網絡安全的國家治理邏輯：內涵、標準與路徑

張 慧

（廈門大學法學院，福建 廈門361005）

一、國家治理的內涵

從改革開放前的社會治安綜合治理，到2004年黨的十六屆四中全會提出“建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”，再到2013年國家治理的提出，我國國家治理政策的發展根植并成長于中華人民共和國的發展史，同時受到了國際政治理論與實踐的一定影響［1］。習近平總書記指出：“國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執行能力的集中體現。國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排，也就是一整套緊密相連、相互協調的國家制度；國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務的能力，包括改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍等各個方面。”［2］可見，整個國家治理概念便是圍繞“制度”與“能力”展開的。此外，國家治理改造與重新闡發了“治理”理論［3］，因而吸收了治理理論的基本內容。治理概念擁有多種含義，如羅茲便總結了治理的六種用法：“最小國家；公司管理；新公共管理；善治；一套社會控制系統；自組織網絡”［4］。但在社會治理領域，治理的概念基本可以概括為：通過多中心、網絡化的多元主體協商合作［5］，達成善治的理想目標的管理方式與管理措施。綜合“國家治理”的定義以及“治理”理論的基本含義，國家治理的內涵可概括闡釋為：國家在完善制度的基礎上，憑借協作治理和能力建設來達成善治。

（一） 制度完善

制度能夠為國家治理提供民主正當性證成，從而實現合法治理。“任何權力……一般都有為自己之正當性辯護的必要”［6］。中國是一個有著14億人口的民主代議制國家，人民民主專政的國家性質和人民代表大會制的國家根本政治制度集中體現在依法治國的基本治國方略中。無論對主導還是參與國家治理的主體而言，在各領域法律法規的制定和修改過程中充分貫徹民主原則，再施行具有民主正當性的制度，以制度制約政府行為，是在日常的國家治理活動中體現人民意志、獲取政治認同的必由之路。民主正當性能夠為國家治理活動提供公民的心理認可，進而促使公民服從、支持治理行為，塑造治理的社會基礎，從而有利于憑借較低成本順利達成治理目標。

制度治理有助于維持國家長治久安，從而實現穩定治理。制度化、規范化、程序化的國家治理，將穩定、透明的制度作為治理主體賴以取得和安排其力量、表達和實現其意志的常規手段，能夠給予相關主體穩定的行為預期。由相對穩定的制度整合新的治理參與要求以消弭不安定因素［7］，統籌協調龐大復雜的國家機構、社會組織等國家治理主體之間的關系，能夠長期維持相對合理的國家治理系統。同時，依照具有現代法治內核的制度進行的治理可以反向限制權力，防止權力濫用導致的政權合法性下降，維持國家治理長期、穩定地持續進行。

制度治理有助于國家治理能力的穩步提升，從而實現有效治理。國家治理能力的提升實質是治理者能力的提升，一時一地的人才選拔、教育培訓或者辦公設備更新都是治理能力提升的有效路徑，但整體的國家治理能力隨著時代的發展、國家治理環境的變化不斷升級，仍需依靠穩定、科學的制度。“國家治理能力實則就是國家制度供給的能力”［8］。因此，國家治理能力由國家制度產生，國家治理的能力建設仍需主要通過國家制度安排進行。在國家治理體系與治理能力現代化的目標中，國家治理體系是基礎、核心和治理能力的依托。

（二）協作治理

國家治理是一國之內的多元行動者在共同利益和共同目標的基礎上，以解決問題為根本導向，在相互包容各方對于社會公共事務管理活動的前提下所進行的合作［9］［10］。在我國的國家治理現代化目標中，“國家”元素與“治理”元素同等重要［11］，因此須在參考國外豐富的治理理論研究和實踐的同時，堅持我國治理的國家主導定位。如此，在當代中國的語境下，治理理論的合作理念便應轉換為國家治理的協作理念，即合作加國家主導模式［12］。

