廣東省排污許可制的實踐與思考

李新科，余秋良，張司佳

(廣東省生態環境廳，廣州 510000)

排污許可制度是我國固定源環境管理制度改革的重大政策[1]。2016年11月，國務院辦公廳印發《控制污染物排放許可制實施方案》，對完善控制污染物排放許可制度，實施固定污染源排污許可管理做出總體部署安排，明確2020年全國基本完成排污許可證核發。根據第二次污染源普查數據，廣東省固定污染源數量達到60多萬家，居全國首位，同時也是排污許可全覆蓋任務最重的省份。按照國家工作要求，2017—2019年廣東省核發排污許可證1.2萬多個，2020年1月—4月完成對7.49萬家污染源的清理整頓工作，共核發排污許可證1600多個，完成排污登記5.1萬多家。截至2020年7月，廣東全省經平臺注冊的排污單位達到42萬多家，共核發排污許可證2.2萬多個，完成排污登記36.79萬家。結合前期的排污許可證管理，廣東省在實施排污許可制、加快推進排污許可發證登記工作方面，做了大量實踐探索，為構建以排污許可制為核心的固定污染源監管體系奠定了基礎。

1 廣東省排污許可證管理實踐

2001年廣東省制定了《廣東省排放污染物許可證管理辦法》，開始了排污許可制的探索歷程。2004年9月24日，廣東省第十屆人民代表大會常務委員會第十三次會議通過的《廣東省環境保護條例》中規定了企業持證排污、按證排污的主體責任，為推行排污許可制度奠定了法制基礎。2009年原廣東省環境保護廳發布了《廣東省排污許可證實施細則》，明確了排污許可證核發監管的基本要求和操作細則，指導各地市開展污染源摸底調查和排污許可技術基礎研究工作。2014年廣東省政府印發《廣東省排污許可證管理辦法》(省政府令第199號)，進一步明確了排污許可證的實施規范和相關要求。2015年《廣東省環境保護條例》修訂，重申和強化了原條例中對排污許可證的管理規定和罰則。其間，廣東全省發放排污許可證5萬多個，并以此作為總量控制、落實企事業單位減排責任的重要手段，在污染源監管中取得了積極成效，也為深化排污許可制改革積累了有益經驗。

2 廣東省推進排污許可制改革情況

2016年12月以來，廣東省按照國家統一部署，全力推進排污許可制度改革相關工作，不斷創新探索，逐步形成了符合地方實際并行之有效的一套工作方法。

2.1 加強領導，建立高效工作機制

認識到排污許可制改革是攻堅任務，時間緊任務重，各級生態環境部門成立領導工作小組，強化對排污許可工作的組織領導和統籌協調。廣東省生態環境廳組建排污許可制實施工作領導小組，由廳長任組長，分管環評與排污許可、執法的副廳長任副組長，并細化內部分工，定期召開工作推進協調會議。各級生態環境部門統一思想，高度重視排污許可制改革，分別成立由主要領導掛帥的領導小組，上下聯動，形成合力，集全系統之力統籌推進排污許可改革工作。為實現2020年固定污染源排污許可全覆蓋工作目標，廣東省委、省政府將排污許可工作納入污染防治攻堅戰的重要內容，在污染防治攻堅指揮部2020年1號令中對排污許可制提出工作要求。廣東省生態環境廳建立了排污許可全覆蓋保障工作包保機制，分成3個工作小組對全省21個地市開展督導幫扶。部分地市的分管市領導定期聽取匯報，親自督戰排污許可全覆蓋攻堅，對加快推進排污許可制實施起到了關鍵作用。

2.2 因地制宜，做實做細宣傳培訓工作

廣東省生態環境廳強化排污許可政策宣傳解讀，先后通過環保公眾網、微信公眾號、媒體報刊等渠道向社會公開了推進排污許可制改革、相關行業核發范圍、固定污染源清理整頓、排污許可全覆蓋要求等事項和要求。與此同時，積極指導各地推進相關宣傳工作，并加強與行業協會、商會以及重點企業的溝通互動。各級生態環境部門結合地方實際，采取形式多樣的手段，對推進排污許可制改革工作進行宣傳報道，旨在樹立排污單位的主體責任意識。2020年各地更是將宣傳發動作為加快排污許可清理整頓和相關行業發證登記的頭號工作，也因此取得了非常明顯的成效。另一項納入重點工作的是排污許可培訓。廣東省生態環境廳結合國家政策規范的出臺，適時舉辦全省排污許可管理人員培訓。值得指出的是，每一期省級培訓班都經過充分醞釀、精心組織。如組織專家對相關技術規范內容進行提煉重構，講解條理清晰、重點突出，參加培訓的人員對此評價很高。此外，一些針對排污許可制的法律適用、監管執法、自行監測審核等重點工作進行專題解讀的培訓課程，也得到了各級生態環境部門的廣泛好評。同時，廣東省生態環境廳也積極支持各地市根據地方產業特點，分類分批開展培訓。各地在推行排污許可制工作中，制定了培訓方案計劃，不遺余力地開展政策宣講、行業專題培訓等工作。據不完全統計，2020年1月—4月期間全省各地市培訓達到2.9萬人次，有力地推動了排污許可清理整頓工作的完成。

