打造公共文化服務創新實踐的示范樣板
——國家公共文化服務體系示范區創建的成效、經驗與創新意義

劉曉東

0 引言

2011年原文化部和財政部共同開展國家公共文化服務體系示范區(以下簡稱“公共文化示范區”)創建工作。黨的十七屆六中全會和《國家“十二五”時期文化改革發展規劃綱要》要求“推進國家公共文化服務體系示范區創建”，標志著該項工作由部門行為上升至國家戰略[1]。2015年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》，要求進一步推進國家公共文化服務體系示范區創建，從國家頂層設計角度肯定了公共文化示范區在國家公共文化服務體系建設中的重要作用。黨的十八大將“加強重大公共文化工程和文化項目建設，完善公共文化服務體系”列為全面建成小康社會的目標與要求，黨的十九大進一步將“完善公共文化服務體系，深入實施文化惠民工程”作為堅定文化自信、實現全面建成小康社會的重要任務，肯定了公共文化工程和項目對于推動全面建成小康社會的積極作用。公共文化示范區作為近10年來公共文化服務領域備受矚目的重大文化惠民項目，推動了現代公共文化服務體系建設實踐，項目建設經驗、制度設計經驗對于實現全面建成小康社會的目標和要求，構建我國公共文化服務治理體系和制度體系都具有重要意義。

自2011年第一批公共文化示范區創建以來，共有4批120個城市(地區)通過驗收并獲得“國家公共文化服務體系示范區”稱號，覆蓋了31個省、自治區和直轄市。各示范區創建城市將創建實踐與制度設計研究和制度成果轉化有機結合，探索了重大文化惠民項目的科學建設路徑，不僅在基礎設施建設、公共文化產品和服務供給、社會力量參與、數字化智慧化建設、體制機制改革等方面開展了創新實踐，提升了本地區公共文化服務水平；還在公共文化均衡發展制度、社會力量參與制度、公共數字文化制度、融合發展制度等領域形成了突破性的制度成果，初步構建了公共文化示范區制度體系；創建過程中也深化了公眾對公共文化服務的認知，豐富了公共文化服務的內涵，形成了獨具中國特色的公共文化服務建設經驗。公共文化示范區為全國公共文化服務體系建設探索了道路、提供了示范，也向國際社會展示了現代治理格局下中國特色的現代公共文化服務體系建設的“中國經驗”。

1 公共文化服務示范區建設的突出成效

在構建普遍均等、惠及全民的公共文化服務體系過程中，各公共文化示范區以本市(地區)為建設單位，探索了一批創新性的做法和經驗，形成了一系列具有示范意義的政策和措施，在公共文化產品和服務供給、公共文化服務方式和手段、公共文化制度成果和理論成果方面取得了突出成果。

1.1 豐富了公共文化產品和服務供給

公共文化示范區創建工作直接推動了該地區在公共文化產品和服務的供給內容、供給方式和供需對接機制方面的優化，有效提升了人民群眾的獲得感和滿足感。在公共文化服務發展基礎相對較好的東部城市，公共文化產品和服務的供給超越了基本公共文化服務目錄，特別是社會力量的廣泛參與有效拓展了公共文化服務的供給主體、供給內容和供給方式。企事業單位、文化類社會組織、文化志愿者等都被納入公共文化服務的供給主體范圍，在地方黨委政府的引導下，面向社會公眾提供公益性文化資源、開展公益性文化活動和文化服務，并積極引入大數據、物聯網等先進技術，采用數字化、智慧化手段提升服務效能，推動資源下沉。公共文化示范區創建對于中西部欠發達地區的填平補齊、提檔升級作用十分明顯，在公共文化設施網絡建設、公共文化產品和服務供給、供需對接機制方面實現了突破。示范區城市以創建為契機，新建、改建、擴建、聯建了一批優質公共文化服務設施，為公共文化產品和服務的供給奠定了基礎。以第三批公共文化示范區為例，30個示范區城市在創建后新增公共文化設施面積1，244萬平方米，其中中西部地區新增926萬平方米①。中西部創建城市在公共文化服務基礎相對薄弱、社會資本投入不足的情況下，充分發揮地方優勢，打造了一批特色文化活動和服務品牌，如新疆生產建設兵團第六師五家渠市著力打造了“將軍文化”品牌，西藏自治區拉薩市打造了“藏戲演出季”、中國拉薩雪頓節、藏族音樂研討會等，云南省昆明市建成了“民族節慶網上游”等品牌。這些特色公共文化活動和服務品牌不僅滿足了居民對美好生活的新期待和新向往，更是在文旅融合背景下宣傳了本地區的特色文化，打造了文化品牌和知名度，推動了城市轉型與發展。公共文化示范區以豐富公共文化產品和服務供給為抓手滿足人民群眾的精神文化需求，以看得見、摸得著、能提升的惠民活動和服務形式打通了公共文化服務“最后一公里”，實現了公共文化服務建設成果的全民共享，實現了全面小康社會建設成果的全民共享。

