企業主體責任導向下排污許可制的制度內涵、法律價值和構建路徑

崔金星，文惠茹

(1．生態環境部環境與經濟政策研究中心，北京 100029；2．西南科技大學，綿陽 2621010)

當前固定污染源仍是我國污染物排放的主要來源。構建覆蓋全領域、全行業，深度銜接融合其他固定污染源環境管理制度的排污許可制度，是落實《生態文明體制改革總體方案》的重要改革舉措，也是堅持和完善生態文明法律制度體系，推進生態環境治理體系和治理能力現代化的重要內容。

我國自20世紀80年代試點推行排污許可制度以來，在加強固定污染源排放監管，完善環境管理制度體系，推動排污單位承擔污染防治主體責任方面取得初步成效，對促進排污單位依證排污、環境監管部門依證監管發揮了一定的作用，也對現階段健全、完善排污許可法律制度起到很好的制度探索與經驗積累作用。

自黨的十八大以來，隨著習近平生態文明思想的確立，如何將習近平生態文明思想嚴密法治觀貫徹落實在生態文明法律制度建設過程中，準確定位排污許可制在固定污染源排放監管中的功能和作用，開創固定污染源排放監管的新局面，是排污許可制度改革的重要任務。黨的十九大報告提出“強化排污者責任”；黨的十九屆四中全會《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》強調“嚴格落實企業主體責任和政府監管責任”，并進一步提出“構建以排污許可制為核心的固定污染源監管制度體系”。2020年初，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布《關于構建現代環境治理體系的指導意見》，凝結、匯集了黨的十八大以來生態文明建設的經驗成果，以生態環境保護責任為紐帶，銜接了政府、市場、社會三者職責、職權與責任的關系，明確了市場主體和市場主體責任在環境監管體系中的地位和作用，也為企業主體責任導向下排污許可的法治化推進和制度構建指明了方向。

上述黨內文件，是排污許可制度定位和制度發展的重要指南。排污許可制的制度構建，應推動和促進將污染物排放治理的責任回歸企業，改變以往政府包辦式、保姆式管理的做法，扭轉以往污染源管控過程中“重審批、輕監管”“重源頭準入，輕事中事后防治”的狀況，厘清政府部門和市場主體在許可證核發、執法環節的責任邊界，落實企業污染防治的主體責任。

1 我國排污許可制實施現狀及存在問題

盡管排污許可制在我國實行較早，但在制度的法定性、強制性、穩定性、獨立性以及可操作性方面，均與成熟的生態環境法律制度存在差距。在有效約束排污主體的排污行為、準確界定排污單位污染防治義務和責任內容方面，在規范環境監管主體的監管行為方面，還有較大的完善空間，距離黨的十九大以來我國對排污許可制度的發展定位和要求還有明顯差距，制度效益并沒有有效發揮。

1.1 法律位階不高、法治化水平較低

當前排污許可制度的實施依據主要是以生態環境行政部門頒布的行政規章為主，規章效力和適用范圍有限。與之相關的規范性文件大多以解決排污許可規范化過程中的障礙或指導地方污染源排查、底數摸清以及污染源分類管理、監管執法為主。與排污許可證的申請、授予、監督檢查、證后監管等相關的法律責任內容較為粗糙，法律位階低，規范的穩定性弱。

1.2 對上位法貫徹不夠

我國2014年頒布的《環境保護法》第四十五條規定，國家依照法律規定實行排污許可管理制度。實行排污許可管理的企業事業單位和其他生產經營者應當按照排污許可證的要求排放污染物；未取得排污許可證的，不得排放污染物。《水污染防治法》第二十一條規定，直接或間接向水體排放工業廢水和醫療污水的企事業單位，應當取得排污許可證；排污許可的具體辦法由國務院規定。《大氣污染防治法》第十八條、第十九條規定，向大氣排放污染物實施排污許可管理的單位，應當取得排污許可證。排污許可的具體辦法和實施步驟由國務院規定。《固體廢物污染環境防治法》第三十九條規定，產生工業固體廢物的單位應當取得排污許可證。排污許可的具體辦法和實施步驟由國務院規定。但是，時至今日，有關排污單位按證排污的權利義務規范、環境行政部門依證監管的職責清單、執法手段、法律責任等尚未明確。

