生態認知基礎及其在特定經濟基礎中的發展權衡兩方面，對西部地區承接污染企業遷移的社會機制做出新的解釋。在此基礎上，嘗試構建“認知—權衡”分析框架，討論污染企業遷移問題的規律以及這一問題的破解路徑。選擇西部大開發戰略正式實施后的第一個10年即2001—2010 年為研究時段，這一時期是東部地區開始淘汰高污染企業并逐漸加大淘汰力度、西部地區為謀求發展東進招商的重要時期。

二、信息傳播與生態認知

認知是決策的基礎。生態決策及發展決策，建立在決策者的生態認知及發展認知基礎上。一般而言，當地方政府認知結構中生態及發展認知兩者趨向平衡，可能導向經濟與生態兼顧型決策，若兩者失于平衡，決策走向則會偏重某一方面。西部地區工業化起步較晚，地方政府在工業化初期對工業污染信息缺乏實踐性積累，生態認知的形成和發展主要取決于外源性信息。本文嘗試從信息傳播和流通的角度，闡釋外源性信息對西部地方政府生態認知的形塑作用。

（一）信息輸入不完全與認知的結構性失衡

信息不完全是認知偏差及公共政策失誤的重要原因。從經驗現實看，內、外兩個層面的信息傳輸問題，使得西部地方政府在形成生態認知以及決策過程中缺乏充分的環境信息。

其一，環境信息輸出端供給不足，環境信息不對稱。西部地方政府在招商引資過程中，企業擁有完整的環境信息，遷出地政府信息持有量低于企業，西部地方政府了解的信息量最少。西部地方政府對企業過去經營中的環境違法信息獲取，取決于企業及遷出地政府的信息釋放以及信息傳播渠道的暢通程度。

西部大開發的第一個10 年，正值環境信息公開缺少制度性硬約束、公開程度較低的歷史時期。2007 年以前，國內尚沒有專門的環境信息公開法，污染企業環境信息披露總體比例極低、披露連續性差、披露內容不完整。雖然自2007 年起環境信息公開制度框架逐步建立，責任主體及環境信息公開范圍得到明確，信息公開的總體效果仍不理想。國內第一部專門性的環境信息公開的行政規章《環境信息公開辦法（試行）》由國家環保總局于2007 年通過（已廢止）。規定了縣級及以上地方環保部門需向社會公開環境行政處罰、重特大污染事故以及拒不執行環境行政處罰的企業名單等重要環境信息。然而，由于地方政府擔心環境信息披露影響到地方經濟運行及社會穩定，環境信息公開制度遭遇執行難困境。2008 年，全國113 個城市污染源監管信息公開指數（PITI 指數，滿分為100 分）平均分僅31 分，PITI 指數得分高于60 分的城市只有4 個，不足20 分的城市多達32 個。①《環境信息公開艱難破冰——污染源監管信息公開指數暨2008 年度113 個城市評價結果發布》，《環境保護》2009 年第11 期。到2010 年，全國113 個城市PITI 指數平均分也只有36 分。②《環境信息公開：進退之間——污染源監管信息公開指數（PITI）暨2009—2010 年度113 個城市評價結果》，《環境保護》2011 年第1 期。

信息源對環境信息的選擇性公開，加之信息傳播渠道對信息的篩選，使得自東部地區輸入西部地區的環境信息較為有限。這影響到了西部地區地方政府的認知結構，也使得西部地方政府在招商引資過程中與污染企業之間存在巨大的信息鴻溝。

