鄉村法律顧問制度的功能、問題與完善

孫偉峰，古鈺欽

鄉村法律顧問制度的功能、問題與完善

孫偉峰1，古鈺欽2

（1.福建農林大學 農村法治研究中心，福建 福州 350002；2. 達州市中級人民法院，四川 達州 635000）

鄉村法律顧問制度是健全基層公共法律服務體系的突破口，對于推進我國鄉村社會治理具有重要意義。以福建省閩侯縣為樣本進行考察，鄉村法律顧問在實踐中存在供給失衡等問題。完善我國鄉村法律顧問制度應從輿論宣傳、隊伍建設、資金投入、機制創新、監督考評等方面著手，多策并舉。

鄉村法律顧問；公共法律服務；鄉村治理

法治是實施國家鄉村振興戰略的重要保障。習近平總書記指出，要把全面推進依法治國的工作重點放在基層[1]。鄉村法治的關鍵在于健全基層公共法律服務體系，引導村民運用法治思維解決實際問題。鄉村法律顧問制度是健全基層公共法律服務體系的突破口，旨在夯實全面依法治國的根基，創新基層社會治理，增強人民群眾的法治獲得感。既有研究表明，學界側重基層公共法律服務體系的宏大敘事，而以地方樣本剖析制度運行中的實踐問題則較為匱乏。本文以福建省閩侯縣鄉村法律顧問的實踐為例，針對問題提出制度完善的策略，以期對鄉村社會治理的完善有所啟發。

一、鄉村法律顧問制度的功能

目前，我國正處于社會經濟全面發展的新時代，社會經濟發展上了新臺階，但各種社會矛盾也日益增多。為了更好地服務群眾，福建省閩侯縣司法局按照省市部署積極推進“一村（社區）一法律顧問”工作，將普法工作向基層下沉，政策向基層傾斜，力量向基層集中，更好地引導群眾按照法律規定的途徑訴求利益，取得了良好的社會效果。

（一）為保障群眾合法權益開辟新途徑

隨著新型糾紛不斷涌現，法律救濟成為農民維權的要求[2]。法律顧問通過深入村（社區）開展法律咨詢，現場解答群眾日常工作和生活中特別是在村務管理、權能改革、矛盾糾紛化解等方面遇到的法律問題，為群眾提供暖心的法律援助，滿足群眾基本的法律服務需求，逐步引導農民運用法治思維解決糾紛，切實增強人民群眾的法治獲得感。例如，某村民張某駕駛無證無牌電動三輪車與運送洋里鄉自來水升級工程項目模板的貨車相撞，張某當場死亡，交警部門鑒定張某對事故負全部責任，經村法律顧問居中調解，最終施工方愿意支付張某家屬3萬元慰問金。這種依法、理性解決矛盾糾紛的做法，深受群眾歡迎。

（二）為創新基層社會治理融入新方式、注入新活力

律師受聘擔任村（社區）法律顧問，開展法律咨詢、法制宣傳工作，增強廣大基層干部和群眾的法律意識，促進基層群眾自治組織將法治思維和法治方式融入村（社區）內部公共事務管理的各個方面，推進基層群眾自治管理，實現民主決策、村務公開、群眾監督，保障各項工作健康發展。例如：某工程公司的工人趙某在非工作時間私自到施工水庫，不慎溺亡。白沙司法所多次派人與村法律顧問合作，同死者家屬、施工方等商討調解事宜。法律顧問采取分開調解的方式，與死者家屬分析賠償標準，與某工程公司分析案情。顧問律師經過多次耐心調解，最終促成雙方簽署調解協議，死者家屬同意施工方一次性賠償26萬元，施工方當場支付賠償款，雙方均很滿意。這種律師受聘擔任基層法律顧問、開展法律服務的做法，為創新基層社會治理融入了新方式、注入了新活力。

（三）為構建公共法律服務體系奠定堅實基礎

構建公共法律服務體系是一項龐大的系統工程。實證調研發現，鄉村法律服務的供給不足，鄉村地區大量糾紛急需專業的法律服務[3]。開展“一村（社區）一法律顧問”制度是構建公共法律服務體系的重要組成部分，健全制度運行的內外部保障，將為構建公共法律服務體系奠定良好的基礎。福建省閩侯縣開展“一村（社區）一法律顧問”工作以來，實現了各村法律顧問全覆蓋，各村都建立了以律師為群主的微信群，公共法律服務體系逐步完善。