1.2 創新了公共文化服務方式和手段

各公共文化示范區通過制度設計研究聚焦本地區的主要矛盾和重點問題，以創建城市為“試驗田”積極實踐制度設計研究成果，自下而上探索出系列公共文化服務的創新供給方式和建設路徑，突出表現為公共文化服務的標準化、智慧化、融合化建設趨勢。公共文化示范區創建城市較早探索出公共文化服務的標準體系建設路徑，通過設施建設標準、服務規范、考核評估標準等制度手段保障公共文化服務的均等化、標準化提供。此外，示范區創建城市積極應用現代科技，使用一站式公共文化服務云平臺聚合各類主體提供的資源、活動和服務內容，有效對接了用戶需求；在公共文化設施中應用智慧化服務設備，提升人性化、自助化水平；部分公共文化示范區在疫情期間創新性地采用“二維碼入小區”形式宣傳、推廣數字資源和數字服務。公共文化示范區的融合化建設實踐在早期主要是公共文化機構和教育機構、體育機構、社會服務機構的融合建設，后期又涌現出大批文旅融合、公共文化機構融合、公共文化服務區域一體化融合建設等創新實踐，引領了公共文化服務建設進程，也為新時代公共文化服務的優化和改革提供了經驗、探索了路徑。公共文化示范區是公共文化服務創新實踐的高地，不僅在服務內容方面進行了深入挖掘和廣泛拓展，而且在服務方式和手段的創新方面也是先行區，通過理論探討和實踐驗證遴選出不同建設基礎和建設任務下的最佳服務方式，豐富了其他城市建設公共文化服務體系的路徑選擇，也為公共文化服務體系的健全和優化提供了建設經驗。

1.3 完善了公共文化服務制度體系

120個公共文化示范區共完成了199項制度設計研究，配套制定出臺了千余份政策文件，這些制度成果一方面落實了公共文化服務領域的法律法規和宏觀政策，探索了頂層設計在基層的落地路徑，通過系列發展規劃和實施細則推動了宏觀政策的個性化、在地化實施，以制度手段保障了公共文化服務體系在地域上的覆蓋面和人群上的適用性；另一方面，制度設計研究報告和制度轉化成果基本展示了公共文化服務體系建設的發展現狀和重點領域，在內容上涉及公共文化產品和服務供給、設施網絡、資金人才技術保障和體制機制建設等各方面，在形式上包括法律法規、規章制度、政策文件、行業規范等各類制度類別，構建了上下銜接的公共文化服務制度體系，健全了公共文化服務制度體系的框架，豐富了公共文化服務制度體系的內容。公共文化示范區通過制度設計研究和制度成果轉化，將創新實踐的內容、方式和建設路徑以制度手段方式固定下來，規避了惠民項目在建設過程中的短期性、階段性、領導主觀影響大等問題，實現了公共文化服務制度成果的長效運行，確保了公共文化示范區建設成果能夠被全民長期共享，對于建設公共文化領域的治理體系和制度體系都具有重要價值。

1.4 拓展了公共文化服務理論成果

“公共文化服務”這一概念是我國在社會主義建設過程中創造性提出的，《公共文化服務保障法》第二條明確指出公共文化服務是指“由政府主導、社會力量參與，以滿足公民基本文化需求為主要目的而提供的公共文化設施、文化產品、文化活動以及其他相關服務”，這本身就是立足于中國國情進行的語義創造與理論創新。公共文化示范區在創建過程中實現了理論和實踐的有機統一，文化治理理論、現代治理理論、政府轉型理論在公共文化示范區創建過程中得到了廣泛的認可和推行。一方面，科學理論指導著公共文化示范區建設過程，制度設計成果就是優化的理論成果；另一方面，公共文化示范區創建實踐又對理論內容進行了反向驗證與縱向深化，通過實踐進一步驗證了理論的可行性與正確性，探索出具有中國特色、適合中國社會和中國文化發展規律的文化治理理論體系和公共文化服務理論體系。雖然現階段我國尚未發展出成熟的公共文化特色理論，但公共文化示范區在明確理論框架、厘清相關要素、探索運行機制、提煉發展規律等方面形成的理念和共識將成為中國特色公共文化服務基礎理論的重要支撐。

