完善排污許可制度體系，全面服務生態環境質量改善

劉志全

(生態環境部環境影響評價與排放管理司，北京 100006)

構建以排污許可制為核心的固定污染源監管制度體系，有效整合面向企業的生態環境保護管理要求，優化生態環境監管內容和方式，推動企業按證排污、政府依證監管，實現固定污染源的“一證式”管理，是生態文明體制改革的重要內容和關鍵目標之一。在前期“摸、排、分、清”和清理整頓的基礎上，排污許可制度體系建設進展順利，基本實現了固定污染源排污許可全覆蓋，排污許可制對各項固定污染源監管制度整合的“底座”和“平臺”效應逐步呈現，排污許可制在固定污染源監管制度體系中的核心地位基本確立。

《排污許可管理條例》的頒布，標志著排污許可制度體系建設在經歷了較長的探索、試點和經驗的積累、總結過程之后，進入了法治化發展的新階段。當前，應以《排污許可管理條例》的實施為契機，將排污許可制度打造成貫穿固定污染源監管的全周期、覆蓋全部排污單位和環境要素、銜接融合生態環境管理相關規范和要求的核心制度，充分發揮制度效能，在推動實現固定污染源監管流程再造的同時，不斷促進生態環境監管的提質轉型，全面服務保障生態環境質量改善。

1 我國排污許可制在固定污染源監管制度體系中的核心地位基本形成

1.1 構建以排污許可制為核心的固定污染源監管制度體系是推動實現生態環境治理體系和治理能力現代化的重要部署

黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》提出，構建以排污許可制為核心的固定污染源監管制度體系。構建覆蓋全環境要素、全部排污單位，銜接融合其他固定污染源環境管理制度，深度促進生態環境管理制度全聯動的排污許可制度，是落實《生態文明體制改革總體方案》的重要制度抓手，也是堅持和完善生態文明法律制度體系、推進生態環境治理體系和治理能力現代化的重要內容。

1.2 不斷提升排污許可管理的法治化水平，是固化改革成果、穩定改革預期的必經環節和重要舉措

《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》明確了完善政府生態環境保護職能的重要目標和任務是實行政府權責清單制度，厘清政府和市場、政府和社會的關系。《關于構建現代環境治理體系的指導意見》明確要求加快排污許可管理條例立法進程，依法實行排污許可管理制度。《排污許可管理條例》在制度設計中充分吸收了排污許可制推行過程中的改革經驗，尊重企業合規履責的自主性和主體性，為推動企業持證排污、政府依證監管，實行清單管理創造了條件。同時也順應了環境治理轉型的趨勢，穩定了政府盡職免責、企業守法經營的改革預期，固化了排污許可制度建設改革成果，提升了排污許可管理的法治化水平。

1.3 排污許可制度建設效能不斷釋放，排污許可制在固定污染源監管制度體系中的核心地位逐步確立

自2016年國務院辦公廳印發《控制污染物排放許可制實施方案》以來，排污許可制改革重點任務進展順利。全國統一信息平臺建設完成，固定污染源排污許可信息化管理工作穩步推進，108個行業發證登記工作基本完成，75項排污許可技術規范制定發布，固定污染源監管各項制度銜接融合不斷深入，排污許可制度體系基本建成。一套頂層設計完善、技術支持有力、工作機制高效的經驗做法和“一盤棋、一條鏈、一張網”的工作機制逐步形成。排污許可在服務保障打贏污染防治攻堅戰，推動實現精準治污、科學治污、依法治污中的作用和效能不斷釋放，為全面實行排污許可制，服務保障生態環境質量改善奠定了良好的基礎。

2 以提高排污許可證質量為抓手，全面服務生態環境質量改善

排污許可證的數量和質量是排污許可制度改革的兩道“生命線”，是排污許可制度發展完善和數據應用的根本保障。按照“核發一個行業，清理一個行業，規范一個行業，達標一個行業”的要求，開展“摸、排、分、清”，實現了固定污染源排污許可全覆蓋，排污許可制度改革取得顯著進展。截至目前，全國已將273.44萬家固定污染源納入排污許可管理范圍，管控大氣污染物排放口172.9萬個、水污染物排放口128.3萬個，為排污許可制的深入實施奠定了良好的“數量”基礎。

現階段，應以《排污許可管理條例》實施為契機，在抓好數量的基礎上狠抓質量提高。緊緊圍繞提高排污許可證質量總體工作目標，各級生態環境部門要加強質量審核，在底單完整性、分類準確性和發證登記質量合規性上重點發力，做好發證登記質量檢查和復核，嚴把質量關。

2.1 堅持問題導向，著力補齊短板，加強上下聯動，做好監管與服務兩手抓，引導企業持證排污、按證排污，推動排污許可“一證式”監管

強化排污單位污染防治的主體責任和義務，是排污許可制度建設和改革的重要方向，也是《排污許可管理條例》制定的重要成果[1]。《排污許可管理條例》的實施，為厘清政府部門和市場主體在許可證核發、許可證監管執法環節的責任邊界明確了法律依據，排污許可證真正發揮了排污單位承擔污染排放控制“義務清單”和監管部門依照許可證載明事項依證監管“職責清單”的功能，為監管部門角色調整，監管力量下沉，發揮引導企業持證排污、按證排污的監管服務功能，拓寬了空間[2]。

