喀左縣農田水利工程管護存在的問題及管護模式研究

黃芝娟

(遼寧省朝陽市喀左縣公營子水利服務站，遼寧 朝陽 122304)

1 喀左縣農田水利管護現狀

1.1 水利工程現狀

喀左縣地處朝陽市南部、大凌河上游的丘陵地區，總面積2283.86km2，下轄23個鄉鎮(場)、1個經濟開發區，總人口42.71萬人。全縣耕地共4.82萬hm2，人均占有耕地0.108hm2，主要作物是玉米，有3.33萬hm2，花生、烤煙、棉花、大蒜等經濟作物耕種面積3333hm2，雜糧、蔬菜等9333hm2。全縣耕地中有效灌溉面積2.067萬hm2，其中節水灌溉1.067萬hm2，其余耕地均沒有灌溉設施，水利基礎設施薄弱，農業灌溉粗放，抗旱能力差，土地整體產出率低。

各類工程設計灌溉面積2.467萬hm2，農田水利工程現狀如下：①蓄水工程：境內共有蓄水工程10處，其中小型水庫9座，中型水庫1座，主要分布在大凌河及其支流流域，工程完好率50%左右；此外，全縣共有塘壩工程23座，方塘21座，蓄水量較小且部分已不能使用；蓄水工程對農田灌溉、防洪、促進農業生產的發展，曾起到一定作用，但近幾年遭受連續干旱，使得蓄水量明顯下降，整體效益逐年降低。②引水工程：全縣共建有引水工程10處，中型灌區2處，小型灌區13處，工程完好率在50%左右。③提水工程：提水工程主要包括提水站和機電井兩部分，現有提水泵站4座，灌溉機電井1975眼，這些工程覆蓋全縣各鄉鎮，其中大凌河流域占工程總數所占比例較大，工程完好率約為65%。④田間工程：喀左縣灌溉方式主要包括防滲渠道灌溉、管灌、噴灌、微灌，其中渠道灌溉1600hm2、管灌7667hm2、噴灌40hm2、微灌100hm2。

現場逐井調查資料顯示，多數灌溉渠道不完善，未采取防滲措施或長度不夠等現象，就是所謂“卡脖子”工程和“一公里工程”，工程完好率只能達到50%，其余50%需要維修改造。此外，大部分井灌區現已設備老化缺少配套設施，同時由于連年干旱地下水位下降，大部分水源井需加深或維修，工程完好率為60%，其余40%需要改造，就目前的水利設施狀況，已無法滿足現代農業發展和產業結構調整需求。

1.2 農田水利管護模式

喀左縣現有中小型水庫10座，多建于20世紀70年代，水閘有6座，全部為大型水閘。其中，2個水庫歸縣水利局管理，7個水庫歸鄉鎮管理，華山水庫租賃給省民政廳，歸縣民政局管理。雖然總興利庫容可達4000萬m3，而且進行了除險加固，但由于近年的降雨稀少，所有水庫都已接近干涸或死水位，已不能發揮任何效益。現有中型灌區2處，歸縣水利局管理；小型灌區13處，歸鄉鎮水利服務站管理；灌溉機電井1975眼，少部分歸村管理，大部分歸個人管理與使用；提水泵站4座，塘壩23座，歸鄉鎮水利站管理；方塘21座歸村和個人管理，具體如下：

1)村組管理農田灌溉井。這種形式的管理責任制，最早實行于2000年，農田灌溉井的所有權歸村、組集體所有。結合各鄉、鎮村組的土地面積、水利設施好壞、農灌井水源等條件，核算其澆地畝數、管護能力、水費收取數額、能源單耗等參數，承包給管井人員，簽署合同，合同的內容包括甲、乙雙方的義務、職責，如電費、小型維修、沖淹井體，乙方承擔設備丟失的責任，考慮到設備保值甲方收取保修金3000-5000元，承包年限3-5a。此外，還可按照季節性承包，依據甲方制定的費用標準乙方向用戶收取水費交給甲方，按實際發生的電量村委會按小時給機泵手付報酬，并聘請專人對停灌期實行管護。收取的水費18-30元/小時，最高40元不等。