（四）為維護社會和諧穩定提供新的機制

鄉村法律顧問通過開展普法宣傳和矛盾糾紛化解工作，引導群眾依法反映利益訴求，實現小事不激化不出村（社區）、矛盾自己解決不上交，促進了社會的和諧穩定。2020年3月，在竹岐鄉榕東村一村民家中安裝吊頂的林某突然倒地，經搶救無效死亡。在無法確定死亡原因的情況下，房東、工人、建材公司三方對責任承擔及賠償數額存在較大分歧。經過竹岐鄉司法所和村顧問律師長達半個月的多次調解，村法律顧問分析了各方可能承擔的責任和賠償數額，最終建材公司愿意一次性賠償死者家屬20萬元，調解成功，村法律顧問在其中發揮了很大作用，其以法律分析為基礎進行調解，大大降低了調解難度。該案的妥善處理，對于維護當地的社會安定穩定具有積極意義。

（五）為實施鄉村振興戰略提供新支撐

各地在實施鄉村振興戰略過程中會遇到許多困難與問題，需要法律、法規為其保駕護航。為響應國家鄉村振興戰略，閩侯縣大力提倡鄉村振興。開展鄉村法律顧問工作，對破解閩侯縣農村發展難題大有裨益。具體說來，這項工作有利于通過法律途徑破解制約“三農”工作的難題，有利于村民通過法律手段維護權益，為實施鄉村振興戰略提供有力的法治支撐。閩侯縣法律顧問多次組織開展普法宣傳和講座，重點宣講環境保護法和合同法，樹立了群眾的環境保護意識，這對構建生態宜居的美麗鄉村有著重要的作用。同時，合同法的宣講能夠降低群眾對外交易風險成本，鼓勵村民從事農產品市場交易，進一步提高村民收入。

二、鄉村法律顧問制度存在的問題

2016年，福建省閩侯縣政府下發了《閩侯縣人民政府關于印發加快推進一村（社區）一法律顧問工作實施意見的通知》（以下簡稱《通知》），以政府購買服務形式，把法律顧問經費納入財政預算。閩侯縣“一村（社區）一法律顧問”工作自2016年4月開始謀劃啟動，2018年開始全面展開。截至目前，全縣292個行政村（社區）均已簽訂《福州市閩侯縣律師進社區法律服務協議書》，實現了“一村（社區）一法律顧問”全覆蓋，每個村都建立了微信群，法律顧問律師為群主，可以直接在群里對村委或者村民提出的有關問題進行答疑解惑。目前，全縣有16家律師事務所29名律師參與“一村（社區）一法律顧問”工作。

閩侯縣“一村（社區）一法律顧問”工作開展以來取得了一定的成效，但因為尚在起步發展階段，也存在一些不容忽視的問題與不足。

1. 宣傳工作在廣度和深度上有待加強

“一村（社區）一法律顧問”這項惠民工作在群眾中知曉率有待提高。由于各基層司法所、村（社區）宣傳方式較單一，主要通過懸掛標語等形式開展宣傳工作，該項工作的宣傳推廣力度顯得不夠。另外，律師進村開展工作只有一張聯系卡，這張卡平常放在村辦公室一角，不易于村民知曉，村民不知道有事可以找本村律師答疑解惑。所以，如果律師不能認真履行有關協議約定，“一村（社區）一法律顧問”工作就很難做實做好。

2. 法律顧問供給明顯不均衡，其責任心有待提高

全縣參與鄉村法律顧問的律師只有29名（有些律師還是掛名），平均每個律師負責11個村。某律師事務所，全所只有3名律師，卻負責5個鄉鎮總計89個村的法律顧問工作，加上該所固有的其他眾多工作，客觀上造成工作顧此失彼，難以把顧問工作落實到位。很多律師參與顧問律師工作的初衷在于通過這個平臺拿案源，并輕松多拿補貼。鄉村法律顧問工作在初級階段對顧問律師要求不高、內容不多，加上群眾知曉率不高，一個律師同時兼任十幾個甚至二十幾個村的法律顧問，拿的補貼多，工作又不費心。但隨著“一村（社區）一法律顧問”工作不斷推進，群眾知曉率不斷提高，顧問律師工作量越來越多，要求也越來越高，要做實做好這項民生民心工程，更好地服務鄉鎮，服務村民，一些顧問律師的責任心有待提高。

