行政復議申請人資格的“利害關系”標準
——基于“馮書軍案”的分析

陳林燕

（華東政法大學，上海200042）

引言

行政復議是上級行政機關對下級行政機關所作出的行政行為依法進行合法性和合理性審查的制度。根據《行政復議法》第二條和《行政復議法實施條例》第五條和第二十八條的規定，行政復議申請人是指認為行政行為侵犯其合法權益，依法以自己的名義向行政復議機關提起行政復議申請的與具體行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織。從法律規范文本上看，與行政行為有利害關系的行政復議申請人認為行政行為侵犯其合法權益就有權提起行政復議。實踐中，法院確立了“法律上的利害關系”標準，即適格行政復議申請人應當與行政行為之間存在法律上之利害關系。2017年最高人民法院公布了行政審判十大典型案例，“馮書軍訴河北省衡水市人民政府撤銷國有土地使用證案”（以下簡稱“馮書軍案”）是關于行政復議申請人資格認定的代表性裁判，明確了“法律上之利害關系”這一行政復議申請人的認定標準，對日后其他法院在審判中對行政復議申請人資格的判斷具有十分重要的參考意義。如果申請人僅是與行政行為存在非法律意義上的利害關系（事實上的利害關系）而申請行政復議，行政行為對其不存在法律上的影響（主要是不利影響），或者所主張的權益不是合法權益，則不具備申請人資格。

本文基于“馮書軍案”的裁判理由，結合公報案例“黃陸軍等人不服金華市工商行政管理局工商登記行政復議案”（以下簡稱“黃陸軍案”），發現“法律上的利害關系”這一判斷標準實際上暗含了保護規范理論，與行政訴訟原告資格保持了一致。

需要明確的是，行政復議與行政訴訟雖皆為當事人為了解決行政爭議和維護自身合法權益而提起救濟的制度，但二者本質上存在差別。行政復議的本質是行政機關內部的監督；而行政訴訟是司法救濟，其本質是司法機關對行政機關的監督。因此，相比于行政訴訟，理論上行政復議申請人資格范疇應當更大才能充分實現對行政行為合法性的監督。但目前無論是在理論上還是實踐中，除了行政相對人之外，行政復議申請人應當與行政行為之間存在法律上的利害關系，這與行政訴訟保持了一致。實際上這是對法律規定中行政復議申請資格的片面理解，無形中縮小了復議制度保護公民、法人和其他組織合法權益的范圍。

一、基本案情與問題聚焦

（一）基本案情

1986年11月9日，河北省景縣景州鎮東門里村村民趙文瑞將其老宅以1500元價格賣與張天安，并辦理了公證手續。后房屋倒塌，張天安一直未翻建。1995年10月，原景縣土地管理局將該土地征用，并出讓給景縣商業局食品加工廠，但在辦理土地登記過程中，土地使用者變為馮玉章。1995年11月，河北省景縣人民政府為馮玉章頒發了景國用(95)字第2574號國有土地使用證。馮玉章辦證后一直未建房。2003年3月1日，張天安將該地賣給趙文彬，雙方簽訂轉讓協議。2004年趙文彬在該地上建房并居住至今，但一直未辦理土地使用證。2009年6月，馮玉章將趙文彬訴至景縣人民法院，趙文彬得知馮玉章已辦證，遂提起行政復議。復議機關經審查作出決定：撤銷景縣政府為馮玉章頒發的國有土地使用證，并注銷其土地登記。后馮玉章訴至法院。

（二）裁判理由

最高院認為“馮書軍案”的焦點問題為“趙文彬就1995年11月景縣政府為馮玉章頒發景國用(95)字第2574號國有土地使用證的行政行為是否具有申請行政復議的資格”。從兩個方面解釋了趙文彬并不具備行政復議的資格：第一，趙文彬不具備申請行政復議的權利基礎；第二，趙文彬主張的利益并非合法權益。

