金融支持生態文明建設的路徑選擇

摘要：小微企業、農民、城鎮低收入人群、貧困人群和殘疾人、老年人等特殊群體是當前我國普惠金融重點服務對象。大力發展普惠金融，是我國全面建成小康社會的必然要求，有利于促進金融業可持續均衡發展，推動大眾創業、萬眾創新，助推發展方式轉型升級，推進社會公平和社會和諧，為建設美麗、和諧玉樹保駕護航。

關鍵詞：金融支持;生態文明建設;綠色信貸;路徑

地處青藏高原腹地的青海省三江源地區，是長江、黃河和瀾滄江三大河流的發源地，這里是中國乃至亞洲重要的生態屏障和水源涵養區，素有“中華水塔”“亞洲水塔”之稱。由于受氣候變化與人類活動的共同影響，這里的生態系統發生了大面積退化，出現了嚴重的生態危機。

三江源地區包括玉樹、果洛、海南、黃南4州16縣（含玉樹、果洛全境12縣及海南興海、同德2縣及黃南河南、澤庫2縣和海西州格爾木市唐古拉山鎮等共158個鄉鎮1214個行政村和230多個游牧民定居點），總面積30.25萬平方公里，約占青海省總面積的43%，平均海拔3500米至4800米，現有人口89.27萬人，其中藏族人口占比高達90%以上。長江總水量的25%、黃河總水量的49%、瀾滄江總水量的15%都來自該地區，每年向下游供水596億立方米，被譽為“中華水塔”，是國家生態安全的制高點和平衡點，具有無法替代的重要戰略地位，關系著全國的生態安全、民族地區長治久安和中華民族的長遠發展。

堅持以生態文明理念統領金融改革發展穩定，通過優化金融資源配置，大力發展綠色金融、普惠金融支持保護好三江源，守住綠水青山，防范環境與社會風險，實現生態保護和經濟發展的和諧統一，使三江源地區產業發展興旺、生態環境變美、金融環境變好、人民生活變富，對國家生態文明建設具有極為重要的意義。

一、金融支持三江源地區建設的現狀

（一）三江源地區建設的背景

2005年，國務院批準實施《青海三江源自然保護區生態保護和建設總體規劃》，標志著三江源地區全面進入了系統化、大規模的生態保護和建設階段。2012年，國務院批準實施《青海三江源國家生態保護綜合試驗區總體方案》，將整個三江源地區的生態保護進一步上升為國家重大戰略。2016年3月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳正式印發《三江源國家公園體制試點方案》，明確了設立三江源國家公園的任務書、時間表、路線圖。截至2017年底，國家公園體制試點任務已全面完成，預計2020年正式設立三江源國家公園，2035年將建成以國家公園為主體的自然保護地體系。

（二）經濟社會發展情況

截至2020年上半年，玉樹州完成地區生產總值10.12億元，同比下降4%。其中：第一產業完成增加值4.05億元，同比增長3.9%;第二產業完成增加值0.44億元，同比下降53.3%;第三產業完成增加值5.63億元，同比下降0.6%。地區一般財政公共預算收入0.97億元，其中：稅收收入0.62億元，非稅收收入0.35億元。一般公共預算支出53.55億元。2020年上半年，玉樹州社會消費品零售總額8.3億元，同比下降13.4%。2020年上半年，玉樹州居民人均可支配收入7634元，其中，農村居民人均可支配收入2912元。

（三）金融發展總體情況

截至2020年11月份，玉樹州銀行類金融機構各項貸款余額60.32億元，同比增長15.63%。存放系統內款項47.39億元，同比下降11.91%。貸款及存放系統內款項占資產總額的比重分別為44.24%和34.76%。各項存款余額為114.97億元，同比增長1.21%，其中，儲蓄存款62.46億元，占54.33%;單位存款51.59億元，占44.88%。全年銀行業實現利潤0.88億元，同比增長13.83%。

玉樹州全年保險公司原保險保費收入23420.47萬元，同比下降9.28%，其中：人身險保費收入3474.42萬元，占14.66%;財產險保費收入19946.05萬元，占85.34%。全年保險賠付支出13270.81萬元，同比下降31.36%，其中：財產險支出9755.06萬元，占73.51%;人身險支出3515.75萬元，占26.49%。