多元合作是國家治理的題中之意。有關國家治理能力，習近平總書記進一步強調：“必須適應國家現代化總進程，提高黨科學執政、民主執政、依法執政水平，提高國家機構履職能力，提高人民群眾依法管理國家事務、經濟社會文化事務、自身事務的能力，實現黨、國家、社會各項事務治理制度化、規范化、程序化，不斷提高運用中國特色社會主義制度有效治理國家的能力”［13］。對于國家治理能力明確了黨、國家機構、人民群眾在國家治理活動中均享有各自地位，契合了“治理”理論的合作理念，公民從作為間接治理主體的委托人轉變為國家事務的直接管理者［14］。

國家主導是國家治理不可忽視的組成內容。考察治理理論的發展，繼市場失靈、政府失靈以及治理失靈之后，人們提出了“元治理”概念［15］，希望在多元主體的協商合作中能夠有一個組織者，以協調各方、統籌活動，克服治理所存在的決策拖沓、動力不足、執行力差等缺陷。一國內部的眾多治理主體中，在民主正當性、資源占有與分配能力、決策執行能力、公共產品提供能力等方面，國家往往占據了絕對性優勢，因而其被寄予希望來承擔“元治理”責任是具有現實合理性的。在國家治理政策中，以黨和政府為代表的國家已主動擔負起了治理主導者角色，以其規范制定功能，資源、信息優勢，在治理主體網絡中的超然地位，以及集體價值的守衛者擔當［16］，為國家治理的順利運行提供保障。

（三）能力建設

在制度化、規范化、程序化的治理方針要求下，一部良好國家制度的執行有賴于一系列制度的支撐和配合，而這一套配套制度體系便形成了國家治理能力的最穩定來源。自中黨的十五大明確提出依法治國基本方略以來，法律制度的重要性便在中國逐漸深入人心，制度建構被視作治理中的頭等大事。在我國，“制度決定論”的論調雖并不是自弘揚法治開始流行［17］，但“立法中心主義”也曾長期作為社會輿論與學術思想的主流。似乎對于一切社會問題，只要擁有相應立法便可迎刃而解。相對于人治，法治的提倡與法治理念的廣泛傳播固然是一種進步，然而中國法治并沒有在2010年中國特色社會主義法律體系宣告完成之時便得以全面實現，因此才有了2014年《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）。在《決定》提出的“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”新16字方針中，“科學立法”屬于國家治理體系的完善目標，需要“完備的法律規范體系”；而后十二個字則是典型的國家治理能力的體現，依靠的是“高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系”［18］。

因此，在國家治理體系與治理能力的關系中，再一次體現了結構功能主義與個人能動主義的結合：國家治理體系指的是作為社會基本支撐結構的制度與立法，而制度執行能力建設所指則為在更加具體的場景下，為對能動主體更加具體的行為產生影響而設計的行為規范［19］［20］。國家治理體系的落地離不開國家治理能力，意即國家基礎制度、基本制度與更加具體的配套、輔助制度相輔相成［21］，文本上的法方能夠在現實世界中盡可能地轉化為生活中的法。總之，在依法治國的總體政策背景下談論制度執行能力建設，所強調的是制度之“執行制度”的建設與完善。

（四）善治目標

現代化的良好治理通常被稱作“善治”。最早提出“治理危機”概念的世界銀行認為，治理是“一種通過管理一國的經濟和社會資源來取得發展的能力運用方式”，善治則“意同良好的發展管理”，包含“公共部門管理；責任制；為發展所需要的法律框架；信息和透明度”四個關鍵維度［22］。在中國較早從事治理研究的學者俞可平曾將善治總結為六項基本要素：社會規則的合法性；政治信息的透明性；公權力機關及其公職人員的行為責任性；政府與公民行為的法治性；政府對公民要求的回應性；管理的有效性［23］。可以看出，中外對于善治的解讀中，大部分內容是價值中立的、技術化的，因而也是可通用的，此亦符合“治理”的工具理性本質［24］。