其一，趙文彬對涉案土地的占有源自張天安2003年的轉讓，而頒證行為則發生在此次轉讓之前的1995年。因此，趙文彬要獲得申請復議的資格只有通過轉讓承繼的方式。而轉讓承繼的前提則是頒證行為作出時，張天安具有申請復議的資格。1995年10月，原景縣土地管理局將該土地征用后，該土地的性質已經轉變為國有。張天安未對土地征用行為提起行政復議或者行政訴訟。此后，原景縣土地管理局在辦理土地登記過程中土地使用者變為馮玉章，景縣政府也為馮玉章頒發了國有土地使用證。該頒證行為是在該幅土地通過征收轉為國有土地的基礎上作出的。也就是說，在頒證行為作出之前，即使不考慮張天安在1990年就已經將涉案土地使用權有價轉讓給馮玉章一節，其亦因該土地被征收而不享有土地使用權，故其與該頒證行為之間并無法律意義上的利害關系，不足以獲得申請復議的資格。綜上，由于張天安對景縣政府頒發國有土地使用權證的行為沒有申請復議的資格，因此，趙文彬亦不能通過轉讓而獲得申請行政復議的資格。其二，張天安通過無權處分將國有土地轉讓給趙文彬，違反了《中華人民共和國土地管理法》的有關規定，屬于非法轉讓土地的行為，趙文彬亦不能因此獲得涉案土地的使用權，其實際占有土地的利益不受法律保護，其未經批準在國有土地上建房，不具有合法權益。據此，最高院認定趙文彬與1995年景縣政府頒發國有土地使用權的行政行為沒有法律上的利害關系。

（三）爭議焦點整理

“馮書軍案”裁判理由中，最高院明確了本案的主要焦點為“趙文彬是否具備行政復議資格”。如果趙文彬不具備復議資格，法院就沒有必要審查被訴頒證行為是否合法。同時2017年最高院在發布本案為行政審判十大案例之時曾說明“本案頒證之后，行政機關與行政相對人之間業已形成穩定的行政法律關系，除非存在法定事由，法院和行政復議機關亦有義務維持行政法律關系的有序存在。公民、法人或者其他組織只有在符合行政復議法和行政訴訟法的關于利害關系人規定的前提下，才能對既存法律關系發起復議或者訴訟“挑戰”，這也正是維護法律安定性和行政秩序穩定性的需要。”最高院進一步明確了行政復議申請人應當受到“利害關系人”的限制，而不能以登記行為程序違法為由，即肯定復議機關應當受理趙文彬的復議申請并糾正該登記行為。筆者認為，這是最高院對行政復議申請人應當符合“法律上的利害關系”標準的肯定，明確了行政復議的司法性質，不能將行政復議簡單定位于行政機關的內部監督。

二、本案評析

（一）“法律上利害關系”標準

從《行政復議法》第二條和《行政復議實施條例》第二十八條的規定來看，與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織只要認為其合法權益被侵犯，就有權提起行政復議。利害關系的內容體現為權利或者尚未成為權利的合法利益，但無論是權利還是合法利益，均為法律上所保護的利益。因此，準確地說，利害關系其實是法律上的利害關系［1］。以“馮書軍案”為代表，法院在審判實踐中形成了“法律上的利害關系”標準來判斷公民、法人或者其他組織是否具備提起行政復議的資格。行政復議申請人應當與行政行為之間具有法律上的利害關系，但不同的人對“法律上的利害關系”的理解卻不盡相同，對行政復議申請人資格的判斷就轉換成了對“法律上的利害關系”的判斷。從“馮書軍案”來看，最高院對趙文彬與頒證行為之間不存在法律上的利害關系這一結論主要從權利承繼和非法權益兩個角度展開論述。筆者認為，“馮書軍案”中最高院的說理暗含了保護規范理論的框架，借助保護規范理論厘清了張天安與頒證行為之間不存在法律上的利害關系，因而從張天安處承繼權利的趙文彬也當然不具備提起行政復議的資格。

1.本案“法律上利害關系”的判斷邏輯。

其一，權益侵害與頒證行為之間因果關系不成立。趙文彬因張天安的轉讓而實施對涉案土地的占有，但張天安在轉讓之前該土地就已經被征收。張天安并沒有對征收行為提起救濟，該土地已經因征收而變為國有。因此，張天安本身就與頒證行為不具有法律上的利害關系，而從張天安處轉讓并占有土地的趙文彬更無法通過轉讓承繼成為頒證行為之法律上的利害關系人。羅馬法諺“后手的權利不得優于前手”也體現了權利繼受規則。本案中，作為前手的張天安已經喪失行政復議的資格，作為后手的趙文彬則喪失了權利繼受的基礎。因此，趙文彬的權益受到侵害與頒證行為之間沒有因果關系，在景縣人民政府頒發土地權屬證書時張天安已經失去了對涉訴土地所享有的權利，趙文彬后因張天安的無權處分而獲得的土地居住利益并不因頒證而發生改變。