三江源地區經過改革開放四十年的演變，金融體系逐步發展為包括政策性金融、農村中小金融和商業性金融為主體的銀行體系和以財險為主、人身險為輔的保險體系的主導型正規金融。以玉樹州為例，截至2020年末，玉樹州轄區共有銀行類金融機構6家，其中：法人機構1家，為玉樹農商銀行;分支機構5家，分別為農業發展銀行、農業銀行、建設銀行、郵政儲蓄銀行、青海銀行。其他類金融機構1家，為平安小額貸款公司。保險類分支機構7家，1家籌建機構，1家保險代理公司，分別為人保財險、平安財險、太平洋財險、安邦財險、大地財險、永誠財險、陽光財險，中國人壽營業部和榮安財險代理。

二、金融支持三江源地區建設的難點

（一）經濟對金融發展的支撐作用有限

1.經濟社會基礎薄弱。一是貧困人口眾多。受極端自然、地理條件的制約，三江源地區經濟發展水平較為落后，絕大多數市縣為國家（省級）扶貧開發工作重點縣，農牧民人均可支配收入2912元，與青海省農村居民人均可支配收入相差2619元，且差距呈日趨擴大趨勢，納入最低生活保障人口14.73萬人，脫貧攻堅任務繁重。二是地方收入孱弱。地方財政收入基礎極為脆弱，支出完全依賴中央財政轉移支付，2020上半年，玉樹州僅實現財政預算收入0.97億元，但一般公共預算支出高達53.55億元，收支差額-52.58億元。三是經濟結構單一。地區經濟自身具有弱質性，第一產業“靠天吃飯”的局面尚未從根本上改變。地區礦產資源豐富，但受生態環保限制，第二產業發展較為滯后。基礎設施建設歷史欠賬多、公共服務能力落后等問題的存在均進一步制約了地區經濟的可持續發展和民生改善。

2.產業化發展基礎薄弱。一是主導產業發展后勁不足。三江源地區具有得天獨厚的綠色農業、畜牧業資源，但農牧業產業鏈尚處于起步階段，尚未形成規模效益，產品科技含量和附加值不高，整體發展水平較低，缺乏市場競爭優勢的高附加值產品。盡管在發展農牧業產業化經營過程中，逐步形成了一些主導產業，但受農畜產品分布不均且產量不高、生長周期長等因素制約，難以形成規模化生產和產業化經營，基地生產缺乏規模，主導產業存在趨同性，導致主導產業“小而散”“小而全”，沒有充分發揮產業優勢和市場優勢，未形成品牌優勢，在農牧業結構調整中難以發揮主導作用，產品競爭優勢難以發揮。地區農畜土特產均為天然綠色產品，但由于缺乏強有力技術支撐，目前大部分農畜加工產品仍處在粗加工階段，靠出售原材料來維持生產經營，缺乏高科技含量、高附加值、多品種、廣銷路的精尖高端產品，品牌優勢難以有效發揮。二是旅游文化產業發展乏力。三江源地區的自然稟賦和獨特的民族傳統文化成為地區建設新的增長點，但實現產業化發展難度較大，由于缺乏重點項目帶動，導致文化產業單一并且非常分散，未能形成融合度較好的產業鏈，同時文化產業與旅游業融合發展乏力，突出體現在文化產業與旅游業融合的聚合效益不夠，導致文化產業與旅游業融合的規模還不強，對外部市場吸引不足，加之文化旅游品牌較少，類同性較強，對地方特色文化缺乏深度挖掘，沒有形成縣域品牌效應，導致金融支持三江源地區發展缺乏項目，缺乏延伸空間，同時高寒、高海拔、地處偏遠的惡劣自然環境和條件，也進一步限制了旅游人數的增加。

（二）金融資源對經濟發展的反哺作用有限

1.功能定位不明確。三江源地區經濟發展過程中在產業培育和效益實現方面均存在周期長、見效慢的特點，勢必要求金融支持產業發展中要加大信貸投放力度，但受績效考核和短視化經營策略的影響，金融機構參與融合地方產業發展對接項目的主動性不強，形成了地區經濟發展與金融發展不充分的突出問題，使得國有商業銀行分支機構業務經營主要以吸收存款為主。農村中小金融機構的功能和性質不夠明晰，支農服務水平不高，對重點農戶和中小企業生產經營的資金支持不到位。農業發展銀行作為政策性銀行，其業務范圍相對較窄，機構設置較單一，難以起到積極的導向作用。保險類機構成立時間短，主要服務對象是城鎮居民，以搶占市場份額為主的經營策略。