3. 顧問律師工作經費不高，其工作積極性不能被有效調動

隨著“一村（社區）一法律顧問”工作的深入推進，顧問律師擔負的法律服務內容和工作量越來越多，工作質量要求越來越高，其收入與付出不成正比，跟其他律師的收入相比，落差很大，比如在政府購買的服務中有一項費用是值班律師一天收入500元，而“一村（社區）一法律顧問”律師一個村每個月才250元。另外，距離縣城比較遠的鄉鎮，律師往返一趟耗費時間多，交通費用支出也多，這客觀上也影響了顧問律師工作的積極性。

4. 法律顧問工作與村（居）民的實際需求存在落差

隨著農村社會經濟的發展，在鄉村建設、農村城市化改革、供給側改革、權能改革等過程中會出現各種各樣的問題，而部分律師對現階段農村具體政策和農村實際情況了解不夠，法律顧問的水平參差不齊，與村（居）民的實際需求存在一定差距。

5. 對顧問律師監管不力，律師弄虛作假現象常有發生

具體表現有二：律師在履行協議過程中存在弄虛作假現象。如果一個律師按照每月每個村（居）必須進村入戶一天計算，每月至少有10天以上要在村里。在實際工作中，為了應對檢查，弄虛作假現象就時有發生。如編寫假的工作臺賬、工作記錄等。二是執行協議監管難。按照《通知》文件精神，顧問律師均由各鄉鎮自行聘請，司法局會同司法所負責執行監管，這樣就使得聘請與監管相脫節，協議約定的解聘等事項就難以執行。

三、鄉村法律顧問制度的完善

鄉村法律顧問制度對于基層社會治理和鄉村振興意義重大。針對實踐中存在的普遍問題，應從輿論宣傳、隊伍建設、資金投入、機制創新、監督考評等方面著手完善我國鄉村法律顧問制度。

（一）加強輿論宣傳，提高顧問工作的知曉率

首先，要充分利用媒體做好宣傳工作。政府要通過廣播電視、報刊、網絡、微信公眾號等，廣泛宣傳鄉村法律顧問工作，努力讓“一村（社區）一法律顧問”工作家喻戶曉；還要進一步豐富宣傳方式，利用法治公園、法制宣傳欄等公開包村律師電話號碼，廣而告之，讓更多群眾知曉有法律問題可以找包村顧問律師答疑解惑。其次，要發揮典型示范作用。各基層司法所應認真總結示范點建設中好的經驗、好的做法，形成可供學習借鑒的典型經驗，努力營造學習先進、勇創示范、爭當先鋒、你追我趕的良好氛圍。再次，要做好律師名片宣傳工作。律師可擔任村（社區）法律顧問微信群群主，邀請村兩委干部、人民調解員、群眾代表等入群，通過他們更好地宣傳律師名片，告知群眾律師下村的時間及培訓時間。群眾有法律問題可以通過微信詢問或者電話咨詢，方便群眾更快捷地得到法律服務。

（二）重視隊伍建設，合理配置法律顧問

首先，要健全法律顧問的遴選機制。成立由法律實務專家、理論專家組成的遴選委員會，向社會公開村顧問律師的選拔信息，科學設置遴選條件，采取量化評分的方式考核顧問律師。要優先聘請那些精力充沛、工作積極性高、認真履職、有公益情懷、有責任擔當的律師，并形成良性循環的遴選機制。同時，要建立顧問律師的服務人（次）儲備數據庫。對不認真履行合同要求、工作不到位、敷衍塞責的律師要及時辭退和更換。其次，要建立有效的培訓制度。由司法局每年邀請相關課題專家學者對法律顧問進行培訓，讓法律顧問既熟悉基層政策，又了解村規民俗，從而改進工作方法，提高工作成效。再次，要合理配置法律顧問。公開律師擔任村法律顧問的情況，設置同一法律顧問服務不同村的上限，每個律師最多只能服務8個村；可以將人數少、距離近的“空殼”村作為一個服務單元，提高服務質效。

