以日本、韓國為例探討城鄉關系演進視角下的鄉村振興

蘭雪峰，袁中金

(蘇州科技大學 建筑與城市規劃學院，江蘇 蘇州 215011)

鄉村振興戰略是黨的十九大針對當前鄉村發展提出的一項重大戰略，旨在解決當前城鄉關系失調與農村發展不充分不協調的矛盾；因此，鄉村振興研究離不開對城鄉關系演變的探討。國際化城鄉關系演進軌跡表明，從“二元結構”走向“一元結構”是一個逐步演進、對應不同的發展階段與政策體系具有階段性特征的過程，一般經歷城鄉發展初期、中期與成熟階段三個時期，而城鄉一體化是城鄉關系發展走向最高階的理想狀態。從發達國家鄉村振興路徑而言，無論自上而下的引領式推動，還是自下而上的社區互動式更新，抑或上下兩者協同驅動的振興模式，各發達國家均在特定歷史時期與充分認識自身發展狀況的基礎上，通過采取“因地制宜”的鄉村振興戰略，協調了城鄉關系，實現了鄉村地區現代化發展，形成了各有千秋的“鄉村振興”發展模式。

日本、韓國作為我國的近鄰，在跨越“中等收入陷阱”，協調“城鄉發展關系”與轉換“鄉村發展路徑”的進程中，始終重視鄉村地區的社會經濟發展，均在特定歷史時期，針對鄉村采取了有力政策措施和發展引導，最終實現了城鄉一體化與鄉村振興發展目標。從歷史發展路徑和資源稟賦來看，我國與日本、韓國擁有相同的農耕文化背景，農村發展均表現為人多地少、資源匱乏和農業生產規模小的特點，在鄉村發展演進歷程和終極形態等方面較為相似；但日韓鄉村發展水平位居世界前列且獨具特色。因此，對于正處鄉村振興和農業農村現代化發展攻關期的我國而言，從城鄉關系演變的視角來研究日本和韓國的鄉村振興演進歷程，具有一定的理論研究價值和實踐參考價值。

1 日本、韓國鄉村振興的演進歷程

1.1 日本

自1868年明治維新后，經過一個多世紀的發展，日本經歷了工業化與城市化的起步、初始、加速和成熟四個階段，擁有了與歐美國家相媲美的城市化水平，其城鄉關系的發展也基本遵循了發達國家從初始的城鄉二元結構關系發展為城鄉統籌再向城鄉一體化發展的常態化演進歷程；城鄉發展實現了“二元”到“一元”的成功轉型，也完成了鄉村從傳統到現代化發展的蛻變[1]。因此，本文基于城鄉關系的階段性特征，將日本鄉村振興演進歷程劃分為四個階段(圖1)。

圖1 日本鄉村演進階段劃分與結構關系

城鄉二元初顯的起步階段。日本自1868年經歷明治維新之后，為扭轉國內貧困積弱的不利局面，開始了從農業國家向工業國家轉型發展的轉變，由此步入了1868—1920年期間的工業化、城市化起步發展階段。通過實行“殖產興業”、“以農補工”的政策方針，征收高額農業稅汲取農業剩余以扶持工業發展，如在1900年的政府全部間接稅收入中，農業稅所占的份額高達67.9%；1920年降低到了48.3%[2]。與此同時，其城鄉關系也進入了“以工補農”、“以鄉育城”發展階段，其中日本政府，在1888年開始主導第一次町村大合并又稱“明治大合并”，還推出了“勸農政策”與“明治農法”對耕地進行開發和整頓，試圖提高農業生產技術，改變長期落后的農業生產水平困境。然而隨著工業化生產效率和城市化率的不斷提高，鄉村本身建設并未受到重點關注，城鄉二元結構矛盾開始初步顯現，城鄉收入比擴大至2.6∶1，鄉村發展進程也受到了極大影響。