其二，認知主體的選擇性注意。西部地方政府作為信息接收端，在信息識別中的偏好使得環境信息輸入不足。菲斯克和泰勒將人類稱作“認知吝嗇者”（Cognitive Misers）③Susan T.Fiske.ShelleyE.Taylor：Social Cognition (3RD EDITION).SAGE Publications Ltd,2017.，他們研究發現人們在接受信息時偏愛忽略一部分信息，基于低限度的觀察形成認知和決策。這一觀點與認知心理學領域的概念“選擇性注意”類似。認知的第一環節“注意”（attention）是從海量信息中有選擇地接受有限容量的信息送到知覺加工④[美]Robert J.Sternberg、Karin Sternberg：《認知心理學》，邵志芳譯，北京：中國輕工業出版社，2016 年，第123 頁。，“選擇性”是注意的固有特性。社會環境對認知主體的注意力分配有重要影響⑤練宏：《注意力分配——基于跨學科視角的理論述評》，《社會學研究》2015 年第4 期。。宏觀社會環境對經濟發展的強調，既直接作用于西部地方政府的注意力分配，也通過影響西部地方政府的內隱態度間接作用于其認知偏好。在面對東部地區經濟、環境等方面諸多同時性信息時，西部一部分地方政府的認知偏好表現為將經濟信息置于注意“聚光燈”的中心，環境信息僅獲得低程度的注意。

綜上所述，先發地區的環境信息在輸入西部地區的過程中呈層層削減的狀態。污染企業有限釋放甚至傳遞虛假環境信息。東部地方政府出于經濟及社會穩定選擇性地公開環境信息，西部一部分地方政府對重要環境信息反應不足。環境信息的層層削減，使得西部地方政府在不完全、碎片化乃至失真的信息基礎上進行認知加工，生態認知的偏差因之難以避免。

（二）信息輸出中的生態認知再現

信息輸出的過程既是話語生產和表達的過程，也是主體認知和意志再現的過程。這可以從西部地區官方媒體呈現出的認知鏡像入手，透過其信息輸出的主題結構、整體趨勢、話語傾向等維度對西部地方政府的認知結構做出分析。

筆者以西部地區官方媒體《寧夏日報》為例，以中國知網收錄的西部大開發第一個10 年間《寧夏日報》的所有新聞報道為分析樣本①因中國知網收錄的《寧夏日報》數據起始時間為2004 年，本研究所統計的《寧夏日報》數據起始時間為2004 年。，按照主題類型結構進行統計，發現從報道數量來看，經濟發展類議題②以經濟增長、招商引資、工業經濟運行、開發區建設、工業基地及園區建設、工業企業發展、財政、稅收、外貿經濟、旅游經濟開發、農業經濟發展、創業致富等為主題的報道。是《寧夏日報》關注的焦點。經濟發展類報道數量呈逐年持續攀高的趨勢，并且報道數量在各類主題中居首位。2004—2010 年，《寧夏日報》新聞報道總量為20742 篇，經濟發展類報道合計5898 篇，占總量的28.4%，占比最高；生態保護類議題③以生態示范區建設、污染事件、污染治理、環境違法查處、治沙、水資源保護、造林、節能減排等為主題的報道。報道數量合計741 篇，僅占報道總量的3.6%。自2004 年起，經濟發展類報道與生態保護類報道的數量差距持續拉大，到2010 年這一差距已經從2004 年的137 篇提高到1222 篇。

從報道的話語傾向看，經濟發展被置于中心地位，招商引資、發展工業被作為促進經濟發展的第一推動力。經濟發展類報道中出現的高頻詞包括“跨越式發展”“工業”“招商引資”“財政”“稅收”等，代表性的報道標題如《把跨越式發展作為最緊迫的任務》《跨越式發展要從產業和項目抓起》《實施工業強區戰略 推動跨越式發展》等，呈現出對經濟增長、工業重要性以及經濟快速增長達成路徑的深度認知。

生態話語中展現出的生態認知尚處于較為初級的階段，對生態的意涵、工業與生態的關系認知不足。雖然“生態”是生態保護類報道的高頻詞，但較多地與治沙、綠化以及旅游、農、牧、漁等產業發展關聯。2004—2010 年涉及工業企業污染及治理的報道共計35 篇，僅占生態保護類報道總量的4.7%，年平均僅5 篇，涉及污染企業遷移的報道共計3 篇，年平均不足1 篇。

