環境執法風險評估制度研究

劉希磊

環境執法風險評估制度研究

劉希磊

（葫蘆島市連山區環境保護局，遼寧 葫蘆島 125001）

環境問題都是社會的關注熱點，不同的利益主體對于生態環境的建設都有著不可忽視的責任。在這個過程中，政府起著調節、控制和管理的重要作用。但是公權力在環境執法的過程中不可避免的會產生摩擦與碰撞，因此構建一個完善的合理的環境執法風險評估制度十分必要。在進行環境執法風險評估制度基礎性分析之后，總結了我國目前在制度構建過程中存在的一些問題，為我國環境執法風險評估制度的構建提出了一些中肯的措施建議，為之后的研究提供新的思路。

環境執法； 風險評估； 制度構建； 行政自制

自改革開放以來，我國的環境問題集中爆發，雖然我國的經濟得以迅速發展，但卻付出了巨大的環境代價。各種環境問題層出不窮，大氣、水、土壤等主要環境要素污染問題嚴重，生態功能退化加劇，此外居民的生活質量也存在不斷下降的風險。長此以往，環境問題會進一步影響我國社會的和諧穩定發展。近些年來中國社會對環境問題逐漸重視，相關的討論和研究越來越多[1]。

白貴秀等（2010）基于環境行政執法過程中存在的諸多問題提出了法律缺位、執法能動性、環境自身以及環境政策正當性等難題，從行政法的角度指出，環境行政執法面臨問題較為嚴峻，想要直面問題就應當建立系統、嚴謹的環境執法理論，完善環境行政執法的法律體系，依法行政以及柔性執法。

李凱偉（2016）基于行政自制的視角研究環境執法風險防范，強調了建設符合我國依法治國、建設生態文明和構建和諧社會客觀要求環境執法風險方法機制的重要性。

郭雄彪（2018）以環境執法風險制度的一些基礎問題入手，實際上環境執法風險具有一定的特性、要素，與此同時環境執法風險的這些特性、要素以及環境執法風險點對于制度的構建至關重要，因此該研究對環境執法風險評估制度進行了總體概述，闡述內容包括評估主體、相關事項、評估程序以及追責，最終對環境執法風險評估制度進行梳理和建議[2-4]。

本文在了解國內外環境執法風險評估制度研究現狀的基礎上，針對環境執法風險評估制度的構建進行了基礎性分析，此外還進一步探究了我國環境執法風險評估制度構建與實際應用情況，為我國環境執法風險評估制度的構建提出了一些中肯的措施建議，為之后的研究提供新的思路[6]。

1 環境執法風險評估制度分析

1.1 理論基礎

環境執法問題的不確定因素很多，環境執法相關主體之間的關系也十分復雜，總而言之，環境執法風險評估制度必須建立在一個較為堅實的理論基礎之上，這樣更有利于為環境執法風險評估制度的建立、運行提供一個有力的支持和完備的保障。相關的學術理論較多，包括風險管理理論、有限理性理論、漸進決策理論以及行政自制理論[7]。

1.1.1 風險管理理論

一方面，風險管理理論對于風險構成要素的分析而言十分關鍵；另一方面，風險管理理論為環境執法風險評估制度提供法律原則上的一些基礎建議。不管是環境執法風險防控還是環境執法風險評估都離不開對風險的辨識、分析和測算。通過風險理論的分析能夠辨識出危害生態環境的自然風險和社會風險，通過科學測算和分析能進一步得出環境執法風險的影響范圍和損失。此外，十分建議環境執法者能夠將風險預防的理念滲透到實際應用中去，這樣環境執法風險評估制度將會更加行之有效。

1.1.2 有限理性理論

環境執法行政行為復雜且靈活性高。在實際的應用中決策者無法對某一個項目在進行決策的過程中所掌握的信息做全面的分析，這就導致了決策的過程理性缺乏和無法理性。因此，在風險評估制度的構建過程中，評估主體的理性思維對于決策的成功合理與否而言十分關鍵，要不斷提高環境風險評估制度的科學性。

