公共文化服務水平提升路徑：從“管理”到“治理”

楊紅

1 “管理”的困惑

完善和發展公共文化服務體系是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二O三五年遠景目標綱要》明確了提升公共文化服務水平的重點任務[1]。

公共文化服務水平提升需要解決的主要問題包括服務效能不高、服務產品的質量和公眾滿意度等有待提升、一些基層文化設施缺乏人氣等。這些問題很大程度是傳統的管理體制機制造成的。

(1)公共文化服務資源配置不科學，大部分設施、服務等按行政層級配置，與人口分布和結構的實際情況相脫節。以圖書館、文化館、文化站為例，每個地市和縣分別設置圖書館和文化館，每個街道和鄉鎮設置文化站，并配備相應的人員，賦予相應的職能任務。近年隨著城鎮化加快，縣鄉人口及其結構發生了較大變化。比如，珠三角一些鄉鎮，人口往往在10萬以上，而中西部地區農村常住人口不斷減少，許多村以留守老人、婦女、兒童為主。但是，公共文化服務資源的配置，包括設施布局、隊伍建設、服務機制等并未根據這種形勢而調整。

(2)社會主體進入缺乏完善的政策法規保障。近年出臺的公共文化政策鼓勵社會力量進入，通過政府購買方式提供部分公共文化服務，但缺乏落地的保障政策和鼓勵措施。以圖書館為例，《公共圖書館法》對民辦圖書館給予了法律保障，明確只要是向社會免費開放、提供相關服務和開展社會教育的圖書館，即可定性為公共圖書館，要求各級政府給予政策扶持[2]。該法頒布實施后，民辦圖書館并沒有出現較大增長。從目前情況看，社會力量進入公共文化領域，在基層社區文化服務上有所突破，但總體上仍處于初級階段。

(3)公共文化機構活力不足，不能充分發揮公共文化服務主體作用。十八屆三中全會以來，作為中央深化改革的任務之一，公共文化領域出臺了一系列改革政策文件，包括公共文化服務標準、總分館制建設、公共文化機構法人治理結構改革，這些改革針對公共文化服務主體的供給、運行等機制，目標就是整合資源、放開搞活、提高效能，取得了一定成效，但涉及體制機制深層改革，如公共文化機構法人治理改革在推行過程中，由于人事、財政等配套政策不到位，一些地方流于形式，改革效果沒有得到充分體現，公共文化機構仍然按照原有文化事業單位模式運行，活力難以充分激發。這說明公共文化服務原有運行機制不能適應新形勢，必須探索新的發展模式。

2 “治理”的優勢

推動公共文化服務從管理向治理的轉變是公共文化領域改革進入新階段的要求，是解決公共文化服務效能等問題的途徑。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》首次以“社會治理”概念代替“社會管理”，指出了公共服務的發展方向。治理是各種公共的或私人的機構管理其共同事務的諸多方式的總和，實質是建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作[3]。與傳統管理模式相比，治理更強調開放多元和公共服務主體的獨立性，具體來看兩者的不同之處是：一是主體不同，管理主要以政府及其成立的事業單位作為單一主體，而治理體系中的主體包括政府、社會和市場等主體；二是決策模式不同，管理主要體現在政府行政的單向決策，而治理體系中的決策是雙向的，既有政府意志的傳達和執行，又有公眾意愿的充分表達和體現；三是依據不同，管理更多地依據主體內部的管理規定，治理體系因為需要協調更多的社會和市場主體，主要依據是法律法規。從管理到治理，在社會管理等公共服務領域已經有了較多探索和經驗，但在公共文化領域，還需要解決一些認識問題。

(1)把握好“掌舵”與“劃槳”的關系。任何國家的公共文化建設都帶有價值建設使命。公共文化服務體系是我國國家治理體系的有機組成部分，任何時候我國公共文化建設最重要的原則都是堅持黨的領導、加強社會主義核心價值觀建設，公共文化服務效能也只有堅持這個前提才能得到真正的提升。從管理到治理，多元主體進入公共文化服務領域，必然會給管理者帶來監管上的挑戰，如果簡單地“一刀切”，就會產生社會力量進入的瓶頸。在這個過程中，既要掌好舵，把握好方向，又要鼓勵大家齊心合力劃好槳，不斷提升公共文化服務水平。