其二，張天安所主張的權益為非法權益。張天安無權處分國有土地，將涉案土地轉讓給趙文彬，趙文彬因此而占有該土地。因此趙文彬的實際占有土地的利益是非法權益，不受法律保護。

2.保護規范理論與“法律上利害關系”的判斷。

何為保護規范理論？在此之前首先應當明確“主觀公權利”的概念。主觀公權利是指公法賦予個人為實現其權益而要求國家為或者不為特定行為的權能［2］。主觀公權利是公民、法人或者其他組織提起行政救濟所應當具備的權利基礎。原告和復議申請人首先應當具備主觀公權利才可提起行政救濟，如此相關法律規范中“利害關系”標準就被置換成了主觀公權利。而何為此種權利？保護規范理論就是確定主觀公權利的標準。“保護規范理論或者說保護規范標準，將法律規范保護的權益與請求權基礎相結合，具有較強的實踐指導價值。”［3］即將客觀法規范作為主觀公權利的前提，通過客觀法規范來判斷是否具備抽象性的主觀公權利，且要求該客觀規則不僅要保護公共利益，還要保護某個特定個人的利益。

本案的說理實際是從另一個角度對保護規范理論的闡述。前手張天安在國家實行征收土地之時，未對該征收行為提出行政救濟，該土地已經變為國有。在這個事實基礎之上，土地管理局在作出出讓之時，依據國有土地出讓之相關行政實體法律規范，并不會考慮該土地在征收之前的權利歸屬問題。張天安與景縣政府頒發該土地權屬證書的行為沒有利害關系，并不具備提起行政復議的權利基礎。趙文彬也就無法從張天安處繼受權利。

趙文彬已經在涉案土地上建房居住，但最高院以權利繼承論否定了他申請復議的資格。行政復議申請人的合法權益應有受到侵害的可能，“合法權益”是否應當包含趙文彬的蓋房產生的經濟利益和實際居住利益還存在爭議。有學者認為，最高院的意見忽視了“實際利益受侵害”者的訴權，趙文彬蓋房產生的經濟利益和實際居住利益都是具體的利益，應當受到保護，趙文彬應當也屬于“利害關系第三人”［4］。

筆者認為，蓋房的經濟利益和居住利益源自于趙文彬向張天安的購買土地的行為，這種利益受到侵害完全可以通過民事訴訟來尋求救濟。因為這些利益不屬于“主觀公權利”的范疇。張天安與趙文彬簽訂轉讓協議之時，該土地已經收為國有，張天安的轉讓行為屬于無權處分。趙文彬利益的受損，是民事行為（土地使用權的轉讓）所導致的后果，趙文彬并不存在要求國家為一定行為的權利，他只能向張天安主張因其無權處分而權益受損。張天安與趙文彬簽訂轉讓協議在頒證行為之后，原景縣土地管理局在出讓該國有土地之時依據相關的行政實體法也不可能考慮到趙文彬的這些實際利益。因此，不能僅因為趙文彬在涉案土地上建房居住就賦予其行政訴權，該具體利益無需通過行政救濟解決糾紛。

（二）復議申請人資格限制的必要性

“馮書軍案”中，在頒發該國有土地使用證書之后，行政機關與行政相對人之間業已形成穩定的行政法律關系，除非存在法定事由，法院和行政復議機關亦有義務維持行政法律關系的有序存在。這也是以趙文彬不具備行政復議資格為由撤銷復議決定的重要理由之一。

本案中涉案土地在被征收為國有之后，由原景縣土地管理局出讓給景縣商業局食品加工廠。卻在進行登記的時候，該土地的使用人變成了馮玉章。馮玉章登記獲得該土地使用權的程序是違法的。但從維護法律安定性和維護行政秩序穩定性的角度看，頒證這個行政行為已經作出并且一直有效，已經形成了穩定的行政法律關系。即使其本身是違法的，也應當由符合法律規定的利害關系人提起行政救濟。