2.金融供給總量不足。截至2020年11月末，玉樹州銀行業存放上級機構存款占其資產總額的34.76%，資金來源與運用嚴重失衡，“只吸不貸”的“抽血”作用較為嚴重，且地區銀行業存貸比僅為52.46%，遠遠低于青海省的平均水平。保險業務結構不均衡，機動車輛險市場份額過大，財險市場高度依賴車險業務的問題較為突出。同時，有限的信貸資源也未投入到當地經濟建設。以玉樹州為例，截至2020年11月末，玉樹農商行票據融資貸款余額5.67億元，占玉樹農商行各項貸款余額的25.17%，票據業務收益穩定、資金回報率高的特點受農村中小金融機構的青睞。農業銀行域外銀團貸款7.20億元，占農行玉樹分行各項貸款余額的27.81%，持續快速增長的票據業務和銀團貸款業務加重了銀行業服務地方轉型的“惰性”和內生動力，不僅造成資金外流情況嚴重，同時擠占了有限的金融資源支持本土經濟發展空間，與金融回歸當地，支持地方實體經濟發展的初衷相背離。

3.服務能力明顯不足。一是企業融資難現象較為突出。三江源地區企業類型以小微企業為主，是金融服務的需求主體，其生產經營更多依賴銀行融資，融資難仍是制約其發展的瓶頸問題。目前商業銀行普遍對貸款準入條件有著剛性規定，服務小微企業的金融產品大多是針對發展成熟期的小微企業，處于成長期的小微企業則因財務制度不完善、資金投入不透明、貨款結算不規范等，銀行難以判斷小微企業經營狀況，從而影響對其授信和信貸支持。二是金融服務產品相對滯后。在銀行業信貸領域，信貸產品同質化嚴重，針對不同地區的差異化、個性化產品創新不足。如消費信貸發展明顯滯后，開辦的個人消費信貸業務服務對象重點是公務員和事業單位在職人員，在貸款門檻設置上普遍將廣大農牧民拒之門外。在保險領域，農業保險市場發展緩慢，涉牧保險品種少、產品結構不合理，廣大牧民沒能盡享保險產品的普惠便利。

4.金融服務保障措施發展滯后。一是信用環境基礎薄弱。缺乏系統規范的信用信息積累，惡意拖欠、逃廢銀行債務的行為時有發生，影響了金融機構對地區經濟發展的可持續支持，銀行不良資產處置和金融債權維護存在一定困難，司法環境、行政執法環境尚需進一步治理和改善。保險業務發展不規范，從業人員道德風險較高，承保理賠工作中騙保問題較為突出。二是信用擔保體系不健全。尚未建立較為完善的信用擔保體系，小額貸款方面沒有相應的配套政策，缺乏風險補償機制，大額貸款方面缺少可供擔保的財產和專業評估機構，無法實現交易。三是信貸保險機制建設滯后。當前地區銀行和保險機構尚未建立融資與保險配套合作機制，使保險難以發揮其為信貸提供有效風險保障的作用。

三、金融支持三江源地區建設的對策

在經濟金融發展滯后，銀行業機構數量少、業務規模小、競爭不充分、機制轉換緩慢、不能適應新常態下金融需求的現實情形下，打開金融支持三江源地區發展的困境，必須堅持供給領先的金融發展模式，激活金融需求，服務三江源地區的建設和發展。

（一）深化金融資源供給配置，助推產業融合發展，促進三江源地區主導產業更“興”

三江源地區建設產業興旺是重點。產業是三江源地區經濟最重要的載體，金融則是產業發展重要的“助推劑”。金融有效服務三江源地區建設，首要是緊緊圍繞地區長期金融供給不足，地區銀行業存貸比僅為28.03%（剔除銀行票據和域外貸款），且產業發展層次低，強化金融資源配置，確保投入力度不斷增強，總量不斷增加，特別是通過支持三江源地區產業融合發展，開拓農牧民創業就業新空間和增收新渠道，以產業興旺帶動三江源地區全面發展。