2.3 充分借力，強化專業技術支持

排污許可管理是一項行政工作，但涉及面廣、技術性強。為此，廣東省生態環境廳依托相關技術單位，建立專家團隊，為各地市排污許可工作提供長效技術支持。一是實行分片負責，與各地市對接，持續跟進地方工作進展，同時為各地提供審核、培訓等技術支持。二是建立例會機制，定期集中研討、匯總各地市問題，分析全省工作形勢和研究部署階段工作；三是組織開展質量抽查，對排污許可證申請核發質量、排污單位證后執行等情況進行跟蹤評估。各級生態環境部門或依托轄區內的技術單位，或采取政府購買服務等方式，委托第三方機構開展排污許可證申請培訓、技術審核等工作，為提高排污許可證核發質量提供了重要的技術保障。專家團隊和第三方機構在協助生態環境部門加快推進排污許可制實施工作中發揮了重要作用。一些地市組織這些技術力量進行了集中培訓輔導、錄制教學視頻、制作排污許可辦事指南、編制工作模板和填報范本，并上門指導排污單位開展申領登記等。

2.4 先行先試，探索構建以排污許可制為核心的監管體系

排污許可制改革以建立精簡高效、銜接順暢的管理制度體系，提升環境管理精細化水平為目標。廣東省政府印發《廣東省人民政府辦公廳印發關于深化我省環境影響評價制度改革指導意見的通知》，提出探索環評與排污許可深度融合，著力構建固定污染源環境管理體系。各地先行先試，加快推進制度銜接。如佛山市以排污許可證作為整合環境影響評價、污染物排放標準、總量控制、排污權交易、排污收費等環境管理信息的載體，探索“一證式”管理模式，并建立了總量指標核算與監管相統一的總量指標核定與分配方法體系。相關地市也在積極探索推進排污許可與環評、執法、監測等相關制度的聯動銜接。

3 存在的相關問題

在三年多的排污許可制實施過程中，也發現了如下相關問題：一是企業主體責任意識有待強化。中小微企業管理水平低、環保意識薄弱，對排污許可制強調的主體責任的認識還不到位，在排污許可證申領或開展排污登記時不積極、不主動。二是生態環境部門內部的工作聯動銜接亟須加強。主要體現在一些地方的排污許可與監測、執法等部門尚未形成高效聯動機制，部門之間權責不清晰、溝通不暢順。三是證后執行情況不理想。大多數持證單位還不能規范環境管理要求。一方面是由于目前對不按證排污行為的處罰缺乏法律支撐；另一方面排污單位認為證后執行的技術要求太高、管理要求太嚴、投入成本很大。四是執法觀念和方式有待轉變。排污許可制對固定污染源監管提出了依證執法的要求，但是一些地方仍按照以往的工作模式開展監管執法工作，并且很多基層執法隊伍的能力建設也不能滿足排污許可執法的需要。有的執法人員認為排污許可證內容過于龐雜。

4 相關思考建議

從上述問題以及實際工作來看，自2016年底排污許可制度改革實施以來，各級生態環境部門的精力主要集中在固定污染源排污許可全覆蓋的工作上，證后執行仍然缺乏必要的剛性約束，證后監管執法工作尚未進入常態化，這在一定程度上削減了排污許可制度本身的權威性，也降低了基層管理人員對制度改革的信心。因此，對下一步的排污許可制度改革工作提出以下思考建議。

4.1 加強排污許可制度建設

一是建議國家層面加快排污許可立法進程，確立排污許可制度的法律地位。通過排污許可立法，明確管理體制和部門職責，強化無證排污、不按證排污的法律責任，使排污許可證核發工作有法可依、有章可循，為地方強化排污許可管理提供法律支撐。二是以環境影響評價與排污許可銜接為突破口，推動相關制度銜接。各級生態環境部門應積極探索推動環評與排污許可制度融合，如加強固定污染源類建設項目環評和排污許可證內容銜接，然后逐步統一管理要求；再者如試點項目環評和排污許可申請統一受理、同步審查，實現“一個項目，一次辦理”。

4.2 精簡優化排污許可技術體系

一是建議優化排污許可證內容。圍繞規范企事業單位排污行為這一核心，從對排放口的精細化管控角度出發，優化排污許可證內容。如證載內容以許可排放的污染物種類、濃度、排放量、排放去向和環境管理要求等為核心，對于產品產能及生產設備等登記事項，僅存儲于固定污染源環境信息數據庫備查。二是建議簡化相關技術規范?；诋斍暗钠髽I環境管理水平，對名錄、行業技術規范、自行監測指南、可行技術指南等開展實施效果綜合評估，對于效益低、成本高、操作性差的內容應及時優化調整。三是進一步明晰管理范圍邊界，減少企業負擔。如對于以排放廢水(或廢氣)為主的單位，應簡化其廢氣(或廢水)的環境管理要求。

4.3 加強部門聯動和能力建設

各級生態環境部門應明確權責分工，要真正建立起排污許可與環境監測、環境執法等相關部門聯動機制，以形成有效的工作合力。核發部門應及時將持證單位清單移送環境監測和環境執法部門。環境監測部門應加強對自行監測方案的審查，以及對持證單位自行監測開展情況的抽查。執法部門要制定執法檢查計劃、執法工作手冊等，并按計劃組織開展排污許可執法檢查。同時，以構建以排污許可制為核心的固定污染源監管體系為目標，加強相應的能力建設，尤其是要重視排污許可管理隊伍建設以及生態環境信息化能力建設等。

4.4 強化監管執法，推動排污單位落實主體責任

建議國家層面積極推動排污許可與執法工作銜接，明確環境監察部門職責，加強監察人員崗位培訓，出臺證后監管執法指南，明確工作要求，統一執法尺度。同時，各級生態環境部門應將排污許可證檢查納入執法監管重要內容。探索環境信用評價制度，強化排污許可證的信用約束[2]。將不按證排污或證后執行不到位的企業納入重點監管名單，并加強監督檢查頻次。強化社會監督作用，通過曝光一批無證排污、不按證排污的典型違法案例，倒逼企業強化生態環保意識，自覺守法經營，認真落實排污許可證的各項環境管理要求。