中小型水利工程項目法人管理存在問題及對策研究

孫德成

(大連市普蘭店區生態環境事務服務中心，遼寧 大連 116200)

水利工程承擔著生態環境、生產生活用水以及保障區域防洪安全的重要任務，我國地域幅員遼闊、地形條件復雜，各類自然災害的發生概率較高，特別是近期洪澇災害的頻發，為水利工程建設創造了客觀條件[1-2]。項目法人利用科學的方法、理論、觀點等，在特定經濟、技術條件下對水利工程建設的全過程實施管理。通過組織、協調、計劃、評價、控制工程項目投資決策至竣工驗收的全過程，保證水利工程各項預期目標的實現[3]。依據水利部下發的有關文件要求，項目法人對水利工程投資、進度、質量和安全負總責，對全過程建設管理負責。所以，項目法人對水利工程建設發揮著主導作用，對其加強管理是實現工程建設目標的重要保障。

1 項目法人管理現狀

一般地，中小型水利工程包括庫區移民、高標準農田建設、灌區續建改造、濕地建設、病險水閘整治、土地整理、大型塘壩加固、高效節水、農村飲水、小水源、小水電站、中小型病險水庫加固和中小型河道治理等工程，資金來源多樣且工程性質不一，其建設管理統一由縣級水利部門負責[4]。對于重點項目，縣委縣政府成立項目推進組、工程指揮部，縣水利局成立建設管理處或管理局，相應的局機關人員、科室負責人、分管副局長兼任工作人員、技術負責人、項目法人，為保證建設項目的順利推進必須貫徹落實法人管理責任。

結合多年來對于重點工程上級主管部門的監督檢查情況，發現60%以上的問題來源于項目法人[5-6]。鑒于此，如何實現項目管理程序化、法人管理規范化逐漸成為現階段亟待解決的問題。

2 管理存在的問題與對策

2.1 問題分析

1)項目法人組建不規范。受多種條件的限制，指揮部的管理模式一直被沿用至今，對項目法人的組建不夠重視、認識還不到位，部分縣水利主管部門組建項目法人不規范。現行的局機關人員、科室負責人、分管副局長兼任工作人員、技術負責人、項目法人的法人結構。項目法人僅僅作為代理而不具有獨立的建設管理權與民事能力，由水利局分工負責領導而不具備法人主體資格。由于無法實現權責利的統一，對項目法人的主管能動性和有效地組織工程建設產生不利的影響[7]。

2)法人素質提升難度大。隨工程組建的法人大多屬于臨時機構，工程項目完工后法人相應的解散，這無法有效的積累項目管理教訓和經驗，也難以提升項目法人的整體素質。

3)技術力量薄弱。項目法人缺乏安全、招投、合同管理等專業型人才，人員結構比較單一且專業知識陳舊，加之知識面窄，對技術標準、新規范、規章等掌握不全等，無法有效地控制與管理工程質量，在履行、管理和簽訂合同時存在諸多不規范之處，導致工程安全、資金、質量管理缺位，不利于工程的高效管理[8]。

4)管理目標不明確。水利工程存在建設周期長、投資金額大、施工環節多、工藝復雜的特征，加之周邊環境對工程的影響較大，參與管理的對象和內容較多，因此樹立明確的目標顯得非常重要。實際管理過程中項目法人并未結合實際情況明確管理目標，尤其是在安全、質量、進度、成本等還存在管理條款沖突、機制松散或協調性低等問題。同時，由于管理能力低使得項目法人對工程建設無法實行深入的檢查、監督。此外，由于交叉、兼職等其他工作，項目法人無法到崗履職，對施工、監理等參建單位缺乏科學有效的管理，無法保證工程建設目標的實現。

5)資金支出效率較低。一般地，財政部門控制著水利工程建設資金，對其支出效率低，并且相關程序較多；此外，財政部門管控在一定程度上削減了法人職責，比較容易引起法人主體資格的確實。目前，縣財政實行的國庫集中支付與報賬提款制度，一般按以下程序支付工程建設資金[9-10]。首先，項目法人申報經監理單位確認的施工企業建設資金申請，縣政府審批經縣水利局審核的資金，到縣財政局后由業務科把關、分局長和局長簽字，最后到國庫科才能支付使用。資金支付程序復雜、效率低，一般需要2-3個月或更長的時間才能完成一次資金的撥付，將資金管理控制轉變為資金協調削弱拉法人職責，無資金管理權使得法人主體資格存在明顯缺失。

2.2 對策建議

1)成立專職項目法人。遵循管辦分離、政事分開的原則，將事業人員與辦事機構從縣水行政部門分離出來，設立具有一定獨立性且不從屬于水行政部門的辦事機構，并作為具有獨立建設管理權、民事權和法人主體資格的專職項目法人。專職項目法人接受水管部門監管，設立安全科、財務科、質檢科、工程科、綜合辦公室等職能部門，各項管理制度系統完善；充分考慮實際情況組建工程項目部，積極整合技術力量確保建管任務的按預期完成。通過行使建設管理權、實現權責利的統一以及明確法人主體責任等，科學合理的組織工程建設，顯著提升工程管理水平和效率，保證水利項目的順利實施。

2)加強項目法人業務培訓。加強教育培訓、提升管理技能水平是實現水利工程可持續良性發展的基本條件，也是適應不斷發展的工程管理客觀要求。針對現狀專業人才缺乏、管理水平低、技術力量薄弱的現狀，應按照專業化管理要求編寫淺顯易懂的培訓教材或者技術手冊[11]，從完善管理體系、遵守水利行業自律、規范化管理操作和市場規則的角度，快速提升技術負責人和項目法人的技術水平、整體素質，使其熟練掌握最新的技術規范、政策法規等，全面拓展技術負責人和項目法人的知識范圍，不斷提升其整體管理水平。對于新入職的管理人員經驗豐富的管理人員要發揮“穿、幫、帶”的作用，幫助管理人員切實提升其管理水平。

3)加快引進高學歷專業人才。通過引進或者有計劃的招聘高學歷專業人才，不斷充實工程監管隊伍以解決現階段人員結構無法適應法人管理的問題。

4)實行競爭上崗制度。根據現場管理實際情況工程項目部設立職能辦公室，貫徹落實競爭上崗制。對于競爭落崗人員必須實行學習培訓，甚至可以給予低聘處理。

根據現場管理實際情況工程項目部設立職能辦公室，

5)實行考核制度。水利部門要貫徹落實任職考核制度，通過加強日常監督管理切實提升技術負責人、項目法人的履職能力和意識，將考核合格作為連續認識的基本要求；連續兩次在任期內考核不合格，嚴格執行停產學習制度。

6)優化支付程序。項目法人依據已批復的工程項目，提交資金使用計劃并由上級部門審核，對此可適當減少財政部分支付環節以提高工作效率；此外，要增強法人的管理責任和法人履職的積極性，貫徹落實法人的工程管理責任。

3 結 論

水利工程建設覆蓋范圍廣、涉及內容多、施工環節復雜，必須明確管理要點，全面落實法人管理制度，為區域防洪安全、充分發揮工程效益以及促進經濟發展提供重要保障。水利工程建設管理中項目法人發揮著主體作用，對保證工程項目的順利實施和預期目標的實現具有重要作用，工程建設質量在很大程度上取決于法人的管理水平。對此，必須組建專職項目法人，嚴格遵守管辦分離、政事分開的原則真正實現權責、的統一，以獨立的法人主體資格確保工程建設有效地開展，切實規范水利工程建設活動實現項目法人管理標準化目標，為水利工程建設質量的全面提升提供強有力的保障。