從建構主義視角看，認知是歷史的、主觀的，由認知主體在時代性的思想潮流、制度框架中，基于內在經驗以及外部信息不斷建構和形塑而成。在西部大開發第一個10 年的歷史階段，后發地在外部信息輸入不足、內部實踐經驗缺乏的格局下，對污染工業的生態后果缺乏足夠的認識。決策以認知為前提，認知的結構性失衡不利于西部地區在招商引資時識別、阻止污染企業的進入。

三、經濟困境下的地情判斷與發展權衡

社會學領域關于社會行動的研究，有重視社會環境的傳統。決策行動一方面建立在行動者的認知基礎上，另一方面還不可避免地受到社會情景條件的影響。在帕森斯經典的社會行動結構理論中，行動者對行動目標的制定及行動手段的選擇，均受制于情境條件。④[美]塔爾科特·帕森斯：《社會行動的結構》，張明德等譯，南京：譯林出版社，2003 年，第48—50 頁。從各地區的發展實踐以及東部近十多年的環境治理來看，地方經濟水平是最重要的影響因素和情境條件。地方主政者在特定的階段對經濟優先或生態優先、支持或淘汰污染密集型工業、重點依靠承接外部工業還是以推進內生工業為主作何決策，均與地方經濟緊密關聯。

西部地方主政者的發展權衡，首先處于地方經濟發展水平低下、財政困難、相比先發地區經濟發展較為滯后的情景之中。在梯度發展戰略下，西部地區在現代化時序安排中處于“后發展”位置。到20 世紀末國家空間治理從著力建設先發地區過渡到推進西部大開發時，西部地區與東部之間已形成經濟鴻溝，西部地區人均GDP 僅相當于全國平均水平的2/3，不到東部平均水平的40%。⑤數據來源于中國發展門戶網，http://cn.chinagate.cn/economics/xbkf/node_7082829.htm.

把差距具象化，可更為直觀地感受到東西部地區的這一經濟鴻溝。以騰格里沙漠污染事件的發生地寧夏中衛市⑥2003 年12 月31 日，國務院同意設立地級中衛市，2004 年2 月10 日，地級中衛市正式掛牌成立，因此中衛市相關統計數據從2004 年起。、內蒙古阿拉善盟，以及肇事企業的主要遷出地江蘇省蘇州市為例。2001—2010 年中衛市歷年地方財政總收入尚不及蘇州市的1%，阿拉善盟的地方財政總收入在絕大部分年份也不到蘇州市的2%。財政自給能力是衡量地方經濟實力和健康程度的核心指標。蘇州市的財政自給率①財政自給率有不同的測量方法，在本文中使用的計算方法為：財政自給率=地方一般預算收入÷一般預算支出＊100%。中衛市、阿拉善盟及蘇州市的地方一般預算收入及一般預算支出數據分別來源于2001—2010 年《寧夏財政年鑒》、《內蒙古財政年鑒》及《蘇州統計年鑒》。一直處在高位并自2006 年起超過100%。中衛市及阿拉善盟財政自給率則長期在低水平徘徊，到2010 年中衛市財政自給率僅達14.5%，阿拉善盟財政自給率在西部地區相對較高，但也僅達到44.6%，財政缺口中的絕大部分需要由中央財政轉移支付。這一現象不僅存在于中衛市及阿拉善盟，在當時西部地區也普遍存在，如果缺少中央財政轉移支付性收入，財政危機就會接踵而至。

21 世紀初逐步深化的農村稅費制度改革進一步加劇了西部地區的財政收支矛盾。西部地區縣鄉財政狀況普遍更為嚴峻，財政供養人員工資欠賬現象普遍，政府機構的正常運轉尚且難以保障，更遑論公共服務的供給以及發展性支出。