(2)認清公共文化的特殊性和重要性。在文化娛樂多元化情境下，很多年輕人熱衷于打電子游戲、看演唱會等娛樂文化，而欣賞高雅藝術、文化遺產等的民眾數量還不是太多。在公共文化建設上，不能因為大眾的喜好而只發展娛樂文化，而應運用各種手段來建設和弘揚有利于國家發展的文化，這是公共文化的使命，被賦予了一個國家和民族的價值觀，是國家文化治理發展方向的體現。因此，從管理到治理，尤其是治理體制下社會各種主體進入公共文化領域后，對琳瑯滿目的各類文化產品要有清醒的認識和鑒別能力。公共文化服務產品不能簡單地等同于文化市場的產品，受眾廣泛歡迎的產品不一定就符合公共文化的標準要求。

3 從“管理”到“治理”的路徑

(1)探索導向、需求和市場相結合的配置機制。一是合理配置公共文化服務政府間事權和財權。要按照《公共文化領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案》，以事權為基礎劃分各級財政的收支范圍以及管理權限，并應明確省以下各級政府的責任清單。二是探索建立政府、市場、社會及受眾相協調的公共文化服務資源配置機制。公共文化服務社會化發展的重要途徑是政府采購、委托等方式，必然會培育出一個公共文化服務各類社會主體參與的市場，因此，要把市場資源配置的調節作用與公共文化群眾需求、意識形態的導向相結合，尊重并引導群眾需求，平等對待參與主體，達到資源優化配置、服務靈活高效的目的。

(2)完善社會力量進入的扶持政策法規。當前社會力量進入公共文化服務領域，落地仍有較多困難。為此，一要制定鼓勵社會參與的財政、稅收、金融等方面的具體優惠政策，可以參照文化產業領域相關政策，允許參與公共文化服務的社會主體尤其是企業可以享受相關扶持政策；二要完善相關法律法規，建立社會參與公共文化服務的政策法規保障制度，簡化或弱化審批程序，可通過每年發布購買清單形式，在不同階段向社會公示需求清單、招投標名單及績效評價。

(3)以改革激發公共文化機構活力。我國擁有數量龐大的政府舉辦的公共文化機構，這是公共文化服務體系建設的國情，是我國特有的優勢，但活力不足、服務效能有待提高也是實情。十八屆三中全會以來積極推動的公共文化機構法人治理結構改革，由于人事、財政等配套政策不到位，效果還不能充分顯現。有觀點認為，只有培育出大量類似歐美公益性社會組織時，公共文化服務的社會化才能真正取得進展[4]。事實上，由于國情和歷史不同，歐美社會組織發育和發展有著上百年歷程，我國要在較短時間內培育出能夠承擔起公共服務的大量社會組織，是不符合規律的。因此，必須繼續深化法人治理結構等改革，以充分調動和發揮中國特色公共文化機構的活力。

(4)加快評價監督管理機制改革。公共文化服務要提升水平，評價監管機制需要相應提升。一是提升基本公共文化服務指導和實施標準，在基本服務指標基礎上，增加相關提升指標。二是改變政府部門自己評價的方式，委托社會專業組織和機構開展第三方評價，重點開展對引入社會力量、政府購買服務等項目進行有效性等評估，強化以需求為導向的群眾評價反饋機制和以效益為導向的績效評價機制。三是參考其他社會管理部門的經驗，逐步建立起對社會組織和公共文化服務機構的監管和考核制度，考核結果直接與其參與公共文化服務相關聯。

(5)推動綜合性文化服務設施建設。未來我國城鎮化、農村轉移人口市民化仍將快速發展，預計到2035年常住人口城鎮化率將達到70%以上[5]。公共文化服務資源的配置，包括設施布局、隊伍建設、服務機制等，都需要根據人口分布及結構的變化進行調整。為此，建議以城鎮為重點，通過政府主導、社會參與，以公共文化服務為核心，實施城鎮文化設施建設計劃，推動綜合性文化服務設施建設，促進公共文化服務水平提升和城鎮文化市場繁榮。