1.1.3 漸進決策理論

政策實施的正確性需要不斷以循序漸進的方式進行修正。漸進決策理論為環境執法風險評估制度的建設實踐提供理論支持。在社會穩定的前提下修正已經頒布實施的政策能夠推動制度朝著實質科學的方向不斷發展。換言之，環境執法風險評估應當包含執法前風險評估、執法中風險評估以及執法后風險總結式評估3個階段。

1.1.4 行政自制理論

早在20世紀，社會開始出現對行政權進行控制的相關主張，行政自制理論起源于此，是傳統控權模式的拓展和延伸。在環境執法風險評估制度之中建立起一個合理的評估機制，包含自我識別、自我分析以及自我控制3個環節。伴隨著社會對行政的要求不斷提高，環境執法風險的評估要更加具有社會性效應。

1.2 價值與功能

生態環境直接關乎人類的生存和發展，政府通過建立完善的環境執法風險評估制度能夠緩和環境執法方和各利益主體在環境方面的利益不和諧和沖突。此外，從經濟價值的角度而言，環境風險評估制度的建立能夠避免由于環境執法錯誤而造成的巨額損失。環境執法部門的錯誤執法不僅會造成經濟的損失，更有可能破壞社會秩序和城市正常的秩序。最后，環境執法風險評估制度是國家在環境保護方面的需求，法治價值高。

2 我國環境執法風險評估制度構建

2.1 基本內容

目前來說，我國并未建立起一套完整的環境執法風險評估程序法律制度，大多通過頒布一些指導性的政策文件，針環境執法風險評估進行引導。在納稅評估機制方面，風險包括兩個方面，一是對外征收稅款進行執法過程中存在風險，包括征收過程中稅務信息不準確、程序違法以及沒有合理運用自由裁量權等問題；二是稅務機關機構和人員管理方面存在缺陷和不足，包括規范性文件制定缺乏等。在重大行政決策風險評估機制方面，一般通過規范性文件對風險評估的參與主體、風險評估的事項、內容以及追責進行規定，重大行政決策在執行的過程中，各類風險評估主體會通過一定的組織形式運用定量、定性等多種方法進行評估和計量。在檢察機關辦案執法風險評估方面，檢察機關工作人員在對受理的各種案件，可能存在的、引發因利益訴求而導致的風險隱患，進行風險預測、評判并有針對性地提出防范措施，基本的內容包括案件基本情況、訴求、可能發生風險的預警分析、化解方式和程序。

表1 全國性重大行政決策風險評估規范性文件

2.2 存在問題

我國有一定的關于風險評估制度的運用經驗和制度數量，目前處于不斷發展和完善體系構建的過程中。但是隨著理論基礎和實踐基礎的不斷豐富，環境風險評估制度在發展的過程中或多或少存在著局限與不足。

2.2.1 風險評估主體構成不平衡

風險評估主體構成不平衡主要是指政府權力過大，行政相對人和專家參與度不高，民主性和科學性完全實現的可能較小。客觀來說，行政機關和司法機關力量強大、資源豐富，是比較有力的環境執法風險評估主體。但是如果將政府行政執法部門放在整個過程的主導位置卻是不合理的，容易忽視行政相對人的民主訴求。雖然在問責追責上更加有利，但是政府決策、政府評估、政府負責這整個過程是非常局限的。

2.2.2 評估范圍及內容不明確

總的來說，在實際應用的過程中，大部分的評估范圍及評估事項的劃分都過于抽象化、表象化。寬泛的、概括性的規定會導致評估范圍的不確定，進一步影響風險評估制度的可操作性，更加不利于風險評估工作的推進和完成。

2.2.3 評估結果與實際決策矛盾

導致這一問題的最大原因是利益的不平衡。當權者為了維護自己的實際利益，不管是出于有意還是無意，對于風險評估報告對決策的規范都會有不同程度的影響，風險評估的實際作用不大，甚至會導致評估結果與實際決策相矛盾。當評估結果和實際決策脫節時帶來的負面影響是巨大的，不僅可能加劇公私矛盾，引發政府信譽危機；還會對社會資源造成巨大浪費，影響社會效益。