2)鄉鎮水利站管理灌區。這種管理責任制形式只在個別鄉鎮實行。由于灌區建筑物不健全，量水設施不配套，按水量收費很困難，這種形式按灌區實際灌溉面積，即按每畝、年收費，承包給個人，收取一定的承包費。其具體做法為：鄉、鎮水利站制定每公頃年收取費用標準；每公頃每年收取120元，其中春灌每公頃每年90元，夏灌每公頃每年60元。灌區小型維修由鄉鎮水利站承擔，清淤費用由群眾投勞負擔。

3)拍賣管理。拍賣管理的方式實行較早，目前拍賣井數達80%，灌溉面積8667hm2左右，主要拍賣形式為：除國家投資外，自籌資金由承包人承擔。工程運行后，使用管理、維護工作由購買人負責，群眾使用費用每小時25元，扣除電費，所剩資金由購買人做為成本回收及設備維護費用。

2 農田水利管護存在的問題

2.1 管護組織不健全

喀左縣農田水利管護以個體、拍賣或者村集體管理為主，鄉鎮人民政府和縣級水利部門進行監督管理、業務指導。然而，在農田水利管理、建設、投入、立項環節社會和政府的責權不明確，缺少確立農田水利管理主體、產權主體、建設主體的法律支撐，管護組織不健全，建設與管理責任不清晰，資產權利不明確。一方面，由于承擔的事務繁多村委會無暇顧及農田水利的管護；另一方面，農民用水戶協會管理水平普遍不高，缺乏專業管護知識且成員年齡層次偏大，建設發展比較滯后，現階段農田水利管護面臨著嚴峻的挑戰[1]。

2.2 管護經費不穩定

2006年，喀左縣農業稅費改革后對農田灌溉水費基本不再征收，一般由水管單位自籌或財政補貼解決灌區骨干工程的運行管護經費，由鄉鎮(場)、水利局以項目的方式安排末級渠系管護經費，不足的則由村集體自籌解決。由于村集體自籌資金保障率較低和水利項目資金的不確定性，田間末級渠系缺乏必要的管護經費。在無法穩定保障運維管護經費的條件下，也就不能及時解決渠道局部損毀、配套建筑物損壞以及末級渠系局部滲漏等問題，設施保養不到位、雜草叢生、底部淤積等問題突出，致使灌溉保障程度差、渠系輸水效率低，無法較好的滿足水價改革和灌區現狀用水需求。

2.3 管護機制不完善

目前，喀左縣各鄉鎮(場)普遍實行財政轉移支付制度，用水戶不交水費，即用水戶不向水管單位繳費，農業水費直接來源于公共財政，從而形成了“農民種田、政府供水”的現狀。農田水利管護機制不完善且灌區末級渠系大多數無計量設施，目前尚未真正細化維修養護考核標準、提出管理養護要求、明確工程管護職責、落實管護責任主體等內容，并且也缺乏可行的節水獎勵機制和補償機制，無法充分調動用水戶主動節水、參與工程管護的積極性，灌溉水資源浪費，用水戶缺乏節水意識，難以普遍推廣節水灌溉技術。

3 農田水利管護新模式

3.1 明確農田水利產權

遵循“誰投資、誰管理、誰建設、誰受益”的原則明晰工程產權，進一步完善工程水費計收、維修和管護制度，保證小型農田水利可持續發展和長久良好運行。為了減輕農民負擔以及防止出現亂收費現象，對已建工程實行檔案化管理和建卡造冊制度，同時結合實際情況因地制宜的實行適宜的管護模式。目前，農田水利管護模式包括專職水管員、管水小組、群眾代表、村民組長管理、個人承包租賃管理等多種管理方式，結合不同的水源類型及使用情況制度出相應的管理方案，以確保受益區群眾農田灌溉用水需求，最大程度的保證受益長久和工程效應的發揮。

3.2 完善運行管護機制

監管機制是否健全在很大程度上決定了工程管護是否到位，為壓實農田水利所有權人和各級部門的管護職責，必須健全運行管護機制。①加強農田水利履職問責，實行管護獎懲與激勵機制，出臺可操作性強、時效性好的管護制度或實施辦法，按照管護時效和“獎優罰劣”的原則實行獎懲，對各責任人與責任單位壓實農田水利管護責任，協調督促各方履職盡責。②理清農業農村部門和各級水管部門對農田水利建管的職責，理順各方職責及其工作機制，為避免出現多管理空白區、建管責任主體不一致、多龍頭管理等提供政策保障。③要加大宣傳力度，合理利用互聯網、廣播電視等手段加強水利相關政策和法律法規的宣傳和貫徹，明確基層水利服務站、用水合作組織、用水戶、水管部門、地方政府及其他產權所有人職責，提高各工程管護責任主體和各級水利部門對農田水利管護工作的積極性，特別是要增強村級、鄉鎮管護主體的認識。