1.加大三江源地區有效信貸投入。引導涉農銀行機構單列涉農信貸計劃、下放貸款權限、擴大授權范圍、提高授信額度，在資金供給、財務費用、激勵考核、人才引進等方面向三江源地區傾斜，持續增加地區信貸投放總量。持續實施“縣域信貸補短”和“縣域保險補短”工程，每年選擇一定數量存貸比和農業險業務增長最低的縣域，督促當地銀行、保險機構制定“信貸、保險補短”計劃，明確責任，重點監測，定向考核，逐年提升縣域信貸投放和保險業務增量。

2.強化三江源地區產業發展的金融支持。針對農牧業生產、新型農牧業經營主體、農牧區城鎮化、農牧業科技研發推廣等重點，加強金融資源配置，全力助推三江源地區一二三產業融合發展。圍繞支持三江源地區以農牧業為主導的產業發展，加大對高原生態牦牛、藏系羊等特色優勢產業的信貸投入力度，全力助推特色品牌提升。增強對旅游文化產業精品工程的融資支持，全力助推打造地區產業升級新引擎。

3.推進農牧區金融發展創新。推進農村集體建設用地使用權、草山承包經營權抵押，特許經營權質押貸款試點，積極探索適合新型農牧業經營主體的農牧業設施抵押貸款、應收賬款融資等業務，發展股權、存單等權利質押貸款。針對現代農業、城鎮化和小微企業領域，積極打造相應的產品，原則上凡是財產權益歸屬清晰、風險能有效控制、可用于貸款擔保的各類動產和不動產，都可以嘗試用于貸款擔保，打造三江源地區特色金融產品樣本。

（二）引導綠色金融可持續發展，助推生態文明建設，促進三江源地區自然環境更“美”

三江源地區發展，生態保護使自然生態更“美”是關鍵。引領金融業大力發展綠色信貸，支持保護好三江源，保護好“中華水塔”，保護好中華民族的精神血脈，既是落實國家生態文明戰略和實現小康社會目標的必然選擇，也是三江源地區金融業加快轉型發展的必由之路，更是改革發展的最大價值、最大潛力和最大責任所在。

1.大力發展綠色信貸。踐行綠水青山就是金山銀山理念，有機統一三江源地區生態建設與產業發展，加大對符合條件的綠色企業和綠色項目的信貸投放，推動地區農牧業向綠色化、低碳化轉型發展。嚴格限制高排放、高污染、高耗能產業行業的信貸投入，加強對節能減排垃圾的處置和再生資源綜合利用、太陽能、風能等項目的融資支持，堅決助推三江源地區生態文明建設。

2.大力助推生態保護工程建設。圍繞三江源公園建設，提供配套金融服務。一方面，大力支持退牧還草、封山育林、濕地建設、水污染防治等重大生態保護工程。另一方面，積極支持承載生態移民的特色小城鎮建設，積極扶持藏醫、藏藥和唐卡、瑪尼石等特色旅游文化產業和高原生態旅游業發展，帶動搬遷牧民創業就業，實現穩定轉移和生態可持續保護。

3.大力助推特色城鎮化建設。按照三江源特色城鎮化建設規劃，加強對“路、電、水、氣、房、訊、廁”等基礎建設的信貸投入，積極幫助改善鄉村人居環境，打造一批各具特色的民俗文化村、休閑旅游村、民族風情村、特色產業村，提升品位和檔次。堅持生態功能與產業功能并舉，支持農牧民發展農牧業綜合體和生態牧場建設，帶動農牧民發展牧家樂、民宿、文化創意、觀光旅游等業態。

（三）完善信用體系工程建設，助推金融環境改善，促進三江源地區金融生態更“好”

三江源地區的建設與發展，信用體系建設使金融生態更“好”是保障。誠信是金融生態的重要內容，金融則是信用建設的重要平臺，如果三江源地區整體不講信用，貸款不還逃廢債，就不可能有文明金融業態發展。金融助推信用體系建設，既要通過業務下沉、資金下沉、機構下沉，全力支持三江源地區的經濟發展，促進地區變強、變富、變美，使其“倉廩實而知禮節”。也要大力推進信用工程建設，改善地區金融生態環境，使講信用在農牧區蔚然成風，促進經濟良性循環可持續發展。

