河道采砂管理現狀分析及對策探討

李偉,李曉坡,李起

(1.南陽市河湖事務中心，河南 南陽 473000；2.臥龍區水利局，河南 南陽 473000；3.南陽市河湖事務中心，河南 南陽 473000)

1 河道采砂管理現狀

河道砂石是重要的建筑材料，河道砂石開采利用由來已久。2013年以前，國家、省、市對河道采砂管理沒有專門的規定，河道采砂管理缺乏依據、秩序紊亂，在河道管理范圍內亂采亂挖、隨意堆放，嚴重影響河勢穩定、防洪安全、相關工程安全和生態安全，社會矛盾集中，嚴重影響社會穩定。2013年4月，《河南省河道采砂管理辦法》的出臺，給河道采砂管理工作提供了依據，但散小企業為獲取中標，在掛牌拍賣時競相抬高報價，造成市場砂價虛高，或中標后為追求經濟利益，千方百計超范圍、超深度、超許可采砂量開采。由于各級水利部門人員少，監管不到位，給河道采砂監管造成極大困難。再者，現行法律對非法采砂處罰力度小，加上水利行政部門無行政強制權，部門聯合執法難度大，違法采砂成本低，造成非法采砂屢禁不止。為規范河道采砂管理，各地不斷探索河道采砂管理的新模式。2018年8月，南陽市委、市政府出臺了《南陽市推進河道砂石資源管理國有化改革穩定砂石市場的意見》，要求各縣區成立國有采砂公司，采取統一規劃、統一發證、統一開采、統一銷售、統一收益分配、統一管理、聯合執法的“六統一聯”模式對河道砂石開采經營實行統一管理，在規范河道采砂方面取得了良好的效果。2018年12月1日，河南省水利廳印發了《河南省河道采砂現場管理規定》，對河道砂石的開采、運輸和存儲做出了明確規定。2019年2月，水利部印發了《關于河道采砂管理工作的指導意見》，對責任落實、規劃約束、許可審批、采砂監管提出了明確要求。各地認真貫徹國家、省、市有關管理規定，河道采砂管理基本實現科學、規范、有序、可控的局面，但在具體工作中存在著一些亟待探討和解決的問題。

2 當前河道采砂管理中存在的問題

2.1 采砂規劃編制不夠科學

各地按照《河道采砂編制規程》編制的河道采砂規劃，由于前期工作不到位，導致規劃編制不夠科學。主要表現在：學習不到位，對禁采區劃分標準掌握不準，或前期調查不到位，存在漏調查現象，將依法應劃為禁采區的河段劃為可采區。前期測量或標準把握不全，可采取范圍劃得過大，工程及設施預留保護范圍過小，形成安全隱患。前期勘察資料精度不夠，造成可采區砂石的儲量計算不準確。前期論證不充分，采砂設備選型不合理，造成后期采砂無法實施，或采砂深度難以控制。

2.2 年度實施方案編制不合理

各地編制的河道采砂規劃基本為5年規劃，隨著經濟社會的發展和河勢的變化，一些可采區在實施時已符合禁采條件，應禁止采砂。但由于在編制年度實施方案時沒有做好現場調查，導致沒有及時將可采區變為禁采區，繼續實施河道采砂。有的地方因考慮鄉村經濟利益，采砂點設置過多、分布零散，造成河道采砂現場管理難度大。同時由于點多、分布零散，即使規范采砂后，河床依然坑洼不平，影響河勢穩定效果。

2.3 采砂現場管理不規范

河道采砂公示不到位，導致部分群眾誤將合法采砂當作非法采砂舉報，造成輿情量大，行政成本增加。采砂現場起止點設置不明顯或不設置，造成監督管理難，不法企業超范圍采砂。采砂深度缺乏有效控制措施，特別是水下采砂深度難以測量，不法企業超深度采砂。土地征用難，部分采砂企業不得不將砂石堆放在河道內，嚴重影響防洪安全。部分地方存在重經濟效益，輕生態修復，不僅不能及時對因采砂而損壞的道路、河道岸坡和相關水利設施進行修復，而且不能及時清理河道內的棄料，平整河床，給河道生態造成嚴重破壞。