可見，經濟發展水平低下、財政負債問題突出而各種剛性支出無法壓縮，是擺在西部各地方政府面前的一個極為棘手又亟待突破的現實問題。因此，寧夏、內蒙古、廣西、云南等西部省份的主政者均多次強調，“經濟欠發達是最大的區（省）情”。也正是在這樣的經濟背景之下，“抓住西部大開發機遇，實現跨越式發展”在西部成為最熱門的話題。“跨越式發展”是時空高度壓縮型現代化的典型形式②劉敏、包智明：《西部民族地區的“壓縮型現代化”及其生態環境問題——以內蒙古阿拉善為例》，《云南社會科學》2019 年第2 期。，體現的正是對發展速度的追求。

西部地方主政者的發展權衡，還面臨著工業化水平低下而內生工業發展動力不足的情景條件。費孝通曾基于“蘇南模式”總結出“無工不富”的發展經驗③費孝通：《費孝通學術精華錄》，北京：北京師范大學出版社，1988 年，第135 頁。。工業是拉動地區經濟、增加地方財政收入的主導力量，對農業現代化、第三產業具有重要的帶動作用。東西部地區經濟發展、財政收入的差距，癥結在工業經濟水平不同。

以工業統計中最基礎的指標工業總產值看，2004—2010 年中衛市歷年工業總產值尚不及蘇州市工業總產值的1%，人均工業總產值徘徊在蘇州市人均工業總產值的3%左右。阿拉善盟在西部地區工業相對發達④在西部地級市一級的經濟體中，阿拉善盟工業總產值及人均工業總產值相對較高，與阿拉善盟的煤、鹽及鐵礦等資源豐富、采礦業發達有很大的關系，地方制造業并不突出。，但與蘇州相比同樣差距懸殊，直到2008 年阿拉善盟工業總產值才超出蘇州工業總產值的1%。⑤數據來源：2001—2010 年《中衛年鑒》《內蒙古統計年鑒》《阿拉善年鑒》及《蘇州統計年鑒》。

正因如此，西部大開發實施后，西部大部分省市提出“工業強省”“工業強區”“工業強市”的發展決策。在寧夏，銀川市于2001 年率先提出“興工強市”戰略。⑥王正偉：《興工強市，加快銀川發展》，《中國經貿導刊》2001 年第24 期。寧夏回族自治區主席提出一定要“下大力氣，想盡一切辦法，加快工業經濟發展”。⑦《寧夏政府主席馬啟智來在中衛市調研時強調下大力氣加快工業經濟發展》，新浪財經網，2005 年7 月22 日，http://finance.sina.com.cn/roll/20050722/2300223990.shtml?from=wap；《寧夏政府主席馬啟智在工業園區調研指出規避產業雷同做出優勢特色》，2005 年6 月17 日，http://finance.sina.com.cn/roll/20050617/1112134603.shtml.在云南，省委省政府于2003 年11 月出臺《中共云南省委、云南省人民政府關于走新型工業化道路實施工業強省戰略的決定》（云發〔2003〕21 號），明確實施工業強省戰略的發展思路。

雖然西部各地方政府對工業發展抱有極大的熱忱和決心，但實際上21 世紀初西部工業發展面臨結構性的限制，影響到地方政府主政者對工業發展路徑、是否承接污染企業的抉擇。一方面，西部地區若要快速實現工業經濟增長，不可避免地對東部地區的經濟外溢產生較大的依賴。20 世紀80 年代至21 世紀初，東西部地區出現“累積因果效應”，資本、技術及優質勞動力等生產要素向東部流動和集聚，西部地區處于資本、技術不足以及人才外流的境況之中。因此，西部大開發初期西部各地普遍面臨著內生工業發展能力不足的難題。

