新形勢下高校內部控制優化探究

林永格 劉嚳嬰 馬檸馨

（安徽中醫藥大學，安徽 合肥 230012）

我國高等教育發展進入了一個新階段，高校獲得國家財政撥款、非稅收入以及社會資金越來越多，與國內國際聯合招生、合作辦學、合作課題研究等日益增多，高校資金來源和經濟業務呈現多元化、多樣化、動態化發展趨勢。隨之而來高校面臨的財務風險越來越復雜，涉及經濟問題的違紀違規、乃至違法犯罪現象顯著增多。一方面造成人才的巨大損失，令人痛心，嚴重影響了高校的社會聲譽；另一方面，也從側面反映出現有高校內部控制體系建設與實施機制的失靈。在這種情況下，如何進一步提高高校的內部管理水平，規范內部控制，加強廉政風險防控機制建設，顯得尤為迫切。

一、高校內部控制存在的問題與不足

（一）高校內部控制體系不完善

1.高校對內部控制建設重視不夠。目前我國大部分高校的內部控制建設尚處于不斷發展完善階段，多年來由于受習慣思維和傳統管理模式的影響，高校管理層工作重心和關注重點在人才培養、科學研究等方面，對內部控制的認識還停留在內部會計控制或內部牽制層面，尚未提升至戰略的高度，導致內部控制自上而下缺乏實施動力，內部控制相關建設難以全面落實到位，這一點值得高校管理層深思[1]。

2.內部制衡機制不健全。部分高校沒有嚴格按照內部控制規定進行權限設置、切實做到不相容崗位相互分離和關鍵崗位的適時輪崗，相互監督和制約功能發揮不夠。一是對責權利劃分不明確，在一些權力集中的重點領域和關鍵崗位，不能做到分事行權、分崗設權、分級授權，沒有形成決策權、執行權和監督權相互分離、相互制約機制，導致一些重大事項的決策出現漏洞，為權力的異化提供了通道。二是對內部授權審批有效控制不夠，使得聯簽制度沒有得到很好落實。如權限集中在同一個部門甚至一個人手中，不僅導致了組織機構上的決策、執行、監督之間職能不清，也使得內控制衡機制難以發揮作用。

（二）預算管理體系不健全

1.預算目標不明確，編制不合理。一是對學校年度中心工作關注不夠。由于前期調研和相關數據不充分，預算編制方法單一，對預算管理缺乏前瞻性，導致預算編制與高校年度中心工作計劃不相匹配，與學校的發展規劃不相銜接，難以發揮預算目標的導向作用。二是重大項目資金安排論證不充分。據了解，有些部門在編制自身預算時，重大項目論證不充分，由于信息的不對稱，經常會出現夸大資金需求以期獲取更多資金的現象，存在“博弈心里”，造成預算編制與學校實際情況以及學校年度中心工作不相匹配。

2.預算執行約束力不強。一是預算執行剛性不強。部分高校在預算執行階段由于沒有規劃預算執行的流程，動態跟蹤與評價分析機制沒有建立，預算編制與執行工作的有效銜接和融合不足，不能及時發現和解決預算執行中存在問題，導致預算管理效率低下、執行約束力不強，甚至出現無預算、超預算、隨意調整預算支出等現象。二是預算執行進度滯后。預算執行過程中由于重視不夠、計劃不周、措施不力，部分國庫項目資金執行進度滯后，甚至出現年底突擊花錢的現象，資金使用效益不高，嚴重影響預算執行的效果。

3.預算績效評價體系不健全。一是預算從編制、執行到分析考評，尚未形成完善的績效評價制度體系，缺乏規范的評價依據和評價標準。二是不少高校只是把部分項目的績效評價作為完成上級部門布置的工作任務，并沒有將評價結果進行很好地運用，也沒有把評價結果與下一年度預算資金安排掛鉤，更沒有對預算執行不好的單位進行追責，導致預算績效評價流于形式[2]。

（三）信息化系統建設與應用不到位

1.信息化系統重視與建設不夠。信息化系統建設早期階段，不少高校對信息化建設方面的認識比較片面，認為資金投入大、建設周期長，又無法給高校創造收益，相對于教學科研儀器設備和校舍建設的投入，信息化建設沒有得到足夠的重視。由于重視不夠、調研論證不充分、經費投入不足、專業人才配備不足，加上相關制度的完善沒有適時跟進，造成信息化系統建設缺乏總體規劃，不能完全適應高校內部控制管理的實際需求，導致無法實現利用信息技術對經濟活動的有效控制。