1.3 壓實排污單位治污主體責任的法律規范不足

排污許可證的法律性質、法律效力、權利邊界、法律責任構成等方面缺乏具體化和法定化，監管主體的監管職責、法定權限、履責清單、監管程序、免責情形等法律依據模糊。

1.4 排污許可制在固定污染源環境監管體系中的地位尚未顯現

當前的排污許可制度相對于環評制度、總量控制制度，尚處于從屬地位。我國排污許可制度的法定化與穩定性不足，缺乏上位法依據和行政資源保障，僅在項目建設和試運行階段發揮作用，核心地位缺失，“重發證、輕監管”現象嚴重。

1.5 排污許可制度與其他制度在法律規范的銜接上缺乏針對性

排污許可制度在實施中更多地體現為區域污染物排放總量控制制度的實施手段和某一環節，與環評在制度內容上相互獨立、互不支撐，主導性地位尚未體現[1]。如在環境影響評價和排污許可制銜接實施過程中，存在基本內容、管理要求、技術規范、時間節點、管理平臺等方面的銜接問題。環評報告內容沒有考慮區域污染物排放總量與項目排污許可，排污許可證的申請、審核與發放也沒有考慮環評的結論與審批要求。

2 企業主體責任導向下排污許可制的制度內涵

黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》明確提出，構建以排污許可制為核心的固定污染源監管制度體系，在凸顯排污許可制度極端重要性的同時，也明確了排污許可制度在污染源排放控制制度體系中的核心地位。以排污許可制為核心的固定污染源監管制度體系，包括以下制度內涵。

2.1 回歸排污許可行政許可的法律屬性

盡管從制度定位上排污許可是行政許可的一種，但在排污許可制度實施過程中，部分環節偏離了行政許可的本質。集中體現在以下幾個方面：第一，在許可內容上，排污單位“法無禁止皆可為”，排污許可本質上是排污單位履行污染防治義務的清單，也是監管部門依法監管的依據。但事實上，排污單位履行污染防治義務的邊界并不清晰，排污許可證載明內容與監管部門監管內容并不完全一致，存在脫節現象。第二，在許可對象上，依據《行政許可法》，設定和實施行政許可，應當遵循公開、公平、公正、非歧視的原則。現實中，因缺乏授予排污許可對象的具體規定，授予行政許可的對象并未涵蓋所有的排污主體。一方面存在大量無證排污脫離監管的情形，有悖公平原則；另一方面無證排污的法律定性并不統一，存在介于違法與合法中間地帶的脫法現象。第三，在授予排污許可的條件審查上，對于未達到法定標準的排污單位，現行法律采取的是不予審批環評文件，而非不予核發排污許可證。因此實際上審批是對建設項目進行的審批，而非對排污許可進行的審批。回歸排污許可行政許可的法律屬性，強化排污單位依法排污、持證排污的主動性和主體性，明確排污單位持證排污的具體義務和責任邊界，需要將原《排污許可管理辦法(試行)》中規定的排污許可證核發部門修改為審批部門，增加對排污許可申請的審查內容和程序。

2.2 實現固定污染源環境管理制度的精簡整合

改革、完善排污許可制度的目的，是希望通過排污許可證申請的受理、審批與發放，整合固定污染源排污單位的污染防治義務，打通多項環境管理制度之間在法律規范體系、技術支撐體系、管理體系之間的鏈接，充分發揮制度的合力作用，按照“生產設施—治污設施—排放口”工序關系優化簡化排污許可證的內容，實現固定污染源“一證式”管理。排污許可制在回歸行政許可法律屬性的同時，應建立排污單位污染排放控制的義務清單，有效解決制度之間脫節、重疊等造成的運行不暢、相互掣肘問題，實現企業按證排污、依證履責，環境監管部門依證監管、依證執法，最終實現環境管理制度效能提升、企業負擔減少的制度目的。

2.3 融合銜接其他環境管理制度

固定污染源環境管理制度分為源頭控制型、過程型(事中)和末端型(事后)。排污許可制度與同處于環境準入階段的環評制度、“三同時”制度、總量控制制度等同屬于預防性的源頭控制型制度。如何厘清它們之間的關系一直是完善排污許可制度的重點。《排污許可管理辦法(試行)》明確了排污許可證申請、核發、實施、管理等事項，但對其相互之間的銜接整合并沒有做出明確規定。盡管原環境保護部專門印發有《關于做好環境影響評價制度與排污許可制銜接相關工作的通知》(環辦環評〔2017〕84號)，但是依然沒有很好地解決上述問題。