3 解決現存問題的對策

3.1 科學編制河道采砂規劃

采砂規劃是合理開發利用砂石資源的依據，科學編制河道采砂規劃，依法劃定可采區、禁采區，合理確定采砂深度、采砂控制總量和年度開采量意義重大。

3.1.1 全面掌握規劃編制依據

規劃編制單位要組織規劃編制人員認真學習國家有關法律法規、規劃編制技術規程，明確規劃編制依據、方法、內容等。

3.1.2 扎實做好前期調查工作

規劃編制單位要全面收集與規劃相關的有關部門的資料，深入實際詳細調查河道內相關建筑物的建設情況，認真做好實地測量和勘察工作，為規劃編制打好基礎。

3.1.3 科學分析論證

規劃編制單位要全面系統地分析論證，依法劃定可采區、禁采區，可采期和禁采期，合理確定砂石儲量、采砂深度、可開采總量、年度控制開采量和采砂作業方式，并編制河道采砂規劃。

3.1.4 嚴格審查審批

河道采砂規劃涉及的相關部門，要立足本行業相關法律法規和規定，對規劃進行認真審查，并提出合理化的意見建議，以便規劃部門修改，審批部門科學審批。

3.2 合理編制年度采砂方案

年度采砂方案是年度砂石資源開采的重要依據。編制年度采砂方案重點要把握好以下幾點。

3.2.1 做好現場復核工作

方案編制單位在編制河道采砂年度實施方案前，要做好采砂點的現場調查，依據河勢變化、河道管理范圍內工程建設情況和相關政策，對可采范圍、采砂深度、作業方式進行調整，并按程序報規劃原審批機關進行審批。

3.2.2 突顯規劃的剛性約束

方案編制單位在編制河道采砂年度實施方案時，采砂點位置設置、采砂范圍、采砂深度、采砂機具的配備、采砂年度控制總量等要嚴格按照批復的河道采砂規劃執行，確需變更的要報規劃的原審批機關進行審批。

3.2.3 科學設置采砂點

為便于生態修復，減少地方關系協調和行政監督成本，要集中開采、便于監管、便于生態修復的原則，盡量減少采砂點。

3.3 加強河道采砂現場監管

采砂現場監管是規范化河道采砂管理的重點，現場管理不到位，采砂企業打著合法采砂的招牌，亂挖亂采，不僅影響防洪安全、相關工程安全和生態安全，而且嚴重影響人民群眾切身利益和政府形象。

3.3.1 做好現場管理的前期準備工作

建立健全現場管理機構，配備現場管理人員和相關設施，明確管理責任，完善相關管理制度，落實工作經費。針對部分地方人員不足，技術力量薄弱的問題，建議參照工程施工監理的方式，委托專業監理公司進行現場監理。

3.3.2 做好公開公示工作

發證部門要向當地群眾講清采砂規劃審批、采砂許可及生態修復等情況，征得群眾的理解和支持，并在采砂點河道岸邊明顯位置、主要下河交通路口和群眾聚集的地方設置公示牌，公示河道采砂相關信息，自覺接受群眾監督。

3.3.3 做好開采前的準備工作

采砂企業嚴格按照批復的年度采砂實施方案做好實地放線和原始地形測量工作，并在采砂點的四周設施明顯的標識，便于施工和監督管理。采砂現場監督部門要嚴格按照批復的年度采砂實施方案核查采砂,對企業的技術人員和設備配備不符合要求的禁止開始采砂。

3.3.4 做好采砂過程監管

現場監管人員要采取現場測量、計重等辦法，加強對采砂范圍、采砂深度、采砂量的控制，嚴禁超范圍、超深度、超量開采。堅持“邊開采、邊修復”的原則，督促采砂業主及時將砂石清運出河道管理范圍以外，平整棄料堆體和采砂坑。河道采砂結束以后，發證單位要組織有關部門對河道采砂情況、生態修復情況，損壞的道路情況及相關設施修復情況進行驗收。

3.3.5 充分利用現代化信息技術加強監管

發證單位在委派人員進行現場監管的同時，要在采砂點的四周設置電子圍欄，在采砂船、運砂車上安裝GPS衛星定位系統，建立采砂電子化監控系統，設置自動報警系統，對采、運、儲實施24 h在線監控。

4 結語

近年來，各級黨委政府高度重視河道采砂管理工作，認真貫徹落實習近平總書記的生態文明思想。不斷完善河道采砂管理的體制機制，創新管理模式，建立河道采砂管理黨政責任制，堅持疏堵結合。既嚴厲打擊非法采砂，又在保證安全和生態的前提下，通過科學規劃、規范許可、有效監管，使砂資源的開發利用更加科學合理。