（三）加大資金投入，建立有效激勵機制

一方面，要加大財政資金投入，有人提出，建立鄉村振興項目法律服務的集中委托采購制度[4]，這不失為一個好的建議，考慮到前面所述多種因素，鄉村法律顧問的經費應適當提高，以調動顧問律師的工作積極性，保障鄉村法律顧問工作持續有效健康發展，從而更好地做實做好鄉村法律顧問這項工作；另一方面，要建立有效激勵機制，對服務到位、成效明顯、群眾認可度高的鄉村法律顧問，給予適當的物質和精神上的獎勵，以此帶動其他法律顧問的積極性，在區域內產生示范效應，推進工作邁向更高層次，反之，對不認真履行合同的律師，根據實際情況扣減相應的服務費。

（四）創新工作機制，提高群眾的法治獲得感

首先，要制定科學的方案。法治的生命力在于實施[5]。各鄉村要因地制宜實施“一村一策”，根據各自的具體情況和糾紛類型，創造性地開展工作，制定別具特色的服務方案。其次，要創新服務方式。例如，律師可采用“集中服務”“坐診式服務”等方式，讓有法律服務需求的村民統一到村委會接受咨詢服務。再次，要做好必要的說明與提示工作。法律顧問在接受法律咨詢時，對一些比較復雜的問題，應當做好風險提示，必要時應以書面材料提示，并由村民簽字認可，避免衍生新的矛盾糾紛。

（五）健全考評監督機制，充分釋放制度效能

首先，要健全科學的考評機制。建立科學的考評指標體系，細化考評標準，量化考評指標，對法律顧問工作進行嚴格考核?！敖鸨y杯不如群眾的口碑”，要把群眾認可作為此項工作考評的一項主要參考依據?？己瞬块T要通過實地走訪群眾，把群眾的評價作為考核法律顧問工作的一項參考依據，形成責任清單，推動鄉村法律顧問按照協議履行義務。其次，要合理監督法律顧問的工作。要把鄉村法律顧問工作納入對鄉鎮政府依法治理工作的監督考評中，以引起鄉鎮一把手的重視。再次，要加強對律師工作的監督指導。縣級司法局會同各基層司法所要不定期檢查法律顧問的工作情況，對那些服務不到位且群眾意見較大的律師，建議鄉鎮、村不再續聘。鄉鎮對部分確實履行協議不認真、工作落實不到位、群眾反映較差的律師應及時予以更換，從律師庫中擇優選聘。最后，要公開考評、監督和檢查結果。考評、監督和檢查的結果應向社會公布，并通報律師所在的事務所和當地司法局。

鄉村法律顧問制度是完善城鄉公共法律服務體系的一項重要舉措，是推進基層社會治理的“穩壓器”，它在普法宣傳、基層矛盾化解、城鄉一體化建設、農村權能改革、征地拆遷補償、鄉村換屆選舉等方面發揮著重要作用。針對鄉村法律顧問實踐中的問題予以改革，能有效地滿足人民群眾日益增長的法律服務需求，實現為民普惠的目標。鄉村法律顧問工作不斷深入基層，并在實踐中加以改進和完善，將有效推動鄉村的各項建設，助力法治中國建設，推進國家鄉村振興戰略。

[1] 習近平．加快建設社會主義法治國家[J]．求是，2015(1)：3–8．

[2] 廖金龍．農村法治路徑設計需處理好三對關系[J]．人民論壇，2020(15)：222–223．

[3] 溫曉燕，李濤．法治鄉村視野下的鄉村法律顧問制度研究[J]．隴東學院學報，2020(4)：90–94．

[4] 裴建軍．以法律保駕護航鄉村振興[N]．山西日報，2020-02-10(11)．

[5] 楊凱．加強農村法治建設助推鄉村振興[N]．湖北日報，2020-05-04(5)．

D920.0

A

1006–5261(2021)03–0039–05

2020-12-06

國家社科基金一般項目（18BFX065）；福建農林大學本科教育教學改革研究一般項目（111418206）

孫偉峰（1984― ），男，河北邢臺人，講師，碩士生導師，博士。

〔責任編輯 葉厚雋〕