國家治理現代化政策提出之后，學者們紛紛在善治理論的基礎上，根據國家政策與世界范圍內的治理研究和實踐發展趨勢，提出對于“現代化”國家治理本質特征的理解［25］。可簡略將之概括為主體多元化、手段法治化、行動高效化，其中蘊含著民主、開放、合法性，法治、程序、可問責，科學、協調、效率等相互聯系甚至相互覆蓋的善治標準。制度、協作與能力均為國家治理的內容型要素，善治則是根據治理理論提出的范導性目標，現實與理想二層面的因素構成了相對完整的國家治理理論。因此，善治的價值目標應當融入國家治理的前三個要素中，使得對于制度、協作與能力的落實即能實現現代化治理之“善”。

二、網絡安全的國家治理標準

學者對于國家治理標準的討論大多建立在較為宏觀的語詞之上，如制度化和規范化、民主化、法治、效率、協調五標準說［26］，科學、民主和法治三標準說［27］，制度化、規范化、程序化三標準說［28］，等等。在特定治理領域如網絡安全，則有必要根據其特殊的治理特點和難點確定更為具體的標準。《網絡安全法》作為該領域基本法，系統概括了我國網絡安全國家治理的各項政策。結合國家治理內涵與《網絡安全法》，可歸納網絡安全的國家治理標準如下。

（一）硬法與軟法相結合

如前所述，國家治理體系中的國家制度以法律法規為主干，但也包括“經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域”體制機制，因而“國家制度”可根據是否具有國家強制力分為硬法和軟法兩類［29］。硬法的形式表現為體現了國家意志、規定了法律責任的法律制度規范，而軟法則包括由國家制定的非強制性規范，以及由政治組織和其他社會組織制定的公共規制性規范［30］。在我國網絡安全治理中，《網絡安全法》既要求網絡運營者遵守法律、行政法規的規定，也倡導網絡相關行業組織以自律規范約束會員，體現了硬法與軟法相結合的國家治理策略。

硬法規定了基本準則，為軟法設置了行為底線與規制框架。不得與憲法和其他（上位）硬法相沖突是制定軟法的根本原則，否則軟法的法律或契約效力將受損甚至自始歸于無效，這是軟法被解釋為我國法治體系的組成部分和國家治理體系組成部分的前提條件。此外，由于硬法規定的強制性行為規范構成了公民和組織的基本行為準則，構成了人們自由行動和依照軟法行動前無法回避的法律義務，導致軟法僅能在硬法勾勒的框架之外進行規則填充。概言之，在存在硬法的情況下，軟法均得作為硬法的下位法遵守其上位法的規定。軟法為硬法提供了補充和試錯，從而完善了法治體系。互聯網正處于高速發展中，新的應用領域和新的應用方式不斷涌現，網絡安全的許多方面尚處于國家法律規制的空白區域，卻急需制度供給。此時軟法的應用不僅以較低成本為網絡安全治理提供了制度資源的補充，為網絡經營者提供了合規路徑，亦可為國家在該領域實施硬法提供試錯經驗，甚至轉化為硬法。特別是在網絡空間的國際治理層面，由于相關硬法遲遲難以達成，不具有法律拘束力卻具備一定法律效果的國際軟法便“事實上推動了網絡空間國際規則的形成與發展”［31］。

（二）國家主導與社會協同

現代社會龐雜的公共事務使國家與社會主體的合作成為了實現國家目標的必要舉措，因此國家治理并不持“唯國家論”的立場，而是希望憑借社會主體各自功能的分化與互補處理復雜的社會問題。貫徹了國家治理政策的網絡安全治理，應當以完善和發展中國特色社會主義制度為方向，在黨的領導下發揮國家的統籌協調作用，并強調其他國內相關主體的治理責任和有序參與，通過制度化協作充分發掘治理資源，實現協同共治。

網絡安全治理應貫徹國家主導理念。在國內治理方面，《網絡安全法》是一部體現了強大的國家管制權力的行政法，其不僅將保護網絡安全上升至維護網絡空間主權和國家安全的高度，也將網絡運行安全和網絡信息安全等基礎保護領域納入了國家監管之下。由此，其以網絡安全領域基本法的形式確定了國家主導網絡安全治理的合法律性。在國際治理方面，網絡世界中存在著嚴峻的國際競爭與挑戰，甚至已經演化成為國際霸權和網絡戰爭，網絡自治的嚴重缺陷已經清楚地展現在了世界面前。為此，《網絡安全法》規定國家應制定網絡安全戰略，并以獨立姿態參與國際網絡空間治理，開展交流合作，維護國家安全和公民利益。