城鄉二元對立的加速階段。1920—1955年，日本在經歷了“以工補農”、“以鄉育城”發展階段之后，工業體系基本具備了自我積累能力，不再需要汲取農業剩余，也進入了工業化帶動城市化即城市化快速發展的初始階段，城鄉發展關系日趨平等。為實現“經濟高速增長”目標，1920年日本開始極力發展重工業；此時，農業在生產方式、產品需求以及生產效率等方面遠遠落后于工業，城市化和工業化的快速推進，導致年輕勞動力開始源源不斷的涌入城市，日本城市化率也在1955年達到了56%；而處于工業化、城市化主導時期的鄉村，隨著大量勞動力的快速流失，生產力和生產效率不斷下降，其物質環境也日趨破敗，漸漸地走向了城市的對立面，城鄉二元結構矛盾日益加深，工農收入差距不斷擴大，城鄉收入比也一度擴大至3.3∶1。此后，日本政府為緩解鄉村發展不利態勢，開始減輕農業稅，普及基本公共服務，拉開了農村土地制度改革與小農經營的偉大序幕，并于1953年發動了第二次町村大合并又被稱為“昭和大合并”，至1956年，市町村總量下降至3 975個左右，其中市為498個、町為1 903個、村為1 574個[3](圖2、表1)；與此同時，一些有關社會治安、生產安全以及社會福利和公共衛生等相關事務，被下放至“市町村”自治體層面，這也為后來的農業現代化發展奠定了制度基礎。

圖2 日本市町村1922—2014年數量變化情況資料來源：文獻[3]。

城鄉統籌的協調階段。1955—1977年，伴隨著人口、產業等優勢資源向大城市集聚的城市化加速階段與工業化的基本完成，解決城市“過密化”和鄉村“過疏化”的社會空間結構與城鄉二元對立加速的危機成為日本政府的首要任務；城鄉發展也開始關注農村自身建設，實施“以工哺農”政策，通過價格支持將剩余價值向廣大的鄉村地區回流。此時，日本城市化率已達到60%以上，國民經濟已經得到了較好發展，處于較高水平，政府財政支出能力也大大提高；政府通過加大對鄉村在基礎與公共服務設施、社會保障等方面的投入力度，以謀求達到改善城鄉關系、縮小城鄉差距、實現城鄉統籌協調發展與探索城鄉一體化發展等目標，社會發展形勢也開始由經濟增長型社會向福利型社會轉變。由于當時居住在鄉村的居民仍占總人口的40%左右，直接對其進行補貼和保障，會給政府帶來較大的財政壓力。因此，日本政府實施了一系列針對鄉村發展的舉措，一是于1965年頒布《市町村合并特別法例》，以維持地方自治制度的穩定運行，同時鼓勵具備基層自主自治條件的市町村重組合并；二是積極推進農村土地規模化經營，以提高農業生產效率；三是實施農業保護政策，提高對農民的轉移性支付，加快要素在城鄉之間雙向流動速度；四是采取工業分散化戰略，促進鄉村工業化發展，減少農業從業人員，以提高農民非農收入占比，進而降低農業產值在鄉村產業結構中的比重。隨著鄉村地區農民收入的不斷提高，基礎與公共服務設施水平的大幅提升，日本城鄉居民收入差距也在城鄉統籌的協調階段得到縮小，控制在1.44∶1左右(表1)，為后期城鄉一體化發展階段奠定了基礎。

表1 日本不同階段的城鄉人口集聚特征及收入差距

城鄉一體化的振興階段。進入20世紀70年代以來，日本經濟發展增速趨于平緩，城市化率在2015年達到了93.5%，處于后工業化和城市化成熟階段，鄉村地區的經濟振興成為城鄉發展政策重點。日本政府憑借強大的經濟實力，在全國范圍內開始大肆新建道路交通與信息技術網絡，不斷完善城鄉基礎與公共服務設施，為城鄉經濟互動創造良好環境。與此同時，為緩解城鄉地區土地與生態環境與日俱增的壓力，日本政府實施了數輪的全國綜合開發計劃，以期達到“提高土地利用率，改善城鄉人居環境”的目的[4]。在產業結構開始由“一二三”向“三二一”調整的背景下，政府于1999年對鄉村展開了第三次町村大合并又稱“平成大合并”，進一步擴大地方政府權限和強化地方政府能力；通過鼓勵地方政府充分發揮自身資源稟賦優勢，發展地域性經濟，在廣大的鄉村地區發起了一系列鄉村振興運動，2014年日本市町村總數維持在1 718個左右；其中，“一村一品”運動尤為經典，該運動通過充分發掘鄉村自身產業、文化和自然生態等方面優勢，打造一村一產業、一村一特色、一村一景觀等鄉村發展模式，形成了一大批具有地域性符號特征的旅游文化項目和農產品等優勢產業、產品品牌，極大提升了鄉村空間的多元復合承載功能。鄉村經濟發展模式也從單純的農村工業化發展轉向專業化、多元化并建立起多元復合的城鄉經濟聯系。在技術與財政等一系列支援下，以家庭為單元的小規模農業生產逐步邁向現代化，農民也實現了市民化的轉變，地域文化得以保護和傳承，城鄉收入差距得以消除，城鄉收入比穩定在0.86∶1～0.97∶1，極大地促進了城鄉居民收入均等化進程。進入21世紀以后，新的過疏化現象和郊區化出現，鄉村面臨著人口老齡化、過疏化等一系列問題的困擾，而隨之產生的鄉村社區衰敗現象也一時難以扭轉。此后，日本政府為應對上述困擾提出了所謂的“六次產業”鄉村發展概念，試圖從內生發展角度不斷強化鄉村自身“造血”功能，以實現鄉村可持續健康發展。