2.信息化系統作用未充分發揮。目前，大部分高校的部門內部一般都實現了業務與管理信息化。但由于信息化系統建設頂層設計不夠，沒有制定統一標準與協議，財務、資產、教務、科研、人事等信息系統各自采用不同的軟件，分散建設，獨立、封閉地運行，資源信息不能實現有效的互聯互通、信息共享和業務協同，形成“信息孤島”。信息化系統在各資源管理部門之間自動監督和制約的功能優勢難以發揮，導致風險防控薄弱。

3.信息化系統存在安全隱患。《教育部直屬高校經濟活動內部控制指南（試行）》（以下簡稱《指南》）要求高校強化信息系統的安全管理，建立用戶管理制度。但是受人員編制、人員素質、經費不足和重視程度的影響，不少學校未充分借助信息化平臺健全安全保障措施。一方面，隨著信息技術快速發展，高校的運行環境逐漸由以往的封閉集中向開放互聯方向發展。信息化是一把雙刃劍，在帶來高效便捷的同時，也給高校增加了潛在風險。另一方面，有的高校信息化內部控制措施雖然設計得很嚴謹，但在實際工作中由于受人員編制限制，存在執行不到位的情況。比如，規范操作應有兩人以上完成的工作流程簡化由一人完成，造成令牌、密碼等串用、共用的現象，給信息系統的安全帶來隱患。

（四）內部審計監督機制不健全

1.內部審計監督沒有形成常態化、制度化。內部審計監督是加強內部控制的重要基礎。高校應充分發揮內部審計的監督作用，及時發現內部控制建設過程中的問題和薄弱環節，不斷加以改進，確保內部控制體系得以有效運行。但不少高校對內部審計監督重視不夠，沒有形成常態化、制度化的審計監督，對決策、執行的監督范圍有限、力度不夠[3]。另外，內部風險識別和評估工作未有效開展，監督考核和責任追究等缺乏具體措施且形式單一。

2.內部審計監督范圍未實現全覆蓋。高校應加強內部控制的監督工作，確保內部控制制度的有效實施。在內部審計過程中要著力查隱患、揭風險、追責任、促整改，逐漸實現對各類資源管理的全過程監督控制[4]。現實中,內審業務多集中在預算收支審計、部門領導經濟責任審計、基建工程決算審計，而且是事后審計，損失已經發生，經常是大事化小、小事化了。內部審計內容很少涉及過程監管及內部控制執行情況的審查和評價，未實現對資源管理活動的審計監督全覆蓋。

3.重大經濟活動未實現實時、動態的監督。隨著高校辦學規模的不斷擴大，基建工程、物資采購、大型修繕、科研經費等開支在財務預算中比重越來越大，而高校治理過程中責權利不明晰，高校內審部門由于人員較少，專業知識缺乏，人員素質良莠不齊等原因，未能實現對重大經濟管理活動全面、實時、動態、全程的審計監督。須知，好制度可以使壞人不敢為非，監督缺失的制度卻能誘使好人作歹。由于內部監督和風險防控機制的缺失，為權力尋租提供了方便。

二、優化高校內部控制體系的應對策略

（一）構建完善的內部控制體系

1.營造良好的高校內部控制環境。高校領導要高度重視，加強頂層設計。相當多的高校在具體落實內控建設工作時將財務部門作為牽頭部門，容易形成內部控制建設局限在經濟和財務領域，從而削弱了高校的管理控制建設。因此，高校內控建設可以成立校領導為組長、各分管副校級領導為副組長、各職能部門負責人為成員的內部控制領導小組。設置獨立的內部控制部門作為牽頭單位，并賦予其相對應的權力和職責范圍，形成由高校“一把手”牽頭、多部門協同作戰的集成效果，避免財務部門“單兵作戰”帶來的效率低下。