網絡安全治理應強調網絡運營者的責任和治理主體之間的協作。網絡運營者在經營中直面網絡安全威脅，在采取預防措施、及時發現和迅速應對安全事件上擁有優勢。《網絡安全法》確定了網絡運營者在網絡安全治理中的第一責任人角色，該法中大部分有關網絡運營者義務的規定都可視為對于企業網絡安全治理社會責任的法律化，而網絡運營者為特定國家機關治理活動提供技術支持和協助的義務又是對其協作責任的法律化。有關治理主體之間的協作，國家作為元治理主體，應以制度嵌入其他社會主體的活動中進行引導和監督，并承擔發起、協調、支持、解決糾紛等作用，破解集體行動的困境。為此《網絡安全法》規定，國家應倡導多層次的社會力量參與網絡安全治理，并對其治理行為予以指導和協助，如給予一定財政補貼，組織國家標準、行業標準的制定并支持社會力量參與其中，完善個人舉報處理機制從而增強個人的監督能力，保證其治理實效等。由此，國家為社會主體參與網絡安全治理提供了制度框架，而社會主體還可在實踐中探索其他合法的協作治理方式。

（三）多元能力與能力平衡

《網絡安全法》提供了“網絡安全”的權威定義，即“通過采取必要措施，防范對網絡的攻擊、侵入、干擾、破壞和非法使用以及意外事故，使網絡處于穩定可靠運行的狀態，以及保障網絡數據的完整性、保密性、可用性的能力”。這一概念既描述了安全的網絡所應呈現的狀態，又概括了治理主體為達成這種安全目標所應采取的行動。相較于動態的、一次性的“措施”等用詞，將網絡安全界定為“能力”更具有力量之成長和長遠發展意味。在整部法律中，直接提到的“能力”主體便包括國家和網絡運營者，而社會組織與個人等主體的治理能力顯然也在“網絡安全能力”之列。

與各主體在治理中所占據的地位相適應，《網絡安全法》強調和重點發展國家能力。比較政治學的國家能力概念是國家執行其政策、實現其意志的能力，因而國家治理能力便是“國家能力在治理議題中的具體體現”［32］。在網絡安全的治理上，國家首先須通過內部管理體制的建構，以及國家治理合法性的鞏固取得基本的治理能力。其后需以國家強制力為后盾，運用“滲入社會的能力、調節社會關系、提取資源、以及以特定方式配置或運用資源”等能力［33］，在各個治理主體的資源與能力之間進行協調。由于網絡運營者掌握著網絡世界的建構和運行，可以說直接掌控著網絡系統安全和信息安全，以及網絡信息內容的呈現平臺，因而擁有極大的公共權力和能力。除因具有特殊稟賦和資源而擁有一定能力的個人之外，獨立個人通常在網絡世界處于弱勢的地位。因此，國家以硬法要求網絡運營者承擔其社會責任，以軟法倡導網絡相關行業組織利用社會自律規范進一步調整網絡運營者的行為，鼓勵、支持個人通過舉報、訴訟等方式維權，同時用行政法限制權力，維護社會主體和個人通過行政訴訟等途徑對抗國家的權利。藉由這些措施，國家培育企業、社會組織、個人等主體的網絡安全治理能力，規制其非法行為，從而協調、平衡利益相關主體的能力，在能力差距懸殊的網絡世界中實現國家與社會的制度性協作。

（四）網絡安全與信息化

善治，即良好國家治理的實現，是在制度完善、協作治理、能力建設的任務得到良好執行之后，所達成的理想治理狀態。我國《網絡安全法》以硬法和軟法確定了國家主導、社會協作的網絡安全治理方式，通過發揮多元主體能力、特別是國家協調網絡安全利益群體關系的能力，來實現網絡安全領域的良好治理。推進國家治理體系和治理能力發展、追求善治的最終目的是實現國家的現代化，《網絡安全法》第—條立法目的條款所描繪的藍圖則是網絡安全與信息化，網絡安全的善治無疑包含在大數據時代國家治理的善治愿景中。雖然網絡安全與信息化在理想情境下可通過國家治理邏輯自然實現，但是在現實治理活動中，其應當作為一種行動準則存在，并起到切實的行動指導作用。否則不僅可能導致安全與發展在日常的生活、交易與行政過程中被偏廢，還可能導致網絡安全所蘊含的尊重用戶信息自決權，信息化所倡導的平等、開放、表達自由等倫理價值被忽略。

