農業水利工程面臨的問題及對策探析

李笑波

(遼寧省朝陽縣水務局，遼寧 朝陽 122000)

0 引 言

近年來，水資源短缺、用水效率低、地下水超采、城市供水緊張等問題對中國經濟發展的制約越來越明顯，尤其是農業灌溉用水逐漸引起人們的關注[1]。據統計，中國以全球9%的可耕地和6%的水資源供養了21%的人口，而取得這樣的成就離不開調水工程、灌溉設施、水庫、大壩等水利工程。截止目前，中國擁有世界上最大的南水北調工程、最大的三峽水利發電工程、最多的水利發電項目和大壩數量，這些水利工程為推動區域發展、保障糧食安全發揮著巨大作用，其綜合效益顯著。然而，高昂的成本為取得巨大收益的前提，生態環境受水利建設的影響顯著，如人口的大量遷移、河流及土壤的侵蝕、生態系統退化等。2011年，我國政府重申了水利基礎設施升級的重要地位，這次水利工作會議也是1949年以來的最高規格。我國計劃用4萬億投資建設農村水利，通過農田水利建設完善農村基礎設施，充分利用河湖資源構建能夠免受干旱、洪水威脅的水利系統。

現有研究大多側重于具體項目對生態環境的影響分析，而全面回顧水利發展進程、系統調查面臨的挑戰、問題以及取得的成果研究還鮮有報道。通過探析水利建設面臨的問題及其成果，可為水利發展規劃和建設投資提供科學指導，為工程實踐提供寶貴經驗。文章以水利發展概況和水資源現狀為基礎，分析了生態環境、經濟社會與水利建設之間的作用關系，在此基礎上明確了水利發展所面臨的挑戰，為優化水利發展模式提出行之有效的對策建議[2]。

1 農業水利工程現狀

1.1 發展進程

長期以來，我國堅持以節水理念為主導發展農業水利工程。1949年后，中國大規模建設中小型水壩，并快速擴張灌溉土地，水利作為農業生產的命脈得以迅速發展；1980-2000年，水利工程作為支持維護經濟增長的重要基礎，該時段引水工程和大型水壩不斷增多，進一步擴大了灌區面積，水利發電和水庫蓄水能力明顯提升。雖然，水利工程占基建總投資的比例有所下降，但工程投資額提高了5.6倍；2000年以后，中國引水工程、水力發電、水庫庫容及大型水壩不斷增加，由于農業灌溉實施節水措施、城市部門水資源爭奪等減少了灌溉用水，農業灌溉增幅有所下降，2005-2010年水利建設占基建總投資約2%。

從管理的角度上，2000年以前中國以“強硬”的水利政策為主，將該時段按照不同的側重點劃分為3個時期。1950-1957年，中國以保障社會生活及恢復經濟生產為主要任務，水利建設任務以減輕洪澇災害、疏通河道、搶修河堤為主；1958-1980年，以水資源的綜合平衡利用和加強防災保護為主要特征，此時期洪澇災害頻發，人們重點關注防洪問題；1981-2000年，開放政策與經濟改革推動了經濟社會的發展，全面支持國民經濟發展逐漸成為水利建設的重心，人們開始關注水污染控制、水資源保護、各部門用水分配等問題。

2001-2020年，中國逐漸開始向“溫和”水利政策的轉變，“溫和”方式強調用水效率提升、水資源管理的體制和經濟措施，其中日趨嚴重的水體污染和水資源短缺為驅動該轉變的關鍵。另外，水利管理者深刻總結了1998年特大洪水的經驗教訓，此時生態系統的重要功能逐漸引起人們的關注。通過實行有效的經濟措施抑制用水需求，如提高水價等取得較好的效果，并且水權、水市場、協調人與自然的關系等也引起廣泛的討論。該時段頒布了水法、防洪法、水污染防治法、水土保持法等許多與水有關的法律法規，雖然“溫和”的水利政策得到一定的推廣，但受各種條件限制執行時存在諸多問題，農業水利建設現已無法滿足經濟發展實際需求。

1.2 面臨的問題

水是生產之要、生態之基、生命之源，實現水資源可持續利用、增強水利支撐能力以及加快水利發展是促進經濟發展和農業現代化的重要方法。其中，科學的管理體系、生產技術、網絡信息為現代農業廣泛應用的方法，通過綠色、有機、生態等農業生產方式實現水土資源的可持續利用及區域生態的良性循環[3,4]。因此，將農業發展成良好的生態系統，可以有效解決工農業生產受水資源短缺制約的問題。