2.建立健全系統規范的內控規章制度。無規矩不成方圓。目前高校的各項規章制度不少，但比較缺少符合高校實際的、規范有效的內部控制管理辦法。一是建議由高校主管部門牽頭，在《規范》的基礎上制定更有針對性的高校內部控制實施辦法或內部控制指引，為高校建立健全內部控制制度提供一套統一的參照標準。二是高校要從實際出發，在此基礎上，完善內部控制制度，對原有的內部控制規章制度進行全面的梳理、完善、細化，形成系統規范的內部控制規章制度。三是嚴格執行好制度，以制度為依據，以法律法規為準繩，規范高校經濟活動行為，將各項制度執行到位。

3.建立和完善風險防控體系。為有效防范舞弊和預防腐敗，高校應成立由內審部門或相關部門牽頭的內控建設督查工作小組，負責相關的風險防控工作。一是按照決策權、執行權、監督權相分離的原則，合理分配高校內部財務、紀檢、審計、人事、基建、資產等部門或崗位的職責權限，加強內部權力制衡。二是及時查找、梳理各業務管控的薄弱環節和主要風險點，研究制定具體的有針對性的防控措施，做到“辨證論治”，實現過程留痕跡，責任可追溯；充分發揮各職能部門在內部控制建設、實施與監督檢查中的作用，形成有效的制衡機制。三是充分利用信息化手段，加強風險防控。將內部控制風險識別和評估模型內嵌入信息系統中，以對關鍵業務流程和風險點，適時監控、分析、評估并及時反饋；對重大風險點，及時預警。做到關口前移、“未病先防”。定期編報高校風險評估報告，為領導決策提供參考。形成以信息化為中心的風險防控體系，使各類經濟和廉政風險得到有效防控。

（二）加強全過程預算管理控制

1.推進全面預算管理建設。從內部控制視角來看，預算管理控制在業務層面內部控制活動中居于首要地位，涉及高校經濟業務活動的方方面面。一是高度重視預算管理控制，建立健全學校預算管理的組織機構和決策機構（如預算委員會），樹立正確的預算編制理念，將年度預算與學校的發展規劃緊密銜接。二是改進預算管理方法，增強全員參與特別是二級學院和職能部門參與的全面預算管理意識，避免財務部門單打獨斗，形成預算編制、審批、執行、調整、決算、績效管理、監督和反饋全過程閉環的預算管理體系。三是利用信息化手段，以預算控制為主線，將其貫穿于整個控制活動全過程，達到預算編制、執行與學校年度中心工作相匹配，與學校的發展規劃相銜接，充分發揮高校財務預算對經濟活動的全程管控作用。

2.加強預算績效管理。黨的十九大報告明確：“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”。績效管理是預算管理的重要一環，直接關系到預算質量的高低，高校要務必高度重視預算績效管理工作。一是全面推行項目支出的績效評價制度，建立健全績效評價工作機制，明確牽頭部門和工作流程，設置符合本單位實際的、科學合理的預算績效評價方案以及具體的量化指標。二是扎實推進績效評價工作，把高校預算同各二級學院和職能部門的業務工作結合起來，構建事前、事中和事后的預算績效考評機制。

3.構建以評價結果為導向的預算管理機制。《規范》要求高校建立全過程預算績效管理機制，實現“預算編制有目標、預算執行有監控、執行完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的系統、完整的全過程預算管理體系，形成預算內部控制工作的閉環管理機制。一是通過建立合理的績效考評和獎懲機制，將績效評價結果作為重要依據納入學校各部門主要領導的績效考核范圍，并將其作為下一年度安排部門預算乃至個人考核獎懲的主要參考因素之一。二是建立嚴格的問責機制，對問題反復出現的部門進行嚴肅追責，倒逼各部門重視預算管理工作，自覺提高預算績效管理水平，形成良性循環[2]。

（三）強化信息化控制建設

1.整合信息平臺，實現數據共享。有效的信息與溝通能保障全體員工對學校內部控制的了解和監督。高校應當重視高水平信息管理系統的建設，充分利用信息技術手段加強內部控制。一是對新建信息系統的高校，應從信息系統的謀劃建設開始，充分調研論證，做好頂層設計，要求各經濟活動信息系統按照統一標準建設以實現數據共享與交互。規范信息系統開發、運行和維護流程，建設各部門均能有效溝通、共享的信息系統。二是針對部分高校內部各部門系統已分散建設，數據不能進行有效共享的現狀，必須高度重視，將有效整合和集中管理信息系統這項工作進行歸口管理（如學校的網絡中心），構建數據交換平臺，進一步優化已有信息系統，將各管理子系統整合到統一的平臺。通過系統集成，實現不同系統之間數據傳遞和信息共享。