為推動排污許可制度與環評制度、總量控制制度的銜接，環境監管部門著力在技術支撐體系、管理體系方面加強制度之間的鏈接。通過頒布《固定污染源排污許可分類管理名錄(2019年版)》《排污單位環境管理臺賬及排污許可證執行報告技術規范 總則(試行)》《排污單位自行監測技術指南 總則》(HJ 819—2017)及工業固廢和危險廢物治理、廢棄資源加工工業五個行業排污許可證申請與核發技術規范等，推動形成環評與排污許可銜接“一個名錄、一套標準、一張表單、一個平臺、一套數據”；通過改革總量控制制度，以許可排放量作為總量控制指標，以許可證執行報告中的實際排放量作為考核固定污染源總量控制指標完成情況，以排污許可數據作為環境統計主要數據來源，與環保稅交換共享企事業單位實際排放數據和納稅申報數據等，實現固定污染源環境管理制度之間的銜接。

構建以排污許可制為核心的固定污染源監管制度體系，并不意味著取代其他環境管理制度，而是按照污染物產生的工序關系，秉持“生產設施—治污設施—排放口”全過程監管的理念，整體設計固定污染源監管流程，突出重點環節，彌補事中事后監管短板，實現對監管流程的優化重整，融合銜接環評、總量控制等制度，發揮制度合力。

2.4 強化排污單位污染防治的主體義務和責任

強化排污單位的主體責任和義務，是生態環境保護工作思路的重大轉變，是落實黨的十九大報告中“強化排污者責任”的具體體現，其核心是排污治理的責任回歸企業，改變以往政府包辦式、保姆式管理的做法，厘清政府部門和市場主體在排污許可證核發、執法環節的責任邊界，落實企業污染防治的主體責任。排污許可證是排污單位承擔污染排放控制義務和責任的法律文書，具有法定性和強制性。排污許可制度通過排污許可證的申請和授予，載明市場主體排污行為依法應當遵守的環境管理要求和承擔的法律義務，明確了排污單位污染排放管控的具體要求和預期，規定了違反法定義務的法律后果，有助于排污單位自覺守法。

2.5 厘清固定污染源排放控制中政府、市場與社會的邊界

排污許可制同時在排污管理和證后監管方面發力，在制度設計中既注重企業合規履責的自主性和主體性，又重視污染源環境監管的規范性和體系化，既體現了監管者的監管理念和意志，也包括了排污者的合規意志，順應了環境治理轉型的趨勢，具有雙向性、互動性。排污許可證載明了排污主體污染排放管控的要求和義務，是企業守法、部門執法、社會監督的依據[2]，為準確厘清政府、市場與社會的職責邊界創造了條件。第一，落實排污單位治污主體責任，在監管理念上從“保姆式”監管變為基于信息的嚴格監管體系，通過執法監測、環境管理臺賬核查、排污許可證執行報告等手段，判斷排污單位合規性；第二，建設全國排污許可證管理信息平臺，接入執法信息，建立企業環境守法與誠信信息共享機制，強化排污許可證的信用約束，為信用型監管、社會監督留下空間。

3 企業主體責任導向下排污許可制的法律價值

企業主體責任導向下的排污許可制度，明確了排污許可制在固定污染源監管體系的核心地位。“一證式”載明并明確了對排污單位的守法要求，將排污許可證作為“溝通”環境監管部門監管要求與市場主體守法義務的橋梁[3]，順應了當前固定污染源排放控制的立法需求，回應了《環境保護法》和新修訂的《水污染防治法》《大氣污染防治法》《固體廢物污染環境防治法》等法律對排污許可制度獨立性、基礎性地位的確認，為提升排污許可制度實施的法治化水平，增強制度的確定性和可操作性，構建以排污許可制為核心的固定污染源監管制度體系奠定了法治基礎。

3.1 確立排污許可制度在固定污染源環境管理制度中的核心地位

所謂核心，意味著中心、統領和基礎性。構建以排污許可制為核心的固定污染源監管體系，意味著排污許可制度在固定污染源監管制度體系中的基礎性和統領性地位。在固定污染源排放管理的工作實踐中，我國形成了以“老三項”和“新五項”為主體的環境管理制度體系。其中，排污許可和排污申報登記一起，作為污染總量控制的實施手段和工具，并不具有獨立性。排污許可制度與環評制度、“三同時”制度、環境標準制度、環境稅費制度等之間的聯系并不密切，制度實施中存在不同程度的脫節、重復甚至沖突，未能協調一致，發揮整體性制度效能。確立排污許可制度在環境管理制度體系中的核心地位，明確制度的有效銜接，真正實現“一證式”管理[4]，并通過《排污許可管理條例》將污染防治的關鍵環節和重要內容確立下來，為進一步厘清制度之間的關系，明確固定污染源排放控制的關鍵環節和監管內容，奠定了基礎。