1.2 韓國

自20世紀70年代以來，韓國開展的新村運動被世界認為是發展中國家為解決鄉村衰敗問題與實現鄉村振興發展的典型案例。在廣大的鄉村地區推進鄉村振興過程中，新村運動也隨著韓國社會與經濟的發展不斷演進，由最初的鄉村地區向城鎮及各領域迅速擴散，主導模式也由最初七八十年代的政府主導轉變成民間自發主導。進入到九十年代之后，政府主導型的農村發展模式徹底演變成了純粹的民間主導，新村運動也從最初致力于改變農村落后經濟面貌變成了推進國家現代化進程，其演變歷程歸納起來可以分為以下五個階段(圖3)。

圖3 韓國新村運動演進歷程與結構關系

基礎建設階段。1970—1973年，政府注重改善農村生活居住條件、提升農村基礎與公共服務設施，又可進一步分為基礎準備、擴大規模和促進發展三個不同時期。在新村運動發起初期，又可稱為基礎準備時期，政府為解決水泥產能過剩危機，開始無償為鄉村建設提供水泥、鋼筋等必要物資，以改善農村交通、建筑空間環境、公共服務等基礎設施，進而達到改善鄉村居民生活條件的首要目標。隨著新村運動的不斷興起，政府除給與相關物資的支持外，還在建設資金與鄉村基礎設施建設等方面給予充分的扶持與指導，并對鄉村建設設立獎勵政策，確立階段性發展目標，鼓勵鄉村發展多種經營，不斷提高村民收入，以縮小城鄉收入差距，進而擴大新村運動的規模，該時期又可稱為擴大規模時期。由于前兩個時期開展的新村運動取得了較為顯著的發展成效，為政府決心開展下一個階段的運動增加了信心，新村運動也進入了促進發展時期，政府因地制宜的確定鄉村預期發展目標和制定詳細的鄉村發展推進計劃，通過開展對財政資金與援助物資利用效率的評估，來將援助村莊分為自立、自助和基礎三個不同等級[5](表2)，并將資金與物資援助與其掛鉤，充分調動了鄉村居民開展新村運動的積極性與參與性，進而激發了農民的自主、勤勉與合作的精神。

表2 1970—1980年代新村運動的主要工作變化

全面發展階段。1974—1976年，政府旨在調整農村產業體系，推廣農業生產技術與對鄉村產業發展提供金融貸款。通過中央內務部設立了新村運動“中央協議會”這一組織機構，負責組織協調中央各部門關系，直接領導新村運動項目的建設與管理，編制財政預算和制定詳細具體的運動方針。與此同時，派遣中央和地方干部深入到鄉村建設一線指導新村運動工作，開始建設鄉村發展研究院，組織相關領域內的專家學者開展“倫理教育和相關技術普及”，試圖通過開展教育培訓與技能提升來培養新村運動的“領頭羊”(鄉村運動領導者)。該階段在農業生產方面，政府通過為村民提供金融貸款，積極推廣先進農業技術，培育優良品種經濟作物等手段，鼓勵農村居民調整農業生產結構；在財政方面，政府采取補貼政策來完善農業生產產業化和專業化生產體系，以實現調整農村產業結構體系，取得了優異的成績和顯著的成效(表3)，為新村運動的推進提供了全新的思路。