2.以信息化支撐，確保信息系統安全、權力陽光運行。一是通過財務和其他業務信息的數據集成、資源共享，使得同一數據在不同信息系統中來源于唯一的數據源[5]；同時，保證原始數據采集的及時性和準確性，避免重復建設和“信息孤島”現象的產生。二是建立健全高校內部信息公開制度，加強對信息公開的監督，建立起規范有序、及時可靠的內部控制信息公開機制，不斷提高信息公開的質量和效果，確保權力在陽光下運行，促進廉政建設。三是建立信息系統用戶管理制度、安全保密制度和泄密責任追究制度等相關制度。按規范的權限設置要求操作，避免人為因素給系統安全帶來隱患。同時，綜合利用防火墻、漏洞掃描技術等，加強網絡安全，防范黑客非法入侵和網絡攻擊，營造良好的內外部網絡環境，確保信息系統安全運行[6]。

3.借助信息技術，實現系統流程的自動控制和約束。高校內部控制要實現預期效果，信息技術的安全利用無疑是重要保障[7]。高校信息化平臺整合以后，數據接口標準化，全程將財經法規、控制流程、控制方法、控制規范等固化到信息系統中，達到內部控制體系標準化運行，實現財務流程、內部控制流程和系統業務流程的高度集成，實現預算管理與風險控制相融合，由信息化系統平臺自動規避相關內部控制風險，通過信息系統對各項經濟業務的自動控制和約束，實現內部控制環節健全，內部控制流程通暢。這樣，既加強了內部控制，又提高了管理水平和工作效率。

（四）加大內部審計監督力度

1.加強過程監控和重點關注。高校要想最大限度發揮監督職能，必須保證內部審計部門的獨立性、權威性。一方面內審部門要積極主動作為，加強全過程的監督檢查，不僅事后審計，更要關注事前預防疏導和事中及時糾偏，側重從源頭上防范資產損失、資金流失、資源無效利用等問題[4]，做到“未病先防，既病防變”。另一方面，內審部門在認真查找各項業務及管理存在問題的基礎上，按照全面控制、突出重點的要求，對于發生頻率較大的“三重一大”事項的議事決策程序、依據和效果等給予重點關注，加大對高校基建、采購、財務、招生、人事、校辦產業等重點領域和薄弱環節的監管力度，提高內審部門在審計過程中的客觀性、獨立性和權威性，切實將內部審計監督落到實處。

2.加強外部監督，重點考慮建立以巡視制度為主要形式的監督體系。當前，巡視制度已成為我國反腐的一把“利劍”。建立事后懲罰機制，加大違法成本，使那些想違反法規、制度的潛在行為者會因為未來要付出高昂的代價“望而卻步”，構建“不敢腐”的懲戒機制，把權力關進制度的籠子里，確保權力在正確軌道上運行。內部審計、外部監督相互協調、相互補充，構建起全方位的立體監督體系，形成決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行機制，逐漸實現對各類資源的管理機制控制和過程控制，切實為高校健康運行保駕護航。

3.加強審計結果的公開和運用。制度的生命力在于執行。要想制度執行達到預期的效果，還必須有強有力的監督措施，審計結果的公開既有利于師生員工參與監督、起到教育震懾作用，又能促進審計整改落實，達到“舉一反三”的效果。加強審計結果運用，被審計單位可以把審計結果作為加強內部管理的依據；組織部門可以把審計結果作為干部考核獎懲任用的重要參考；其他單位可以引以為戒，起到警示作用。嚴格落實審計整改和問責機制，充分發揮好內部審計的“免疫系統”作用，為提高高校的治理水平，營造風清氣正的環境。

三、結語

高校的內部控制體系建設是一個長期、動態、發展的過程[8]，不可能一蹴而就，需要全校上下齊心協力，在內部控制體系、預算管理、信息與溝通控制、內部審計監督等方面持續推進、持續完善，使高校內部控制落到實處，以保證高校資產安全和使用有效、經濟活動合法合規、財務信息真實完整。通過內部控制提高資源配置和使用效益，有效地避免舞弊和預防腐敗，推動高校內部管理水平提高，提高我國大學治理能力，完善治理體系，從而保障高校戰略發展目標的順利實現。