2.2 堅持精細化科學化信息化建設，做好大數據挖掘與資源應用，全面服務生態環境質量改善

積極探索達標區域和非達標區域的分類施策，組織開展精準治污試點；研究將特殊時段應急減排要求等納入排污許可管理。嚴格落實“放管服”改革要求，從區域環境質量改善目標出發，優化排污許可證內容，通過排污許可證將污染防治任務分解、落實到每個企業、每個排放口。緊密結合區域/流域生態環境質量改善需求，優化排污許可量核定方法，加快制修訂火電、造紙等一批重點行業排污許可證申請與核發技術規范、自行監測技術指南及污染防治可行技術指南編制進展，推動構建更加科學完善的排污許可技術規范體系。充分利用全國排污許可證管理信息平臺提供的排污許可證執行報告、環境管理臺賬、自行監測數據及自動監測數據等材料，加強對排污單位的依證監管，加強執行報告和臺賬記錄檢查，檢查排污許可證執行報告合規性、完整性、準確性，排污許可臺賬記錄的完整性、合理性。推動將排污許可制度執行過程中存在的突出問題線索納入中央生態環境保護督察范疇。

3 以建成固定污染源監管體系核心制度為目標，從三個“全”上發力，發展完善排污許可制度

所謂核心，意味著中心、統領和基礎性。構建以排污許可制為核心的固定污染源監管體系，意味著排污許可制度在固定污染源監管制度體系中的基礎性地位，是固定污染源監管體系建構的“底座”。

要落實好“核心”二字，從“全覆蓋、全聯動、全周期”上發力構建排污許可制度。

3.1 深度促進生態環境管理相關制度與核心制度的全聯動

第一，按照新老有別、平穩過渡原則，實現環境影響評價制度與排污許可制度深度銜接。從管理類別的銜接，實現固定污染源建設項目環境影響登記表備案與排污登記兩項制度深度融合方面，環境影響評價審批、排污許可“兩證合一”行政審批制度改革方面，工業類建設項目環境影響評價報告表與簡化管理排污許可證銜接方面，完善建設項目環境影響評價審批基礎清單，實現環境影響評價文件及其批復中與污染物排放相關的主要內容全部納入排污許可證方面，環境影響評價技術導則與排污許可證申請與核發技術規范有機銜接方面，推動排污許可制度與環境影響評價制度深度銜接融合。第二，加強與總量控制制度的銜接。全面落實企事業單位污染物排放總量控制法定義務，改革完善固定污染源主要污染物排放總量指標管理方式，將符合要求的排污許可證執行報告主要污染物實際排放量數據作為總量減排核算依據，將污染物排放量削減要求納入排污許可證。第三，加強與生態環境執法制度銜接。依法制定加強固定污染源排污許可執法監管的指導意見，建立健全依證監管執法工作機制，規范依證執法監管方式、內容、信息公開等要求，指導做好排污許可證常態化執法監管。第四，加強與自行監測制度銜接。明確固定污染源排污單位自行監測監督要求，完善排污單位自行監測信息公開管理規定，加強對排污單位自行監測幫扶指導，強化排污單位落實排污許可證規定的自行監測要求。第五，積極探索與生態環境統計制度及其他環境管理制度的銜接。深化入河入海排污口設置管理改革，探索入河排污口設置與排污許可管理銜接路徑與內容。啟動溫室氣體環境管理與排污許可制度銜接探索研究，積極推動健全溫室氣體排放控制相關制度，完善重點行業溫室氣體技術規范體系。組織開展危險廢物環境許可證與排污許可證銜接試點研究。

3.2 對排污單位和環境要素的全覆蓋

按照“核發一個行業，清理一個行業”要求，規范排污許可證核發，監督并指導開展已到期排污許可證換證工作，持續做好新增固定污染源排污許可發證登記；督促并指導地方對存在問題的排污單位，通過發放限期整改通知書，逐步實現“規范一個行業，達標一個行業”。落實新修訂的固體廢物污染環境防治法要求，組織開展工業固體廢物納入排污許可管理試點，出臺工業固體廢物排污許可證申請與核發技術規范，積極推動將工業固體廢物環境要素依法納入排污許可管理。落實土壤污染防治法要求，將土壤污染重點監管單位的土壤污染防治義務等依法納入排污許可管理。啟動海洋工程納入排污許可管理前期研究。積極探索將環境噪聲、溫室氣體納入排污許可管理的內容和實施路徑。

3.3 貫穿固定污染源監管的全周期

啟動重點行業環境影響評價、排污許可、生態環境執法的全閉環試點研究，基本打通“環評—許可—執法”全鏈條管理體系。制定并實施固定污染源事中事后監管行動方案，實現從污染預防到污染治理和排放控制的全過程監管，實現“一套銜接方案、一套登記目錄、一套排放清單、一套測算方法、一套監管辦法”“五個一”管理模式。研究制訂許可證達標判定工作方案，推動建立嚴謹、科學、規范的標準體系。發布重點行業排污許可證執法指南，整合企業生態環境保護管理要求，明確依證執法監管內容、方式及部門職責要求等，及時更新“雙隨機”數據庫，統一執法尺度、公開執法信息、規范“一證式”執法監管[3]。

4 結語

隨著生態環境監管制度體系和技術支撐體系的不斷完善，排污許可制作為固定污染源監管制度體系中的核心制度，還面臨健全技術規范和標準體系、加強證后監管執法、強化基礎保障能力等建設任務。隨著現代環境治理體系建設的不斷推進，以及我們對污染防治與治理認識的不斷深入，凝聚中國環境管理經驗與智慧的排污許可制度還將繼續朝精細化、法治化、科學化與信息化道路前進，建立在基本制度基礎上的排污許可核心制度將不斷完善，排污許可承載的制度效能還將不斷發揮。