另一方面，在承接東部產業的過程中必然面臨“環保”與“溫飽”的抉擇。對東部產業轉移的高度依賴，將西部地區置于承接污染企業的風險之中。東部沿海發達地區的工業結構中，污染工業占較大比重。以經濟領跑全國的江蘇省為例，2004 年全國第一次經濟普查數據顯示，全國化學原料及化學制品制造業法人單位數7.98 萬，其中在江蘇省境內的單位數高達1.28 萬，在全國各省份中位居第一。①數據來源：國家統計局普查數據，http://www.stats.gov.cn/tjsj/pcsj/jjpc/1jp/indexch.htm.經過數十年粗放型工業增長，東部先發地區面臨環境容量飽和、污染沖突層出不窮以及“土地荒”“電荒”等問題的集中暴發，相繼將高能耗、高污染產業列入禁止或限制發展名錄，致力于工業轉型升級。因此，這一時期從東部外遷的企業中有相當一部分屬高污染風險類型。對于這一結構性的限制，中衛市某地方官員在訪談中直言其無奈，“從東南沿海發達地區能招到一些什么樣的產業，是一個最現實的問題，好多類型的企業都不愿意來”（中衛市工信局 H 先生，2016 年11 月25 日）。

在經濟發展水平低下、內生工業發展能力不足而又急切想要提高經濟水平的境況中，地方政府極易產生“近視效應”。引入一家從東部遷出的中型污染企業所產生的稅收常常可解決西部一個縣當年的財政負債問題，引入多家企業則可實現地方財政的大幅增長。例如，2011 年由蘇州市的蘇化集團下屬企業在中衛投資的寧夏藍豐有限公司，預期新建項目年均增值稅為4179.5 萬元②數據來源：《藍豐生化：寧夏藍豐精細化工有限公司新建年產7.5 萬噸有機合成中間體項目可行性研究報告》，中財網，2012 年03 月27 日，http://www.cfi.net.cn/p20120327000432.html.，加上營業稅及所得稅每年所產生的稅收為5000 萬左右，這一稅收數額于阿拉善盟而言意味著年度財政收支可扭負為盈，于中衛市而言占2010 年全市財政總收入的3%，引入10 家如此規模的企業地方財政即可提高30%。因此，西部一些地方政府在招商定位上已準備接受東部淘汰、輸出的產業，環境風險往往被輕視或低估。

綜上所述，西部地區承接污染企業遷移的問題，本質上體現的是特定經濟階段發展型政府面臨的發展與環保的權衡問題。如西部各地主政者的判斷，西部在發展階段上仍處在社會主義初級階段的較低層次，經濟上“一窮二白”，生態上尚且“山清水秀”，相較于環境保護，在某種程度上發展不足更容易在地方政府的權衡中被作為這一階段最主要的矛盾和最迫切需要應對的問題。

四、余論：“認知—權衡”框架下的政府決策困境及其破解

在現代世界經濟體系中，無論是西方先發國還是后發國家，都曾面臨過經濟與環保的抉擇。于后發地區而言，面臨著追趕現代化的壓力，以及在追趕焦慮中是否接受先發地淘汰的污染工業的抉擇。環境庫茲涅茨曲線以及污染避難所假說等理論給出的判斷是相對消極的，后發地在低收入水平階段承接污染企業遷移似乎是難以打破的規律。那么，后發地區在工業現代化的過程中是否可能以及如何破解這一難題，需要對后發地承接污染企業的決策邏輯進行考察。

筆者基于西部地區的觀察發現，地方政府決策者的生態認知及其基于經濟地情的發展權衡，是影響地方政府生態及發展決策的最基礎、最重要的兩個因素。其一，決策者的生態認知基礎是決策行動的前置性條件，對決策的走向起著基礎性的調節作用。其二，區域經濟水平是地方決策者面臨的最重要的情境條件，直接影響到決策者對污染企業在當地生存價值的考量。當某一地區地方政府生態認知水平較低、地方經濟處于欠發達階段，承接污染企業遷移的問題就難以避免。