表3 韓國新村運動不同階段的收入差距變化

充分提高階段。1977—1980年，政府的重點任務是強化教育、開展家庭與新村運動，強化對農村居民的精神啟蒙，進而達到鞏固前兩個階段的勞動成果；在城鄉發展方面，政府開始追求城鄉均衡化、廣域化和全國化發展，通過建立農村企業以發展農產品加工業、畜牧業和特色產業等產業，并且推動保險業在該領域的發展，以達到進一步縮小城鄉差距的目的。據統計，1978年韓國農村企業已達到387家，1980年增至790家。此外，政府在大力發展農村企業的同時，還特別注重農村居民精神文化的提升，積極推進農村文化事業的建設，也更加強調社會群體在該階段的參與度，使得農村居民無論是在物質還是精神方面都有了很大的提升。然而，受國內政局變化的影響，新村運動的持續開展出現較大阻力，其模式也由自上而下的政府主導逐漸轉向以自下而上的民間自發，在強調運動內涵的同時也更追求運動的社會實效性。

國民自發運動階段。1981—1988年，該階段以建立完善的非政府與民間組織，調整新村運動并展開全面深化，進一步調整農村產業結構為目的，進而實現由政府向民間主導模式的轉變。政府不再主導運動中的政策宣傳、農村基礎技能的培訓與傳播農業相關方面的信息等方面工作，轉而由非政府組織和民間組織接手，更多的是在宏觀層次整體協調人力、物力、財力以及技術支持等方面。政府通過不斷地完善金融保險體制機制，積極推進農村金融的發展，加快農村物流企業的建設以提高農村產品的流通效率，大大提高了農村居民收入，城鄉收入比控制在1∶1左右；與此同時，新區運動以全國為范疇，開展一系列宣揚先進市民意識、針對改變生活意識、社會道德性恢復和志愿者服務等活動，推進鄉村地區共同體的形成，農村的生產、生活、生態環境得到了較大的改善，農村與城市居民的生活水平也開始逐漸接近，城鄉融合發展取得極大成效。

自我發展階段。1989年至今，新村運動處于城鄉關系和諧的自我發展階段，強調農村社區精神文明建設與農村經濟綜合開發，以倡導國民教育，強化國民共同體意識，提升農村民主與法制建設等。政府機構的各項職能開始逐步弱化，主要任務轉為負責新村運動的規劃和服務性的工作，也意味著新村運動完成了完全由民間主導的模式轉變(圖4)。自此，新村運動的建設項目開始由民間組織負責管理與實施，在農村經濟、文化與教育科研等方面的組織機構開始如雨后春筍般涌現。1988年后，新村運動提出了“共同和諧生活”的新理念，農村地區開始繁榮起來，在經濟發展、物質生活、精神文明水平等方面與城市社區文化具有顯著的共同特征，也代表著該運動開始面向社區，走出鄉村。2000年以后，新村運動開始強調民間組織的專業性，管理機構也由中央協議會改為中央會，新村運動以全國為基礎，走向全球化，重點工作開始向環境保護和節能運動，推進海外和全球化，提升國家聲譽等方面轉變。

圖4 新村運動的組織和事業變化資料來源：文獻[7]。

2 對我國鄉村振興的經驗借鑒與啟示

2.1 經驗借鑒

韓國的新村運動從本質上來講是一場從脫貧致富走向環境整治的鄉村振興運動；日本則是依靠發掘鄉村地區的多元價值，走精品農業與產業融合路徑，不斷拓展鄉村多重功能，延伸農村產業鏈，走特色產業振興鄉村發展路徑。基于前文研究，可以歸納出國外鄉村振興發展模式的共同經驗：一是鄉村振興發展需要政府充分發揮引導作用，明確鄉村居民的核心建設者主體地位，不斷完善鄉村基礎與公共服務設施建設，提升農村居民生活水平；二是要注重精準施策，規劃先行，因時、因地制宜的推進各類鄉村走地域性的差異化、特色化振興路徑；三是要注重鄉村產業融合發展，不斷拓展農業農村功能，形成多元復合的農村產業體系，激發鄉村內生發展動力，走產業振興發展路徑；四是要堅持循序漸進，針對農村發展不同階段，合理制定鄉村發展目標，采取與之相對應的政策干預與調控手段，確保各階段發展目標的實現；五是要不斷完善立法，保障各項政策的有效實施。

2.2 研究啟示

當前，我國正值跨越“中等收入陷阱”、調整“城鄉發展關系”與轉換“鄉村發展路徑”的關鍵時期，而借鑒發達國家經驗，形成具有中國特色的鄉村振興之路，應是未來幾十年中國鄉村發展演進的方向[6]。發達國家在推進鄉村振興發展和農業農村現代化方面所采取的舉措可以給我國鄉村振興戰略的實施提供許多有益啟示。

