哈密市水權水價改革的實踐與思考

田亞東

(新疆哈密東天山水務集團有限公司，新疆 哈密 839000)

1 哈密市開展水權水價改革的背景

哈密水資源嚴重匱乏，全市人均占有水資源量2 015 m3，不足全疆人均占有水資源量的1/2。尤其哈密布南部多年平均降水量僅36 mm，人均占有水資源量只有1 239 m3，是全疆最缺水的區域。但同時又存在水資源浪費嚴重的現象。由于農業用水價格過低，農牧民節水積極性不高，定額供水精細化管理不到位，灌溉用水普遍在7 200 m3/hm2以上，農業用水比例居高不下。此外20世紀90年代大規模農業水土開發，造成哈密盆地地下水嚴重超采，水生態環境逐步惡化。據監測數據顯示，從2007年開始哈密綠洲帶地下水埋深持續下降，區域已形成多個地下水降落漏斗，嚴重威脅水生態平衡和人民群眾用水安全。嚴峻的水資源形勢已成為制約哈密經濟社會高質量發展的瓶頸。

因此實施水權水價改革既是落實黨中央、新疆維吾爾自治區黨委工作部署要求，也是保護哈密水生態、實現水資源可持續利用的緊迫需要，必須堅持底線思維，積極穩妥推進水權水價改革。

2 哈密市水權水價改革的主要做法

2.1 堅持高位推進、上下聯動，強化擔當、主動作為

哈密市黨委政府堅決貫徹落實新時代治水方針，堅決扛起維護水生態安全的政治責任、歷史責任和工作責任，瞄準制約經濟社會可持續發展的水資源“瓶頸”問題，強化擔當、主動作為，兵地聯動、穩步推進水權水價改革，全力做好水資源文章，加快用水方式由粗放型向節約集約型轉變。

哈密市委成立水資源管理改革領導小組，強化水權水價改革系統構建、統籌協調、整體推進、督促落實。市政府主要領導擔任市水權水價改革領導小組組長，在政策制定、井電雙控、退地管理等關鍵節點及時組織研判，確保改革工作有序進行。區縣黨委政府在種植業結構調整、勞動力轉移等方面主動作為，國有開發土地種植管理措施有力，保障改革順利推進。兵團十三師水權水價改革工作與地方聯動，階段重點工作與地方同步開展。

同時廣泛宣傳營造改革氛圍。采取面對面座談會、國旗下宣講、農民夜校等多種方式廣泛開展宣傳。在伊州區重點水土開發鄉鎮，召開水權水價改革座談會20余場，印制水權水價改革“口袋書”3萬余份、宣傳單15萬份發至各鄉鎮，營造出全社會理解、支持水權水價改革的濃厚氛圍。同時加強輿論引導，通過哈密新聞、微信公眾號、政府網站等媒體，宣傳水權水價改革政策、種植業結構調整、富余勞動力轉移等配套改革措施，加大改革正面宣傳力度。

2.2 堅持節水優先，突出水資源剛性約束

堅決貫徹落實習近平總書記在黃河流域高質量發展和生態保護座談會議的講話精神，從加快生態文明建設和實現哈密高質量發展的戰略高度，落實水資源是最大的剛性約束要求，以水定產、以水定人、以水定城。

在農業用水方面，嚴格落實農業用水總量、定額管理制度。在滿足城鄉生活用水、二輪承包土地農業灌溉用水、預留產業發展用水和生態用水的前提下，以自治區下達哈密各區縣最嚴格水資源管理用水總量指標為控制紅線，確定國有開發類土地灌溉用水量。2019年核定國有開發土地農業灌溉水量為4 500 m3/hm2，同時至2024年國有土地開發戶的用水總量每年核減10%。

在城市生活用水方面，把哈密市創建國家級節水型城市作為全市(包括兵團十三師)的重要工作任務，調整伊州區城市供水價格，推進收費和計量系統改造，加強各業定額用水管理，全面推行居民生活用水階梯式水價制度和非居民超定額累進加價制度。

在工業用水方面，規范工業園區自備井管理，全面完成各園區(包括十三師各工業園區)自備井井電雙控設施安裝。制定地表水置換工業地下水機電井實施方案，對不具備地表水置換條件的機電井，實行地下水取水與地表水供水同水價，同產業同水價；以提高水的利用效率和效益為核心，實行工業園區用水效益準入門檻制度，落地哈密工業項目必須達到國內先進的生產工藝、用水工藝，嚴控高耗水、高污染行業發展，促進產業優化布局。