3 執法風險評估制度措施建議

3.1 優化制度參與主體構成

為了不斷推進構建完善的環境執法風險評估制度的進程，實現參與主體的多元化十分必要。不同的環節由不同的主體負責以發揮最大效用，包括在風險評估制度中占據主導地位的政府、享有絕對環境權益的個體和組織、高知識水平的專家、媒體等。

3.2 明確評估范圍及具體事項的劃分

環境執法行為是復雜多變的，我國大多數以規范條文的形式引導環境執法行為，但是效用甚微，因此更多的還是要針對環境執法中的自由裁量部分，自由裁量權只有被合理運用了，風險評估才真正有意義。明確環境執法風險評估范圍，包括關系人民群眾切身環境利益的、由環境執法部門做出的行為等。明確環境執法風險評估事項，將可風險評估范圍具體化、實踐化。

3.3 完善環境執法風險評估制度具體內容

制度作為一種具體化的形式，風險評估的范圍和內容以更加合適的方式被表達出來，可操作性更強，包括要求相關主體共同遵守的辦事規程或者行動準則的內容等。一方面，要建立起環境執法風險資料信息庫，綜合國家和個體層面的各種數據和防范風險的方法等為風險評估提供數據上的強有力支持；另一方面，借鑒其他成熟的環境執法風險評估形式，比如民意調查、聽證會等，同時不斷增加符合時代要求的新方式，如網絡輿論評估、專家庫分析等。

4 結束語

環境執法部門針對環境執法風險進行有效地防范和控制有利于我國政府加快向服務型政府轉變的進程。其中，一個行之有效的環境執法風險評估制度最為關鍵。本文針對環境執法風險評估制度的構建提出了一些設想，相信在將來會有一個更加完善更加符合中國國情的環境執法風險評估制度被建立起來。

［1］耿毅剛. 環境監察執法效能現狀分析及提升對策[J].價值工程，2020，39（19）：38-39.

［2］李靜芹.新農村建設下農村環保執法的現實困境及其法律制度完善[J].農業經濟，2020（9）：53-54.

［3］王一琪.農村生態環境建設的法律問題與應對[J].農業經濟，2020（9）：40-42.

［4］李奇偉.我國流域橫向生態補償制度的建設實施與完善建議[J].環境保護，2020，48（17）：27-33.

［5］周衛.我國生態環境監管執法體制改革的法治困境與實踐出路[J].深圳大學學報（人文社會科學版），2019，36（6）：82-90.

［6］丁月龍，趙春子，張洺也.吉林省濕地現狀與保護建議[J].貴州農業科學，2020，48（7）：119-122.

［7］李勇.新常態下環境監察執法的難點和重點分析[J].現代鹽化工，2020，47（4）：111-112.

Study on Risk Assessment System of Environmental Law Enforcement

（Lianshan District Environmental Protection Bureau, Huludao Liaoning 125001, China）

For a long time, environmental issues are the focus of social concern, different stakeholders have a responsibility for the construction of ecological environment. In this process, the government plays an important role in regulation, control and management. However, public power will inevitably produce friction and collision in the process of environmental law enforcement, so it is necessary to build a sound and reasonable environmental law enforcement risk assessment system. In this paper ,after the basic analysis of environmental law enforcement risk assessment system, some problems existing in the process of system construction in China were summarized, and some corresponding measures and suggestions were put forward, in order to provide new ideas for the construction of environmental law enforcement risk assessment system in China.

Environmental law enforcement; Risk assessment; System construction; Administrative self-control

2020-10-09

劉希磊（1984-），男，遼寧省葫蘆島市人，工程師，碩士，畢業于沈陽化工大學，研究方向：環境科學技術。

X321

A

1004-0935（2020）12-1545-03