1.2.1 干旱嚴重

調查顯示，中國2000年的糧食生產率(0.031)、災害率(0.050)、干旱率(0.118)、受災害人口率(0.058)，2000-2010年干旱災害占自然災害52%。由于干旱災害造成的糧食損失達到271億kg，這與國家糧食近一年的定量相當。據統計，2010年以來遼寧省無有效降水天數達到130d，其中受旱冬小麥達到214.5×104hm2，有20萬家畜、48萬人面臨著暫時飲水困難的問題。其中，鐵嶺、阜新等遼西地區發生嚴重干旱，因干旱導致地面開裂坍塌、面粉廠被迫停產、食品價格上漲等問題突出。

1.2.2 水災嚴重

強降雨為造成中國洪澇災害的主要原因，其存在危害性大、難以預測、季節性強、區域明顯、成災較快、易于突發、發生頻繁、分布范圍廣等特點。2009-2018年，洪澇災害對遼寧地區造成直接經濟損失754.23億元，農作物受災面積248.18萬hm2，房屋倒塌6.42萬間，累計造成1300余萬人受災，成災面積156.44萬hm2。受社會經濟、地理環境和氣候因素的影響，區域降水呈現出的特點為：降雨量時空分布極不均衡，遼東地區降雨偏多而西部地區較少，降雨多集中于7月、8月，其他月份較少；由于臺風作用和副高加強北移，大多在24h內完成超標準暴雨降水，這進一步加大了洪澇災害的危險程度。

1.2.3 農業水利建設

近年來，中國對農業水利設施、灌區節水改造、農村飲水安全、水庫除險加固等工程的建設步伐不斷加快[5]。雖然區域供水能力明顯提升，但工程建設及運行管理時仍存在許多問題。調查顯示，中國仍有7100萬hm2耕地缺少相應的灌溉設施或灌水條件，現階段有效灌溉區僅占總耕地42%，農田水利支撐區域發展的能力不足并且農業用水效率低下。由于運行年限長、資金投入少、建設標準低等因素，加之年久失修、維修管理不善等，使得大多數農業水利工程功能下降，難以保證農業用水需求。所以，農田水利仍面臨著負擔重、農業效益低、基礎設施條件差及嚴重缺水的問題。

2 農業水利發展主要對策

水利被認為是保障農業生產的基礎，加快農業水利建設是建設小康社會、提高農民生活水平及推動農業現代化發展的根本途徑，具體如下：

2.1 明確主體責任

加快農田水利建設明確工程整體效益，在水利工程建設中確保各級政府主體的主導地位，把水利工作擺在突出位置以及將水利建設上升為政府行為，從而保證功能效益的充分發揮[6]。

2.2 加大工程投資

為保證水利事業的快速發展應建立完善的農田水利投入機制，相關部門要持續加大水利建設投資力度。

2.3 加強管理與人才隊伍建設

考慮當地水利建設情況引入新技術、新方法，通過創新機制、完善組織機構、產權改革等促進現代農業和經濟的發展。

2.4 農業節水與水利建設結合

通過加快灌區節水改造、加強中小河流管理以及水資源保護，逐步轉變農業用水效率低下的局面，以保護水資源、改善與恢復生態環境為目標建設高標準防洪排澇體系，切實保證區域防洪安全。

2.5 升級改造受損和老化的水利設施

通過升級或修復現有水利設施能夠顯著提升農業用水效率。雖然已建設實施了許多除險加固、節水改造等功能，仍有部分水利設施處于老化、失修狀態，較新建設施修復現有設施具有更高的經濟可行性[8]。另外，地方經濟、農業發展可從水利工程建設中受益，且農業水利屬于一項政績工程，所以工程建設資金可以考慮政府的投資，這也是成功申報農業水利項目的關鍵所在。

3 結 論

經濟的發展和人民生活水平的提升對農業水利建設提出了更高的要求，農業水利設施現已無法滿足農業現代化發展的實際需求。對此，文章全面探析了現階段農業水利建設存在的問題，并提出加快農田水利建設已成為建設小康社會、提高農民生活水平、保障糧食安全的根本途徑。隨著經濟的發展，水資源保護和生態環境對維持經濟發展的重要地位日趨突出，轉變農田水利發展模式對實現人與自然和諧相處、改善區域輸水條件、提高農業用水效率、降低農業生產成本極為關鍵，農業水利建設模式的轉變為未來水利事業發展的必然選擇。