構建“認知—權衡”分析框架，有助于人們深入全面地理解不同地區及同一地區不同時段工業及生態決策的差異性及動態變化，有助于探討后發地區規避污染企業遷移問題的路徑。

借助陳阿江提出的生態自覺及生態利益自覺概念③陳阿江：《再論人水和諧——太湖淮河流域生態轉型的契機與類型研究》，《江蘇社會科學》2009 年第4 期。，可將生態認知的高低程度具體化為生態自覺、生態利益自覺及生態不覺3 個理想類型。生態自覺是生態認知的最高層次，在這一層次人們認識到生態系統平衡的重要性，秉持非人類中心主義價值觀，尚是一種理想狀態。生態利益自覺是生態認知的中間層次，人們意識到生態或環境的外部性會給人類造成經濟損失或受益，意識到兼顧環境的重要性，注重尋求發展與環境共贏的發展方式，但出發點是以人類中心主義價值觀為基礎的人類利益保護。生態利益自覺有生態利益先覺及生態利益后覺兩種基本類型，兩者的區分體現為生態利益后覺是在原發展實踐產生環境問題、形成教訓后才認識到發展與環境共贏的重要性，對污染企業的容忍度經歷從高變低的過程。生態認知的最低層次是生態不覺，在這一認知水平上，認知主體尚未意識到兼顧發展與環境的重要性。

地域經濟基礎亦有高低之分，經濟發展水平不同，污染企業對地方經濟的拉動能力及貢獻力則不同，地方政府基于地情判斷對污染企業的容忍度相應地有所不同，從而導向不同的發展權衡結果。

地方政府的生態認知基礎與地域經濟基礎交叉分類，形成4 種政府決策的理想類型，①現實中人們的生態認知、地域經濟基礎都處于從低到高的連續譜中，為了分析方便，這部分內容將現實中的生態認知分為生態利益自覺及生態不覺兩種理想類型，將經濟基礎分為發達與落后兩種理想類型，兩者交叉分類后形成四種基本的理想類型。構成一個四象限型的分析框架（見表1）。東部先發地區近十多年里的工業生態轉型，是從象限IV 向象限I的動態發展，嚴重的累積性污染、頻繁爆發的污染沖突等“成長的煩惱”倒逼地方政府在反思中轉變生態認知。西部地區近十多年中承接污染企業的抉擇則是象限Ⅲ所表現的情形，生態認知及地域經濟雙低格局下，兩種因素的復加使得地方政府對污染企業容忍度極高，發展決策也因此極其容易陷入選擇承接污染企業的困境。

表1 “認知—權衡”框架中的地方政府決策

基于“認知—權衡”框架，后發地突破象限Ⅲ中的決策困境，提高決策者的生態認知層次是最為關鍵的突破口。如果缺乏充分的生態信息輸入，后發地區地方政府決策的自然演進一般遵循從象限Ⅲ到象限IV 最終發展到象限I 的狀態，重復東部一些先發地的老路。相反，倘若能夠在后發地區的工業化起點上構建象限II 的結構條件，使地方政策決策者的生態認知處于生態利益先覺層次，在工業化過程中則更可能著力于探索生態型發展模式，以極低的生態代價和社會成本發展至象限I 的狀態。

后發地區政府決策者的生態利益先覺型生態認知的塑造，需要從多個層面著手：其一，通過完善環境信息公開制度、推動環境信息化及大數據技術應用、拓寬和疏通環境信息傳播渠道等舉措，解決后發地區地方政府生態認知形塑及決策過程中信息不完全的問題。其二，通過環境規制的現代化帶動環境治理體系的現代化，形成剛性約束機制，倒逼地方政府提升生態認知。其三，通過政治激勵機制的結構性調整，改變重經濟輕生態的激勵結構，扭轉生態認知與發展認知結構性失衡的格局。

（感謝陳阿江教授在論文撰寫過程中給予的指導！）