充分發揮政府引導與農民核心建設者作用。韓國新村運動的成功在于政府的積極有效的引導和發動全社會參與鄉村建設援助，強調“勤勉”“自助”“合作”的創新精神，滿足廣大農民群體享有基本權利的本質需求，通過政府引導調動廣大農民參與鄉村建設的積極性，充分發揮農民核心建設者作用，培養村民自治的鄉村內生力量，這也是韓國迅速實現農業農村現代化目標的根本原因。在鄉村建設過程中，可以借鑒韓國經驗從農民本質需求入手，充分發揮政府強大的組織與引導作用，因地制宜，以人為本，建立激勵機制，調動農民參與建設的積極性。

以國土空間規劃為支撐，引導鄉村健康發展。土地資源是鄉村規劃建設的核心，而空間規劃是引導鄉村有序健康發展的有力保障。應充分借鑒日本、韓國鄉村發展經驗，以國土空間規劃為支撐，通過制定全覆蓋的土地利用框架體系，實現鄉村地區的農業生產用地、建設用地與生態用地的科學規劃，引導鄉村產業有效集聚，進而規范鄉村自身建設行為。

以公共服務能力為導向，推動鄉村區劃調整。日本的鄉村區劃調整貫穿城鄉發展的各階段，主張以公共服務能力為導向，推動村莊自主合并，是提高地方管理效能的有效舉措[7]。目前，我國鄉村發展仍處于以行政單元為基礎的公共服務設施建設模式，公共服務覆蓋存在交叉、重復建設、空白、部分設施利用率低下等問題，進而導致公共服務能力無法充分發揮其優勢，而出現鄉村公共服務水平不均現象[8]。因此，在鄉村振興戰略實施過程中，應充分借鑒日本鄉村區劃調整經驗，綜合考慮鄉村發展各方面因素，整合鄉村優勢資源，推動鄉村區劃有序調整，轉變鄉村公共服務配套方式，進而實現鄉村公共服務均等化目標。

推進農村土地制度改革，發展規模經營。中日兩國在土地規模、發展需求、農業生產經營方式與資源稟賦等方面存在共通之處，雖在農業生產總體規模、水平與技術手段等方面存在一定差距，但日本、韓國在土地制度和規模經營等方面的發展經驗值得借鑒。因此，在鄉村振興過程中應充分立足當前鄉村發展需求，以農村土地制度與農村經營權流轉改革為核心，積極推進農村集體建設用地入市，盤活空閑資產資源、不斷壯大農村合作社、農村股份合作有限公司等經營體，發展規模化經營。

發掘地方特色產業，培育地方“精品”。日本通過引導大城市產業向鄉村地區延伸，有效帶動了廣大農村地區的非農產業發展，而后又通過發起鄉村“一村一品”運動，充分發掘鄉村地方特色，提高農產品自身價值，塑造富有地域性特征的產業集群，培育地方“精品”，大大提升了農村經濟發展水平。因此，在鄉村振興過程中應注意引入一些環境友好型工業來帶動鄉村工業發展，同時充分發掘鄉村地方特色，積極培育一批具有地域特征的鄉村特色產業，實現鄉村地區產業可持續發展。

以技術創新為手段，探索三產融合機制。農業生產技術的創新可以大大提高農業生產效率，進一步釋放勞動生產力。日本通過農業科學技術的不斷革新，其農業生產設施、種植技術以及生產方式得到了長足進步，進而實現了農業農村現代化。因此，鄉村發展應以技術革新為核心，不斷推進鄉村生產方式變革，提高農業生產效率。與此同時，隨著當前信息技術的不斷快速發展，在鄉村振興過程中應積極探索三產融合機制，發揮網絡信息技術優勢，延長農村產業生產鏈條，完善農村產業生產體系。通過“大數據”“互聯網+”等新興技術的加持，不斷拓展農村產業融合覆蓋面，實現農業產品多元復合價值增值，進而以產業振興助力鄉村振興。

3 小結

古語云“以史為鏡，可以知興替”。本文通過梳理日韓地區鄉村振興的演進歷程，分析鄉村發展各階段的需求、主要做法和重點工作領域等內容，總結出了一些鄉村振興的主要經驗與研究啟示，以進一步明晰當前鄉村振興演進方向，為鄉村振興的實踐提供相關方法思路。但我國地域遼闊，各區域之間鄉村發展所處階段差異較大，而借鑒發達國家的鄉村振興經驗還遠遠不夠，當立足本土實際，在鄉村振興實踐中不斷探索與創新，形成具有中國特色的本土化經驗。