1.改善地區信用環境。深入開展金融知識、信用知識宣傳普及活動，廣泛開展信用鄉鎮、信用村評定工作， 并將貸款戶誠實守信行為與每個村的信用等級綁定，對于信用等級高的行政村給予更多授信額度、更優惠貸款利率、更靈活抵押擔保方式。對存在不良信用記錄的貸戶，深入分析查找原因，開展信用救助和信用修復，有針對性地幫助其重建良好信用。

2.完善金融法治環境。建立金融生態建設協調聯動機制與地方金融債權維護協調機制，通過完善金融司法保障機制，運用政策、法律等各種手段打擊逃廢銀行債務行為，對蓄意逃廢銀行債務的行為要公開曝光，依法保全信貸資產，有效維護良好的金融秩序。

3.健全金融風險緩釋機制。加強同財政、扶貧、民政等部門的溝通協調，推動完善農業信貸擔保和保險保障體系，發揮政府各種創業基金帶動作用。加強與融資擔保機構的溝通合作，有效分散緩釋信貸風險。加強信貸基礎工作，做好貸款“三查”，落實第一還款來源，確保涉農和小微企業貸款實現可持續發展。

（四）做實普惠金融縱深發展，助推改善民生工程，促進三江源地區人民生活更“富”

受極端自然、地理條件的制約，三江源地區經濟社會較為落后，絕大多數縣市為國家（省級）扶貧開發工作重點縣，兩地尚有貧困人口3.91萬人，占總人口比重的4.38%，農牧民人均可支配收入7774元，與青海省農村居民可支配收入相差2619元，且差距呈日趨擴大趨勢，納入最低生活保障人口14.73萬人，脫貧攻堅任務繁重。在這樣一個集高原、民族、貧困于一身的地區，引領銀行業做好發展普惠金融，增強金融精準扶貧力度，全力助推打贏脫貧攻堅戰，對于促進三江源地區農牧民脫貧致富奔小康、維護地區長治久安和團結進步意義重大。

1.在考核激勵上精準發力。堅持問題導向，突出整治重點，督導銀行、保險機構將金融精準扶貧作為政治任務來抓，有效推動金融扶貧信貸工作。健全扶貧信貸監管統計制度，按月統計監測、定期通報進展，并建立專項督查機制，實施差異化監管激勵，對于扶貧信貸推進工作中涌現出來的先進單位給予激勵性監管措施，對履職不佳、幫扶成效不明顯的單位給予限制性監管措施。

2.在幫扶舉措上精準發力。引領銀行業積極探索金融精準扶貧新方式。把金融杠桿與財政引導結合起來，加強與地方財政部門的協作，做大財政擔保基金，以金融杠桿放大倍數，發揮財政扶貧資金的最大效用。把發放傳統小額信貸與支持新型實體結合起來，推動“造血”式扶貧發展。把智力扶貧與產業就業創業扶貧結合起來，破解貧困代際傳遞難題。把推動機構下沉與服務下沉結合起來，加大對集中連片特困地區的金融資源傾斜。針對牧民季節性遷徙的特點，大力開展流動金融服務，通過流動金融服務車定時服務、跟蹤服務、預約服務，提升貧困地區金融服務的可獲性。突出個體差異性，對有能力、有貸款意愿、致力于發展小規模經濟的貧困戶采取直接放貸模式幫助脫貧。對缺乏自我發展能力的貧困戶通過“龍頭企業+貧困戶”“龍頭企業+合作社+貧困戶”等扶貧模式帶動脫貧。

3.在小額信貸上精準發力。督促各機構將扶貧小額信貸納入內部考核，完善激勵約束，強化責任落實，瞄準建檔立卡貧困戶，實施“包干服務”，加大扶貧小額信貸投放力度。堅持精準扶貧、依法合規、發展生產，將扶貧小額信貸精準用于貧困戶發展生產或能有效帶動貧困戶致富脫貧的特色優勢產業，提高脫貧內生動力。對已經脫貧的建檔立卡貧困戶，在脫貧攻堅期內保持扶貧小額信貸政策不變，力度不減。對于貸款到期仍有用款需求的貧困戶，在風險可控的前提下，可以辦理無還本續貸業務。對確因非主觀因素不能到期償還貸款的貧困戶，可辦理貸款展期。對通過追加貸款能夠幫助渡過難關的，應予追加貸款扶持。適當延長貸款期限，綜合確定貸款額度，不得上浮扶貧貸款利率。

（作者簡介：羅娜，中共玉樹州委黨校講師。）