強省會戰略的喜與憂

何治民

后疫情時代，都市圈的發展被認為是中國未來經濟發展的增量。在各大都市圈里，省會城市紛紛不斷擴大區域范圍，提高城市首位度，強省會戰略在全國上演，而這些強省會也逐漸成為區域經濟發展中的領頭羊。

在中國城鎮化后半場，用省會城市驅動都市圈經濟發展似乎成為最有效的方式，這是否意味著強省會出現是一種必然？強省會崛起總是伴隨著對周邊中小城市資源的虹吸，這能否持久？這些中小城市又該如何發展？

帶著這些疑問，我們來聽聽上海交通大學特聘教授、中國發展研究院執行院長陸銘的解答。

強省會戰略也要因地制宜

記者：近年來，南昌、南寧、濟南、南京、合肥等多地發布都市圈計劃，你怎么看，以往這些在省內發展不太亮眼的省會開始紛紛推行強省會戰略？

陸銘：首先要清楚一個情況，在中國每個省份的情況不太一樣，因不同省份的自然資源、歷史發展、產業等綜合因素不同，省內發展可能出現省會發展一枝獨秀，也有可能出現兩個或三個實力相當的城市，這個時候，省會在某些方面會有缺陷。

我覺得這個問題要區分兩種情況。一種情況，像武漢、成都、西安，這種從自然還是歷史發展來看，相對省內其他城市，比較優勢明顯的省會城市，推行強省會戰略是沒有問題的。以武漢為例，武漢的教育資源豐富，新中國成立以后又積累了大量的工業資源，有著“九省通衢”的交通樞紐地位，也是湖北境內的歷史文化名城，在省內幾乎沒有可以與它匹敵的城市，武漢推行強省會不足為奇。

另外一種情況，像福州、濟南、合肥等省會，并沒有很好的內河航運條件，同時，在他們各自省內，已經有了廈門、青島、蕪湖這樣經濟發展突出的城市，各自都是很好的港口，如果真的相信市場在配置資源起決定性作用，還硬性地通過行政手段要把省會做大，那就不一定合理。

我也觀察到一些現象，比如有些地方通過把一些產業往省會搬，或者說擴大省會的行政管轄區域，我不覺得這個有多大的意義，你如果要用行政性的手段把省會的管轄范圍擴大來做大，來尋求人口和GDP增長，還不如把原來的省會跟周邊其他城市之間的行政邊界給打通，讓市場更好的配置資源。

當然反過來講，由于中國的資源在地區、城市之間的自由配置會受到行政管轄邊界的阻礙，現在將它們合并到一個城市，似乎也能促進生產要素更自由的流動。

記者：破除兩地行政邊界，是不是要建立在兩地已有一些市場自發的經濟行為之后會更好？

陸銘：這個問題已經涉及經濟增長和制度變遷的關系，兩者一定是相互因果的，比如說，經濟增長到一定程度需要生產要素流動，所以提出需要制度變遷。但是反過來講，如果在市場之前，改革自己的制度，促進市場一體化，它對經濟增長也會有影響。比如說，這兩年，上海周邊在做一件事情——打通斷頭路，突破原來的行政邊界，讓生產要素和人口流動更加自由了，它對經濟增長和企業的發展肯定是有利的。

記者：中國城鎮化步入都市圈發展階段，意味著新一輪的集聚發展，作為省域內的中心城市，省會崛起是否是一種必然現象？背后有哪些推動因素？

陸銘：這個又比較復雜了，簡而言之就有兩種情況。一種情況，正如前面說提到，因為自然地理、歷史和產業發展的原因，一個省內可能會出現兩個或三個實力相當的城市，如福建的廈門、山東的青島，它們都是港口城市，自然地理條件比省會好，當省會崛起，這些省份會出現“雙子星”城市。

另一種情況，當一個省的人口和經濟規模壯大到一定程度，就容易產生次中心城市，這就是區域經濟理論里的中心-外圍理論，其中的外圍就會出現次中心城市。

可以舉一個極端的例子來理解，如果整個山東人口只有1萬人，就沒有必要發展出兩個實力相當的城市了，但現在山東人口達到1個億的時候，它就可能會發展出一個次中心城市。按我剛剛講的邏輯，雙子星的城市發展模式就有道理了。

總結一句話，一定要區分每一個地方的具體條件來看強省會戰略。

市場驅動的集聚才是高效合理的

記者：2019年開始，伴隨著都市圈的深入發展，新一輪“搶人”大戰在各大省會之間展開，部分強省會城市的人口流入超過一線城市，如杭州超過廣深，同時，一線城市的經濟發展勢頭不如二線省會強勁。為什么？

陸銘：首先，這個問題本身包含了一個普遍存在的誤解。所謂一線城市現在發展速度慢了，并非必然趨勢，只是因為一線城市的人口和土地受到管控，之所以要管控人口，是源于一種錯誤的認知，即和國外城市相比，中國一線城市人口太多，但很少有人意識到，中國的城市的定義跟別的國家都不一樣。