2 公共文化服務示范區的創新經驗

2.1 以評促建，科學的創建、驗收、復核機制保障了創建效果

在各批次《國家公共文化服務體系示范區創建標準》(以下簡稱《創建標準》)和《國家公共文化服務體系示范區驗收標準》(以下簡稱《驗收標準》)指導下，各公共文化示范區創建城市開展了“全面達標”和“重點突破”工作。為了全面達標，各公共文化示范區創建地區進行了設施網絡建設，豐富了服務供給，完善了組織體系，落實了資金、人才和技術保障措施，健全了績效評估等工作，特別是以標準化手段推動了少數民族地區、貧困地區、邊疆地區公共文化服務均等化進程。“重點突破”就是公共文化示范區創建城市結合本地特色，拔高驗收標準，形成突破性實踐和創新性探索，針對重點問題提供了解決思路和經驗借鑒，如公共文化示范區建設過程中形成的大型公共文化設施社會化運營的“海淀模式”、總分館制建設的“嘉興模式”“蘇州模式”、張家港基層公共文化服務的“網格化模式”。

為了完善公共文化示范區建設的良性循環機制，2020年文化和旅游部、財政部出臺《國家公共文化服務體系示范區創新發展管理辦法》，明確提出建立示范區創新發展管理工作領導小組，制定示范區創新發展管理的相關政策、推動示范區創新發展的具體措施等；鼓勵示范區創建城市在推進政府職能轉變、促進社會力量參與、優化運行機制、創新服務方式、促進文化與科技融合、深化文化和旅游融合等重點領域和關鍵環節持續探索有示范價值的做法，對公共文化示范區的后續建設提出了制度性規范和要求，將短期的創建工作完善為長效機制。公共文化示范區的創建機制、驗收機制和復核機制是從國家層面對公共文化服務體系建設做出的頂層設計，對公共文化服務體系的要素進行了科學規劃和系統劃分，一方面為地方公共文化服務體系建設劃定了基準線，提供了指導和方向；另一方面也為公共文化服務領域的項目建設機制提供了良好范例，指導了其他文化惠民項目的設計、實施與布局。

2.2 因地制宜，制度設計研究與創新實踐有機結合

制度設計研究是從戰略高度對公共文化服務體系建設進行的總體規劃，能夠有效提升公共文化示范區建設的科學性、連續性和可行性。示范區創建城市從建設現狀入手，將創新實踐經驗提煉、固化為制度設計研究成果，總結經驗提煉規律，針對現存重點問題和特殊矛盾展開理論研究，形成制度性文件，為公共文化示范區創建提供理論指導和政策支持。公共文化示范區在創建過程中形成的“公共文化服務圈”、歷史建筑的活態利用、總分館制建設、社會力量參與、文旅融合、“文采會”等實踐形式直接轉化為創建城市的制度設計研究課題，并通過科學研究、理論分析和實踐驗證，形成了一批行之有效、具有推廣價值的制度設計成果。比如，上海市嘉定區開展了“嘉定區標準化引領現代公共文化服務體系建設研究”，江西省九江市從城市特色出發開展了“九江市公共文化服務與旅游經濟融合課題”研究，貴州省畢節市將理論研究和創建實踐重點植入“畢節市公共文化服務精準扶貧研究”。公共文化示范區的制度設計研究通過理論先行全面規劃，深入挖掘創新實踐，科學設計突出重點，將學術研究上升到公共政策層面，制度設計研究成果又直接指導了創建實踐的全面開展。制度設計研究實現了普遍適用機制與地方特色機制的有機協調，實現了理論研究與實踐探索的有機融合，為國家層面的制度設計提供了經驗，為同類地區的發展提供了借鑒[2]，可以從全國范圍和理論高度進行對比分析，以實現公共文化示范區的“引領示范”作用。