2.3 強化水資源系統治理，實施東天山生態恢復與保護

哈密東天山集高山、森林、草原、冰川、生物多樣性為一體，是哈密綠洲賴以生存的根本。喀爾里克冰川是哈密的水源地，其周邊高山草甸是重要的水源涵養區和生態屏障。但由于超載過牧，草場退化造成草甸保水功能差，遇到強降水短時間即形成洪水，同時草地裸露黑化提高了冰川周邊溫度，加劇了冰川消融，亟待保護。

2019年哈密市出臺東天山生態保護與修復工作實施方案和東天山喀爾里克冰川周邊3.80×104hm2草原禁牧實施方案，對進山各主要路口、溝口建設圍欄阻擋牲畜進入禁牧區域；建成12個禁牧區域監測管護站，明確管護范圍及責任；對禁牧區牲畜轉移安置，采取出售淘汰、以小換大、舍飼圈養、品種改良、合作社托養等方式全部妥善安置；實施東天山人工復壯造林工程，開展風景名勝區違建清理整治、河湖“清四亂”專項行動、農業面源污染治理等環境整治工作，清理退出東天山修復區探采礦權。喀爾里克冰川實施禁牧當年即取得初步成效，草場蓋度、草地生產力明顯提升，東天山草原生態明顯好轉。

2.4 保障生態用水，實施哈密河濕地生態恢復

哈密河縱貫伊州區，是哈密的母親河，是城市重要的生態系統，是市民主要的戶外活動場所。但由于地表水截流和地下水開采，影響了河道水量供給，20世紀80年代末河道幾近枯竭。為此2019年哈密市實施哈密河濕地生態環境恢復工程，貫通哈密生態廊道，增加市民的活動場所和空間品質，增強人民群眾的幸福感、獲得感。

哈密市把生態用水作為供水對象予以保障，科學配置水資源，2019年從上游水庫、河道引水1×103m3用于哈密河濕地上游生態用水。同時借鑒河南省許昌市經驗，將富余再生水資源用于哈密河濕地生態恢復。結合農村水系綜合整治工程，利用植物措施，計劃將污水處理廠再生水從一級A提標到準四類水，對哈密河匯合口下游濕地生態用水由再生水供給。

2.5 以水權水價改革為突破口，推進地下水超采治理

全面實行定額供水，建立二輪承包土地農業水權制度。2019年全面核定二輪承包土地到鄉鎮、村組和農戶的農業用水總量，并頒發農業水權使用證書。伊州區、巴里坤縣、伊吾縣二輪承包土地用水定額分別控制在5 700～7 200 m3/hm2、4 800～5 700 m3/hm2、3 750～6 000 m3/hm2。對二輪承包土地以外的國有開發土地不予確定水權。目前哈密市已制發水權證24 717本，發放率93.80%。

進一步健全完善價格體系，充分發揮價格杠桿作用。調整完善農業水價，2019年起哈密市農業水價落實自治區水價政策要求，執行2015年成本水價，全面推行“定額收費、超定額加價”制度，伊州區由0.07元/m3調整到0.24元/m3，巴里坤縣由0.06元/m3調整到0.15元/m3，伊吾縣由0.05元/m3調整0.22元/m3。同時全面執行居民生活用水階梯水價和超定額累進加價制度，伊州區城市生活水價由2.10元/m3調整到3.25元/m3。合理調整工業水價，加強自備井管理，研究制定工業用水價格方案，落實自備井地下水與園區地表水供水“同區域同產業同水價”，同時把工業、城市生活水價調整部分作為水利發展資金，專項用于水資源節約和優化配置。

全面實施井電雙控地下水管理。過度國有土地開發是造成哈密盆地地下水超采的主要原因。必須嚴格執行地下水用水總量控制。農業開發業主通過采取休耕輪作等方式控制用水量、保障種植作物灌溉。各級水利部門通過采取安裝井電雙控設施的措施，確保地下水用水總量得到落實。截至目前全市已安裝井電雙控設施5 942臺，到2020年底實現機井井電雙控設施安裝全覆蓋。

建立水權交易制度和農業節水獎勵機制。搭建區縣水權交易平臺，鼓勵用戶在滿足區域內二輪承包土地用水的前提下轉讓節水量，2019年伊州區實施農業水權交易367筆，交易水量39.78萬m3。對采取工程節水、農藝節水、調整優化種植結構等措施實現節水的農戶，給予3倍節約水量農業水費的獎勵。

深入實施節水行動。推進農業高效節水工程鞏固提升，高效節水面積已達灌溉總面積的85%；地表水供水計量設施實現全覆蓋；全市農田灌溉水有效利用系數提高到0.64，高于新疆平均水平8%。加快節水型城市建設，改造70個老舊小區供水二級管網，城市供水管網漏損率控制在10%以內，節水器具普及率達100%，廣大群眾充分享受水權水價改革帶來的“紅利”，“要我節水”的被動要求已變為“我要節水”的主動習慣。