3.2 邁出調整和重組固定污染源排放控制制度體系的實質性一步

黨的十八大以來，我國在踐行以最嚴格制度保護生態環境的嚴密法治觀的生態文明建設實踐中取得的重要進展，是建立、健全源頭預防、過程控制、損害賠償、責任追究的生態環境保護法律制度體系。實踐經驗和理論成果上升為法律制度，一方面需要以全過程控制的整體系統觀，對制度體系中每一具體制度的功能和地位進行重新定位、調整和優化，另一方面需要通過立法，對制度成果和優良實踐做法予以法律轉化和立法確認。

嚴密法治觀指導下的固定污染源排放控制，需要遵循法治邏輯，通過立法，明確排污單位、監管部門、社會公眾在污染防治中的職能和職責，這也是污染防治制度體系調整和重組的任務。協同有序、穩定高效的監管制度體系，能夠將排污單位、監管主體、社會公眾權利(力)義務銜接和對應起來。排污單位切實擔負起污染防治的主體責任，監管部門在法規、標準、規則和技術規范上履行監管職責，社會公眾運用媒體監督、公眾參與和信用評價的力量，實現污染防治制度聯動、協同一致、目標措施一體。

3.3 推動生態環境監管部門職能轉變和角色的準確定位

排污許可制度的完善，是在審批制度改革、轉變政府職能的大背景下進行的。當前，生態環境部門正處于職能轉變、角色重新定位的歷史關頭，生態環境部門要從準確界定政府、市場、社會三者在生態環境保護中職能及相互關系角度出發，厘清各自職責界限，系統推進行政審批、許可事項的整合與精簡優化。生態環境部門要從污染源排查、現場檢查、環評審批等活動中解放出來，以構建“大環保”格局為中心，厘清部門界限，激發市場動力，發動社會力量，將市場能夠做的還給市場，落實市場主體污染防治的主體責任，充分發揮社會主體的監督功能，大力推行排污單位信息披露和環境信用記錄制度，推動排污許可證、執法監督、信用監管、信息公開等的政策聯動。

3.4 促進以區域生態環境質量改善為目標的生態環境監管體系形成

健全、完善生態環境監管體制和制度，需要將落實企事業單位治污主體責任、減輕企事業單位負擔、整合銜接固定污染源管理相關制度、穩定企業污染排放管控要求和預期、公平規范環境執法有機結合起來。

構建以排污許可為核心的固定污染源監管體系，將污染防治的思路從管企業轉移到對排污口的精細化管控上來，使得生態環境監管有條件從區域環境質量改善目標出發，按“生產設施—治污設施—排放口”工序關系優化簡化排污許可證內容[5]，通過排污許可證將污染防治任務分解、落實到每個企業、每個排放口。根據排污單位污染物產生量、排放量及環境影響程度大小，科學分類管理，明細化、差別化、精準化排污單位污染防治設施運行、排放濃度、排放去向及自行監測、排污許可證執行報告等具體要求。

3.5 以“一證式”監管執法開創生態環境保護執法新局面

排污許可制度改革，有效打通了“環評—許可—執法”的技術規范體系，實現固定污染源排放管理的法規體系、技術支撐體系、管理體系的統一協調，建立固定污染源一體化信息平臺，逐步推動排污許可標準化，通過執法監測、環境管理臺賬、排污許可證報告等手段，實現精準化監管執法。通過檢查排污許可事項和環境管理要求落實情況，判斷排污單位合規性，開創生態環境監管執法的新局面，也為協商式監管、信用型監管、柔性監管創造有利條件。

4 企業主體責任導向下排污許可制度的構建路徑

排污單位污染防治主體責任有深厚的政策法律基礎。2014年修訂的《環境保護法》“損害擔責原則”對生態環境損害責任承擔主體范圍的延展，《固體廢物污染環境防治法》第三十九條將產生工業固體廢物的單位納入排污許可，《民法典》對生態環境損害賠償責任承擔范圍的法律確認，均對企業承擔污染防治主體責任有所指向。從黨的十九大報告中的“強化排污者責任”，黨的十九屆四中全會決定的“構建以排污許可制為核心的固定污染源監管制度體系”和“嚴格落實企業主體責任”，到《關于構建現代環境治理體系的指導意見》中的“健全環境治理企業責任體系……依法實行排污許可管理制度”，上述法規和法律，清晰地勾勒出了企業主體責任導向下排污許可制度的構建路徑。