簡單來說，我們的城市是一個行政管轄單位，它比世界上的絕大多數國家定義的城市更大得多，但通常情況下，又小于歐美日等發達國家定義的都市圈。所以，如果拿我們的城市人口和西方國家城市人口相比，我們的人口肯定是太多了。但中國目前一線城市實際上已經是國外都市圈的規模了，像深圳和上海還不如國外的都市圈（如東京）規模大。

如果按照國外用市場配置資源形成的都市圈規模，像中國上海這樣的城市，應該早就和周邊的城市打通行政邊界，但現狀是省級的行政邊界還在阻礙一體化發展。

反過來說，都市圈的規模，應該也要和地方的經濟規模相適應。都市圈發展的一個指標是約15%以上的外圍城市的人口到中心城市來上班。上海的經濟規模和人口規模當然有連片發展到周邊地方發展的需求，但像濟南、南寧這樣的省會，經濟體量本身不會很大，就未必需要盲目擴張了。

你提到，杭州的人口流入超過廣深，我們可以做一個簡單思想實驗，會有不一樣的理解，以上海優越的資源條件，如果上海不控制人口了，你剛才說的跑到杭州去的幾十萬人，是不是有一部分又會回上海？

如果按照現在的發展思路不變，一邊控制一線城市，一邊讓二線城市擴大，那么二線城市反過來對一線城市發展形成了一個競爭，這是不是好的結果？如果我們承認集聚經濟本身是有效率的，那么，通過行政力量來促進經濟資源分散化的分布，那這還叫不叫市場成為配置資源的決定性力量？

記者：目前，強省會的崛起大多建立在對周邊城市或省內其他地級市資源虹吸上，尚未達到輻射或反哺周邊城市發展的階段，面對人口和資源的流出，這些地級市該怎么辦？

陸銘：現在“虹吸”這個詞被污名化了，實際上，如果省會是在市場力量之下，因為某些規模經濟的需要而產生的“虹吸”，它是正常的，這種情況下，周邊的這些地級市是不存在要應對的問題，而只需要科學地定位自己的功能，找準經濟發展的比較優勢即可。

但如果出現下面兩種情況就另當別論了。第一種情況，省會通過行政力量把一個其實并不需要集中到中心城市來的一個產業，硬性搬過來。這就毫無必要。另一種情況，省會不顧自身經濟體量大小，強行擴大發展范圍。當然，對周邊市而言，相當于加大了對它們的投資，應該是歡迎的。但問題在于，當省會的經濟規模沒有大到一定程度的時候，它的資源分散化分布是好事嗎？

記者：如果這種“虹吸”過度，會不會導致收縮城市甚至空城的出現？

陸銘：中國的空城的確普遍存在，但這些空城在多大程度上是因為省會城市的“虹吸”效應導致，需要打上一個問號。實際上，大部分空城出現的真正原因是，在人口流出地，因政府引導的投資出現問題，盲目擴張，新建了許多住房。

另一種情況是，因省會城市集聚效應導致這些外圍城市人口流出，如果是這種情況，且外圍城市也沒有再建新房，從存量上來看，因為人口流出而出現的空城，我覺得這個是符合經濟規律的，收縮城市要做相應的減量規劃。

記者：剛你提到的第二種情況下，地級市的發展策略需要調整嗎？

陸銘：這種情況，存量應該相應收縮，比如說對于大量出現空置的住房，該拆的要拆，公共服務也要轉向集中化提供，例如，一個地級市原來有100萬人口規模，未來可能變成50萬，那就把城市郊區的一些空置的房子拆掉，然后把一些公共服務集中到中心城區了。

簡而言之，當市場成為配置資源的決定性力量，經濟資源在向中心城市集中是客觀規律。政府要更好地發揮作用，就應該做好完善建設基礎設施和公共服務的工作。但不要違背經濟規律，把區域中心城市（省會）盲目做大，也不要覺得人口集中就是壞事，一定要控制一線城市的人口，一線城市要發展成與周邊城市緊密連接的都市圈。

記者：一直以來，中國的土地城鎮化快于人口城鎮化，背后根源是一線城市（人口流入地）和三四線城市（人口流出地）出現了人口與土地的空間配置，而這些強省會大多是二線熱點城市，它們的崛起是否會緩解一線和三四線城市之間的空間錯配現狀？

陸銘：一定程度上可以。比如說杭州的崛起、南京建成都市圈以及蘇州的擴張，都有利于整個長三角地區進一步的集聚資源，當然這也是因為長三角地區的條件太好了，未來珠三角也能這樣做。

但是，我還是要回到剛才講的問題，我們在多大意義上認為，杭州和南京的發展是在幫上海解決問題，還是在解決問題的時候又造成了新的問題？

我們已經有很多人口規模在幾百萬甚至上千萬的城市了，接下來，這些大城市還要進一步的擴大，我認為是對的，但大城市進一步擴大時，是要分層次的。

如果不讓一線城市發展，從而做大二線城市，表面上看起來，似乎是緩解了一線城市的壓力，其實，是另一種扭曲，因為限制一線城市發展而導致的各種經濟損失和社會矛盾會越來越大。