2.3 政府主導，推動了公共文化服務示范區創建工作全區域、跨部門、跨行業開展

公共文化示范區創建城市普遍建立了統籌協調機制，由創建地區黨委、政府牽頭，統籌協調相關部門和單位主動參與，打破了各級文化行政部門“就文化而抓文化”的思維方式，打通了行業壁壘和部門障礙，將公共文化示范區創建作為爭取政府支持、整合各方資源、推動文化事業整體發展的重要抓手。以廣東省佛山市為例，創建期間該市成立了以市長為主要負責人的創建國家公共文化服務體系示范區領導小組，副組長由分管副市長擔任，成員包括5區區長和市直25個相關單位主要領導。從地方政府的層面實現了宏觀規劃和統籌協調，實現了公共文化示范區創建工作跨部門、跨行業的全面開展。在領導小組的指導下，佛山市圖書館、佛山市文化館、佛山市博物館等單位共同成立了佛山市公共文化設施聯盟，帶動同類型優質公辦和民間機構、社會組織，在機制、場館、信息、品牌、人才等方面實現了互聯互通。公共文化示范區創建期間，地方黨委、政府立足整個市(區)的公共文化服務建設實踐，全盤考慮統籌協調，打破了部門、行業和區域限制，實現了各類資源、各項資金、各種空間和多元主體在公共文化服務體系建設中的有機配合，充分發揮了其在公共文化服務建設中的建設者、推動者和提供者角色，以公共文化示范區創建為契機，創新開展了公共文化服務領域的體制機制改革，實現了從淺層的公共文化產品和服務供給到體制機制改革層面的上升，不但推動了示范區創建城市的公共文化服務體系建設進程，而且也為其他國家和地區的城市文化建設提供了借鑒。

2.4 社會參與，激活了公共文化服務建設內生動力

公共文化示范區創建城市在社會力量參與方面的創新實踐最豐富，參與主體多，涉及領域廣。企事業單位、非營利性社會組織、文化類社會組織、志愿者等多元主體廣泛參與，在公共文化機構整體委托、社會力量提供公共文化產品和服務、各類文體設施向公眾免費或優惠開放、文化志愿服務等方面探索了諸多的路徑。比如，北京市海淀北部文化中心的圖書館和文化館采用企業進行管理運營，推動了政府從“辦文化”到“管文化”的轉變；遼寧省盤錦市鼓勵各類社會藝術培訓機構參與全民藝術普及，帶動了藝術培訓業發展，促進了文化藝術消費；上海市嘉定區實現了部分中小學校圖書館的分時開放；吉林市完善并落實了文化志愿服務聯席會議、政府采購、考核獎勵、教育培訓、宣傳推廣和社會保障六大機制，還創新性地在文化志愿者協會建立了理事會，通過法人治理實現了文化志愿者協會的科學運營。公共文化示范區建設使社會力量參與公共文化服務體系建設成為普遍共識，將市場機制和競爭機制引入公共文化服務體系，一方面激活了各類主體建設公共文化服務體系的熱情，各類社會力量在政策引導和制度保障下面向社會公眾提供了高質量、個性化、公益性的公共文化產品和服務，擴大了基本公共文化服務的覆蓋范圍，實現了社會公眾的自我服務、自我教育和自我滿足；另一方面對地方政府和公益性公共文化機構形成倒逼機制，從而不斷優化政策環境和制度體系，保障了公共文化服務建設成果的全民共享、長期共享。“政府主導、社會力量參與”模式發揮了集中力量辦大事的制度優勢，是政府主導下的市場機制和競爭機制、是以維護人民群眾基本文化權益為根本出發點和建設目標的文化治理機制的直接體現，是我國公共文化服務體系建設的重要經驗。

3 公共文化服務示范區建設的創新意義

為了推動現代公共文化服務體系建設，國家出臺了一系列法規、政策，實施了多個文化惠民項目。公共文化示范區作為其中規模最大、涉及范圍最廣、效果最突出的項目，其推行具有特殊意義。從世界范圍來看，它是中國制度優勢的產物，通過一個項目帶動全國范圍內公共文化服務體系的全方位建設，創造性地實現了制度設計的“理論指導”與創建工作的“實地建設”的有機結合，并實現了政府、市場和社會力量在公共文化服務體系中的互融互促，這些創新經驗既具有獨特的“中國特色”，也能夠為其他發展中國家推動文化建設提供“中國經驗”。

3.1 集中力量辦大事，充分體現了中國的制度優勢

中國的制度優勢之一是“集中力量辦大事”，這一制度優勢體現在社會主義建設的方方面面。反映到文化領域，突出的表現就是文化惠民工程、重大文化項目在全國范圍內統籌推進，快速有效解決文化建設領域的突出矛盾和重點問題。公共文化示范區自2011年開始，在近10年間取得了突出成效。中央政府層面將公共文化示范區建設納入《中央關于深化文化體制改革若干重大問題的決定》《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》，原文化部等部委頒布了一系列文件保障公共文化示范區的順利推行，地方政府發揮主體責任，設計制定了具有地方特色的公共文化制度、頒布了系列政策文件保障公共文化示范區創建有步驟、有規劃、有效果地推行。公共文化示范區能在全國范圍內如火如荼地開展10余年并有效推動公共文化服務體系在全國范圍內的基本確定，是中國社會主義制度集中力量辦大事的突出成果。

3.2 試點先行示范，以點帶面打造“中國樣板”