3.3 建立水費計收制度

通過增強服務意識、理順管理體制、加快水費制度改革，可集中到更多的資金，以改變水利工程長久建后無人管和維修、效益逐年衰減的狀況，逐步達到水資源開發利用的良性循環，推動農田水利事業的健康發展。根據水資源狀況，充分利用水價作為杠桿，來促進節水、合理開發利用和保護水資源。在合理制定水價的情況下加大水費征收力度，利用經濟手段為保證農田水利更新改造、維護、運行管理費用，為高效利用灌溉水和促進節約用水提供保障，以充分發揮其經濟效益。縣水利部門會同物價部門，經充分調研，全面考慮回收成本和用水戶經濟負擔合理確定水價。對于水費的收取要安排專門的人員負責，加大對有償用水宣傳力度，在當地定期對收取的水費進行公示，并公開水費收支情況。

3.4 制定管護資金使用辦法

根據農村水利管理辦法有關規定，積極將各級政府土地出讓收益10%中的20%用于農村水利工程運行維修養護，將水利工程運行維修養護部分資金納入地方財政預算，建立農村水利工程運行維修養護基金。此外，加強管護資金的監管力度，通過合理界定工程維修費與管理費，經有效整合充分發揮資金效益，堅決杜絕和抵制弄虛作假、改變專項資金使用用途的違規違紀行為。

3.5 積極開展農民水利協會建設試點

通過建立以農民為主體的村級水管員制度，切實提升末端涉水事務管理能力，為喀左縣農田水利健康發展奠定基礎，逐步形成水利工程長效管護機制。村級水管員接受鄉鎮水利站或村委會雙重管理，人員在當地行政村公開招聘，同等條件受益地塊人員優先。按每年一次的原則，鄉鎮水利站與水管員簽訂責任書，并執行水管員提前培訓上崗制，日常考核則由村委會負責，年度考核由縣水利局會同鄉鎮有關部門組織實施。水管員主要負責小型農田水利工程和農村飲水安全工程等農村水利工程的管理和維護，參與農田水利基礎設施建設等工作，積極參加各種水利技術培訓，把農村水利設施管理工作真正落到實處。

3.6 加快基層水利服務建設

為解決基層水利技術人員人才短缺的問題，加強基層水利服務隊伍建設，建立基層鄉鎮水利人員持證上崗制度，建立健全人才吸引機制，鼓勵高素質人才進入基層水利隊伍。抓住農田水利工程建設和省基層水利工作調研的契機，進一步落實各鄉鎮、村水利機構設置、人員編制、人員經費和職責分工，規劃部分鄉鎮水利服務站的辦公和材料設備倉儲場所，對農村水利工程管理和維修養護采取上級財政+地方財政+受益群眾水資源費+其他等多渠道籌措的辦法，同時制定基層水利隊伍培訓的規劃和計劃等，加快落實基層水利服務體系建設，更好的服務于農村水利工程。

4 結 論

為保障農田水利工程能夠長效運行，長久發揮效益，喀左縣按照大力推行“先建機制、后建工程”的原則，明確工程運行管理主體、落實管護責任、完善管理措施，確保工程建得成、管得好、長受益。通過充分調動用水戶、市場、鄉(鎮)政府等力量，建立健全以科技為支撐的農田水利多層次、多元化管護服務體系，結合基層水利服務體系調研活動，完善水利服務站、建立灌溉試驗觀測站、動態水位觀測點、維修和管護服務隊伍建設等，做好技術服務、設備維修、培訓推廣等工作。根據農田水利有關規定和要求，分類別、分規模、分形式移交鄉(鎮)水利站、村集體或大戶進行后期管理與維護，充分發揮農民用水協會、村級水管員和鄉鎮水利站的職能，貫徹落實工程管護責任，確保水費征收。