4.1 履行立法義務，提升排污許可制度的法治化水平

《水污染防治法》《大氣污染防治法》《固體廢物污染環境防治法》等均規定排污單位應依法申請排污許可證，依證排污，排污許可的實施方法和步驟由國務院規定。因此，由國務院出臺《排污許可管理條例》及有關規范性文件，對排污許可實施方法和步驟加以規定，是國務院履行立法義務的必然要求。同時作為壓實排污單位污染防治主體責任的核心要求，需要明確和具體化排污許可證的申領條件、界定排污單位的法定環境管理義務，厘清排污單位和監管部門在污染防治方面的職責職權和權利邊界，并確立相應的法律責任體系，同樣需要國務院通過行政法規或其他規范性文件加以規定。

4.2 清單化排污單位污染防治主體義務

提升排污許可法治化水平的一個重要措施，是明確排污單位排放管理的預期，“法無規定不禁止”“法無規定不處罰”，排污許可證頒發時要最大限度地窮盡排污單位的污染防治義務。除此之外，不額外增加排污單位的污染防治負擔或減損依法履責后應當享有的權益。在推行排污許可制的過程中，通過明確企業健全內部環境管理制度、自行監測、環境管理臺賬記錄、排污許可證執行報告、信息公開等具體要求，并將其載明于排污許可證書中，實現企業承擔主體責任的“清單化”管理，排污許可證也就具有了排污單位承擔污染排放控制義務和責任的法律文書的法定性和強制性。

4.3 重視排污許可制度的內生激勵機制

法律從來不是單純依靠強制手段實施的。壓實排污企業污染防治主體責任，履行“清單化”環境管理義務，不能僅靠政府管制和法律責任的強制。法律責任也從來不是為懲罰而產生的。要高度重視排污許可制度運行中的內生激勵機制，即通過守法促進，將政府管制轉化為企業“守法激勵”[6]，將排污單位履行排污許可環境管理義務內化為企業合規守法的動力。

如同權利具有雙面性一樣，法律義務也具有雙面性。排污許可證在規定法律義務的同時，也給排污單位帶來豐厚的“守法激勵”。良性運轉的排污許可制度應通過守法促進和守法激勵，確立排污單位污染防控義務責任框架，實現排污許可全覆蓋制度目標。因此，為排污許可制度嵌入內生守法激勵機制，應遵循環境監管執法的規律，創新執法手段，通過環境監管和排污許可執法，為排污單位和被管理對象提供環境合規教育和技術援助，創造良好的氛圍。必要的時候可提供經濟激勵，增強企業的環境管理能力，降低企業守法成本，大幅度地增加企業環境違法成本，逐步提升排污單位合法排污的收益預期，從而將企業守法和依證排污內化為企業自身的行動和動力。

4.4 以靈活有度的監管執法推動管理的精準化

排污許可制的另一政策目標，是通過類別化分類監管，實現固定污染源的精細化管理。為實現污染源的精細化管理，首先應明確，排污單位污染源監管的精細化來自企業內部污染源排放管理的精細化，以內部管理的精準化帶動污染排放源監管的精準化。為實現這一要求，環境監管部門應著力打通有效支撐“環評—許可—執法”的技術規范體系，實現環評分類管理目錄、豁免目錄、備案目錄等環評技術要求與排污許可技術要求相吻合。其次，應認識到企業內部環境管理的精準化，是為企業發展注入“環境合規”基因的重要途徑。將環境法律要求和合規標準內化為企業內部的環境管理，是實現以權利義務機制帶動企業履行主體責任的必由道路和唯一途徑。

4.5 充分運用信息化手段，增強排污許可監管執法的實效性

排污許可監管執法的信息化，是健全完善排污許可監管執法體制機制、提升法治化水平的重要抓手和工具。充分運用信息化工具和手段，強化排污許可、環評和執法之間的聯系和有機銜接，構建環評管準入、許可管排污、執法管落實的污染源全流程管理體系，宏觀微觀相結合，以信息化助推排污許可監管執法的有效性。