有效實施《網絡安全法》及其配套法律法規是我國實現網絡安全與信息化目標的基本方案。自2017年6月1日《網絡安全法》正式實施以來，國家已頒布了《網絡安全審查辦法》 《網絡信息內容生態治理規定》等多部相關規章制度，并有《個人信息保護法》 《關鍵信息基礎設施安全保護條例》等制度處于制定過程當中。《信息安全技術個人信息安全規范》 《信息安全技術網絡安全等級保護基本要求》等國家標準則為硬法的落地提供了技術性支持。網絡安全配套制度的日益完善增強了國家的網絡安全能力，令國家在網絡安全與信息化的道路上越走越遠。

三、網絡安全國家治理的發展路徑

隨著信息技術的發展和社會信息化程度的加深，網絡安全逐漸成為了一個重要的國家治理主題與難題。2016年，全國人大常委會頒布了《網絡安全法》，令我國網絡安全法治開始呈現完整的體系化發展樣態，國家在網絡安全治理領域確立了主導地位，而國家治理的提升則應從治理體系與治理能力所對應的制度與能力兩方面著手。

首先，完善“于法周延、于事簡便”［34］的制度體系。我國網絡安全相關法律因語義模糊頗受批評，例如，外國針對《網絡安全法》的一個主要意見就是該法語言模糊、涵攝范圍過于寬泛，致使“中國人將對潛在違規行為在個案中進行自由裁量，并憑其價值觀（可能受到地緣政治的影響）征收處罰，并因此得利”［35］，并且“導致了商業經營中顯著增加的不確定性和交易成本”［36］。日新月異的信息技術發展令法律制度的時效性縮短，尖銳的利益沖突和困難的價值權衡更導致網絡安全立法成為了一項極為艱難的工作。監管者希望構建完善的合規體系以保障網絡安全和國家安全，企業則期待一個更加寬松靈活的框架以取得發展，并根據自身實際投入實施網絡安全保護的成本。在新技術、新應用不斷出現的情形下，國家工作人員的自主裁量必不可少，而明晰的法律制度對于滿足制度的可預期性基本要求亦不可或缺。因此，通過明確法律底線，在硬法中更加著重貫徹信息化發展的理念，以問題為導向靈活運用軟法，將有助于我國信息化的發展，也有益于我國在國際事務中取得更高評價與主動權。

其次，著重提升包括國家在內多元利益相關主體的治理能力。在我國網絡安全制度不斷完善升級的背景之下，運動式治理仍然占據著重要地位。在國家網信辦官網搜索“專項整治”，其結果涉及了中央與地方開展的有關網站安全管理、App違法違規收集使用個人信息、網絡惡意營銷賬號等整治對象，對系統安全、信息安全和內容安全均有涉及。由于專項行動的內容仍是對已有制度的執行，因此頻繁的整治運動一定程度上從側面說明了常態化的國家治理未能達到理想效果。究其原因，從根本來看應為治理主體的能力不足。在我國國家網絡安全能力的提升過程中，相關人員法律素質、信息技術水平的提高是最直接的手段。國家立法工作人員的立法能力，執法、司法工作人員的法律解釋能力和自主靈活執法能力，外交工作人員的國際規則擬定和談判能力，整個政府系統的網絡安全內部管理能力十分重要。而相關企業的網絡安全觀念與安全技術，相關社會組織的組織能力、支持能力、軟法制定能力，公眾的網絡安全意識和守法用法能力，也均為實現網絡安全善治不可或缺的基本條件。憑借國家能力的靈活運用，國家可將國家機構與社會力量聯合起來，實現總體的能力提升，達成我國信息網絡安全與發展的善治目標。