2.6 理順水資源管理體制，實施城鄉水務一體化管理

為解決“多龍治水”，體制不順問題，針對實際構建了由哈密市水資源管理改革領導小組統籌領導，各有關部門和單位各負其責、各司其職的水務一體化管理體制。水利部門負責城鄉供水各類水源的取水許可和地表水、地下水、再生水、外調水等水資源配置管理，負責生產、生活、生態用水調度管理以及農村人飲供水的行政管理；住建部門負責城市供排水的行政管理及與自治區行業主管部門工作對接和項目爭取；環保部門負責農村污水處理的統一管理。

組建哈密東天山水務集團作為城鄉水務一體化運營國有企業，具體承擔城市供、排水和農村人飲供水的運營管理，實施城市與農村，地表水、地下水、再生水與調水，供水與排水等涉水事務的統一運營，成為統籌區域生活生產和生態供水、保障哈密高質量發展水資源供給的水務企業。2020年哈密遭遇60多年不遇旱情，通過發揮城鄉水務一體化體制機制作用，統籌各類水資源，優先保障城鄉居民生活用水，全面保障農民二輪承包土地和企業復工復產用水，全力保障生態綠化用水，再生水利用率由35%提升到85%，有效緩解了旱情，改革效應得到充分體現。

3 水權水價改革取得的初步成效

3.1 農民群眾節水意識普遍增強

如伊州區南湖鄉托布塔村哈密瓜種植播前灌溉由原有的大水漫灌改為標準溝畦灌，比原來每畝節水150 m3；同時農牧民自發研究創新節水灌溉模式，每畝灌溉用水預計在370 m3左右；采用覆蓋農家肥、噴灑“旱地龍”等措施延長灌溉周期。灌溉用水量的減少在改變灌溉方式的同時，也減少了水費或水資源費的支出，降低了農業生產成本。

3.2 推動農業種植結構優化合理

農民群眾主動探索選種節水、耐旱、產出較高的經濟作物，試種“名、優、特”農產品，提高農業種植效益。

3.3 農民增收渠道進一步拓寬

部分農民群眾將土地向新型經營主體流轉，富余勞動力則積極外出務工創收。如大泉灣鄉通過組建農業服務隊的方式就近就地轉移勞動力，增加農民工資性收入。由村干部帶頭，組建了18個農民專業服務隊，實現就地就近務工，平均每人每天收入150元。

3.4 退地減水成效顯著

截至2019年底，清退非法開墾國有農業用地3.53×104hm2，封停機電井1510眼，提前10a超額完成自治區下達的3×104hm2退地減水任務，有效遏制了地下水位持續快速下降的趨勢。經2020年3月哈密盆地94眼地下水統測井實測數據分析，地下水位自2016年來首次出現拐點止跌回升，哈密盆地平均回升1.30 cm，局部區域最大回升1.15 m，為哈密可持續發展奠定了良好的水環境基礎。

4 下階段工作思考

4.1 以水權水價改革為抓手，落實最嚴格水資源管理制度

水權水價改革是解決哈密水資源問題的最有效的措施，必須一以貫之的實施下去。各區縣要在“三條紅線”控制范圍內，制定好到鄉鎮、河流的年度水資源總量控制方案。

4.2 以水權水價改革為基礎，推動農業產業結構優化調整

鼓勵引導農戶根據用水指標，選種節水、耐旱、產出較高的經濟作物，或是對原有種植業進行升級改造，試種“名、優、特”農產品，提高農業種植效益。同時鼓勵農戶采取轉包、出租、入股、轉讓等形式流轉土地，逐步形成土地向新型經營主體集中，通過“大塊并小塊、多塊變一塊”等方式，提高農業綜合效益，促進農民增收。

4.3 繼續堅持系統治理方針

在2019年實施哈密東天山喀爾里克冰川周邊草原禁牧工作的基礎上，擴大禁牧面積到8×104hm2，保護好哈密生態屏障。

4.4 抓緊出臺《哈密市水權交易辦法》

以水權交易促進水資源從低效益行業向高效益行業轉移，同時把節約的水資源用于哈密河濕地生態修復，讓水權水價改革成果惠及哈密各族群眾。研究國有開發土地因部分土地休耕形成碎片化解決方案，做好灌溉用水的配置和管理，制定退地后水土流失防治措施，防止出現土地沙化問題。

5 結語

從實踐成效看，水權水價改革是解決哈密水資源問題最有效的措施，必須一以貫之的落實“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”新時代治水方針，堅持山水林田湖草系統治理，實現哈密水生態系統的良性循環。