我國地域廣闊、人口眾多，各地保持著獨特的文化風格，各地居民呈現出多樣的文化需求。這就需要在公共文化服務體系建設過程中充分考慮各地特色而不能采取“一刀切”的方式。采用試點先行為各地公共文化服務體系個性化、特色化建設平臺搭建提供了機會，鼓勵各地在全面達標的基礎上，根據實際進行探索，解決本地突出問題，突出本地特色，并為其他同類地區提供經驗。國家公共文化服務體系示范區覆蓋地域包括東中西部各省區重點城市，建設范圍覆蓋城市和鄉村，服務范圍涉及各類人群，基本能夠反映我國公共文化服務體系建設的普遍問題。通過試點先行、以點帶面、集中精力解決主要問題，公共文化示范區建設探索出一條普遍經驗與特殊實踐相結合的路徑，為我國甚至是世界上其他多民族國家開展普惠性的公共文化服務體系探索了路徑，提供了“中國樣板”。

3.3 拓主體明范圍，豐富了公共文化服務的內涵

自2005年黨的十六屆五中全會首次提出建設“公共文化服務體系”以來，中央政府出臺了系列政策，地方開展了廣泛的探索和實踐，各領域學者進行了深入的探討，這些都為現代公共文化服務體系內涵的確立提供了依據。公共文化示范區以國家重大文化惠民項目的形式全面推動創建地區公共文化服務體系的全面建設，通過制定并動態調整創建標準和驗收標準、規范創建考核督導機制、推動制度設計與地方實踐有機結合、探索體制機制改革、開展宣傳推廣等措施明確了現代公共文化服務體系的核心要素，并進一步豐富了公共文化服務體系的內涵。隨著公共文化服務體系示范區的廣泛開展，各級黨委和政府對公共文化服務的內涵和重要作用都有了深刻的認識，各級各類公共文化機構進入了蓬勃發展的重要時期，各地人民群眾對于享受公共文化服務成果、提升精神文化生活有了全新的認識。這對于堅定文化自信、推動文化建設的大繁榮大發展都具有重要的推動作用。

3.4 講民本重實效，切實保障了人民群眾的基本文化權益

公共文化示范區在創建過程中涌現出了大量惠民創新項目，推動了我國現代公共文化服務體系的建設，縮小了我國與發達國家公共文化服務體系之間的差距。比如，北京市海淀區的“海淀@文化云”數字化平臺、浙江省臺州市的“和合”文化品牌、河北省滄州市的“文化干細胞培育”工程、哈爾濱市道里區的“街角文藝”、呼和浩特市的“鴻雁悅讀”計劃等項目有效保障了人民群眾的基本文化權益。此外，《公共文化服務保障法》的頒布實施也使特殊群體的基本文化權益保障上升到法律高度，公共文化示范區普遍采取公共文化機構優先向特殊群體免費開放，并創新服務內容、服務方式和服務手段，滿足其多樣性的文化需求，部分示范區城市還探索了特殊人群自我服務、自我滿足的公共文化運行機制。農民工作為最受關注的特殊群體，也成為公共文化示范區制度設計研究的熱點，浙江省寧波市鄞州區、福建省廈門市、廣東省東莞市等多個示范區創建城市都將農民工納入城市公共文化服務體系，建立了農民工文化服務的長效機制和農民工權益保障的內生機制。公共文化示范區以保障人民群眾的基本文化權益為出發點，以制度化手段實現公共文化服務的均等化，為提升公共文化服務的“覆蓋面”和“適用性”貢獻了地方智慧，使人民群眾真正享受到了創建工作帶來的文化成果。

4 結語

公共文化示范區是最近10年我國公共文化服務領域最受矚目的文化惠民項目，其創建工作有效推動了創建城市公共文化服務體系的建設，滿足了人民群眾對美好生活的新期待，也帶動了全國各城市加速公共文化服務體系建設的步伐，推動了現代公共文化服務體系在全國范圍的基本確立。公共文化示范區通過120個城市的創建實踐反映了現階段我國公共文化服務體系建設的主要成就、建設重點和未來趨勢，是我國公共文化服務的創新實踐先行區、制度成果試驗區和理論成果生長區，其成熟的建設機制被其他文化惠民項目借鑒、吸收，成為新時期公共文化服務建設的樣板。公共文化示范區創建過程中形成的制度成果、實踐成果和理論成果將對完善公共文化服務制度體系、治理體系和理論體系發揮重要作用。

注釋

①數據來自北京大學國家現代公共文化研究中心《第三批國家公共文化服務體系示范區驗收實地檢查總結與分析報告》（2018）。