比如，現在北上廣深幾個一線城市，未來可能能發展到3000萬人，甚至在都市區范圍之內，4000萬人都是有可能。那么，大城市分層次發展就意味著，大量的其他二線城市形成的所謂都市圈，人口可能只能到1000萬，甚至有的地方可能只有500萬。如果不讓一線城市發展，從而做大二線城市，表面上看起來，似乎是緩解了一線城市的壓力，其實，是另一種扭曲，因為限制一線城市發展而導致的各種經濟損失和社會矛盾會越來越大。

“雙子星”城市應各自發揮比較優勢

記者：2019年召開的中央財經委員會第五次會議提到，“要改革土地管理制度，增強土地管理靈活性，使優勢地區有更大發展空間”，2020年3月推行的《關于授權和委托用地審批權的決定》將授權和委托用地審批權從自然資源部下放到省一級政府，這對強省會戰略的推行有何影響？

陸銘：按道理，對省會的發展會有一些積極影響，但是如果不改體制和發展邏輯，好事也能變成壞事。

為什么會變壞事呢？還是分兩種情況來說，第一種情況，由于我們原來把都市圈、城市的概念錯了，規劃的科學性不強，導致本來國家層面出臺這些政策是有利于市場配置資源的，但是受到了既有的行政管理體制和規劃的制約。如上海根據2035規劃，建設用地要減量供應，這個做法并不利于上海與周邊城市向都市圈方向發展。

另一種情況，對一些試點省份的省會或地級市而言，如果不改變每一個城市都想做大自己總量的發展邏輯，有可能政策賦予這些地方的自由權利，就會被用于城市擴張，這就導致該擴張的地方不擴張，不該擴張地方擴張。理想的狀態是，這些擁有權限的地方應該是要配合自身的比較優勢運用這個審批權。

其實，這背后涉及一個本質問題：城市擴張的第一動力是什么？按道理，應該根據市場（企業）的需求去發展規劃，但是目前在人口流入地，限制需求，卻在沒有實際需求的地方，先圈地先做大，如果這樣，又怎么保證供給和需求是匹配的呢？

記者：在沿海的“雙子星”省份，省會城市的發展往往不如計劃單列市，比如青島對濟南，大連對沈陽等，計劃單列市這種實行了20多年的模式，未來還有必要繼續推行嗎？為什么？

陸銘：大連、寧波等這些城市當年成為計劃單列市，是因為當年，它們的自然資源或產業發展等原因，它們的經濟發展就很強。比如寧波的港口資源，如果未來20年以后，上海港口的貨運功能可能會穩定住，未來很可能寧波的港口功能更重要，那也沒關系，它不影響杭州繼續發展自己的電子商務等數字經濟，這只是城市產業分工的差異，所以，談到“雙子星”的發展，不應該是鼓勵一方或壓制另一方發展，而是要讓這些城市各自發揮比較優勢展開錯位競爭。

當然，如果按照市場經濟發展邏輯，要讓市場在資源配置中起決定性作用，任何一個城市都不應該有特權，從構建市場經濟體制或者說現代化的角度來講，計劃單列市應該取消。但在中國，計劃單列市背后還有另一層邏輯，涉及央地關系的處理，不僅關乎央地之間利益的分配，還有中央對區域發展的協調作用，就會有更多的考慮。

記者：目前，部分省會城市發布了跨省的都市圈發展計劃，如南京都市圈就涵蓋了安徽省的地級市。事實上，隨著強省會戰略的持續推進，對周邊省份城市的虹吸也不可避免，這種情況下，跨省的生產要素分割問題，該怎么解決？長三角一體化發展中，是否有解決要素跨省分割的好辦法？

陸銘：這個事情又有兩種情況，一種情況，城市發展情況比較特殊，南京是很好的例子，考慮到南京的人口經濟總量規模、特殊的省內地理位置和歷史發展因素，我認為南京的都市圈應該和現在安徽的馬鞍山等城市連在一起發展，而不是跟江蘇省內的蘇北城市連接在一起，這是市場力量，因為南京西、北面是長江，東面是山，阻隔了南京與其他江蘇城市。那政府要做的就是建好都市圈內的公路和軌道交通等基礎設施，促進兩地之間的人員交流，努力實現都市圈內公共服務一體化和均等化。

另外一種情況，某些省會都市圈不是跨省，而在省內跨市，但它的人口經濟規模又沒有達到我前面講到的都市圈規模，我擔心很有可能在這一輪所謂的強省會優先規劃里，出現很多低回報的投資。

關于解決要素跨省分割，長三角一體化的局部經驗是什么？現在還講不清楚，但可以肯定的是，長三角一體化首先要做的是，區域內交通的互聯互通，以及在規劃、管理、公共服務等方面的一體化，然后才會讓商品和生產要素更自由地流通。

（摘自《南風窗》2020年第14期）