最高院的判決明確了對行政復議申請人資格審查的必要，從維護法律安定性的角度否定了對于確實存在違法情形的行政行為的無條件糾錯。行政復議雖然是行政機關對行政行為的審查，屬于行政機關的內部監督，具有行政性，但也不能任由不具備復議資格的主體提起復議，對已經形成的穩定的行政法律關系造成不確定的影響。可見，目前在法院審判實踐中，行政復議申請人的資格還未突破行政訴訟原告資格的限制，仍然以“合法權益受到侵害”來判斷是否具備利害關系。

三、本案前的判決與學說

行政復議申請人資格應當如何認定，“法律上的利害關系”與保護規范理論之間是否有聯系，需要結合“馮書軍案”之前的典型判決來明確本案說理對日后裁判的啟示意義。

（一）先前相關判決

在“劉廣明訴張家港市人民政府行政復議案”（以下簡稱“劉廣明案”）首次引入保護規范理論判斷原告資格之前，已有判決實際已經可見保護規范理論的影子。即“黃陸軍等人不服金華市工商行政管理局工商登記行政復議案”（以下簡稱“黃陸軍案”）。不同的是，“黃陸軍案”的爭議焦點為復議申請人資格的認定。

浙江省金華市中級人民法院二審判決在論證上訴人黃陸軍等人與登記行為是否具有利害關系時，提出“判斷構成利害關系的要素有二：一是申請人的權益受到損害或有受到損害的現實可能性；二是權益損害與具體行政行為具有因果關系，即具體行政行為是因，權益損害是果。”法院通過“權益損害”以及“因果關系”兩個要點來判斷復議申請人是否與被申請復議行政行為之間具備行政法律利害關系。將“利害關系”定義為“行政法律利害關”，即行政法上的利害關系。

“黃陸軍案”的審判思路為復議申請人的合法權益受到損害，且此種受損權益源于具體行政行為的作出，其中關鍵在于合法權益損害與具體行政行為有因果關系。“登記機關沒有對涉訴公司作為市場主體的民事侵權行為進行審查的法定義務”，且“登記機關無法預見公司成立后作為市場主體，在與原告發生買賣、租賃民事合同后的侵權行為或侵權可能性”。登記機關在作出該行政行為之時，已盡到審查義務卻并不可能考慮到復議申請人的權益以及該公司嗣后可能發生的侵權行為。因此，該登記行為并不是導致申請人權益受到侵害的原因。東陽市工商行政管理局應當基于現行行政管理制度審查登記人是否具備登記條件，已經履行了合法義務，至于之后登記公司的民事侵權行為理應通過民事救濟途徑解決。

在黃陸軍案中，雖然沒有明確引入保護規范理論，但利害關系的司法判斷暗含著保護規范說的框架，和德國、日本的做法具有共同之處［5］。法院根據公司法等實體法來審查行政機關在登記時所負有的審查義務，進而判斷對之后的民事侵權行為有沒有預見可能性，然后得出申請人的權益受到侵害與登記行為之間是否有因果關系的結論。審判法官將“利害關系”這一模糊概念轉化為客觀法規范的解釋問題，將法律規范保護的權益與請求權基礎相結合，完全契合行政機關依法行政的立法目的。這一判斷模式實際上完全符合“劉廣明案”中保護規范理論的“三要件”標準［6］。

黃陸軍案在劉廣明案之前判決，且于2012年被選登于《最高人民法院公報案例》，但卻依稀可見保護規范理論的影子，為之后17年“劉廣明案”明確引入保護規范理論做了一定鋪墊。“黃陸軍案”對行政復議申請人資格示范了判斷思路，而后“馮書軍案”中最高院對“法律上的利害關系”的說理與此相似，皆從行政行為對復議申請人合法權益未造成侵害的角度來解釋行政復議申請人資格標準。同時，兩案的說理都與保護規理論相一致，這意味著最高院一直以來確立了行政復議資格和行政訴訟原告資格相同的判斷標準。

（二）“利害關系”相關學說

在當今利害調整型行政法之框架下，行政機關作為利害調整的主體，應當在作出行政行為時，設法讓可能涉及的利害關系人作為第三人以維護自身的合法權益［7］。利害關系人因與行政行為有著千絲萬縷的關系，行政行為的作出往往會對其權利義務關系產生影響，而如果利害關系人并未作為第三人參與到作出行政行為過程之中去，其合法權益亦應當可以通過提起復議或者訴訟的方式尋求保護。

有學者認為，利害關系人提起行政復議需要滿足三個條件：一是利害關系人必須處于被管理者的地位；二是利害關系人提請行政復議，必須是自己的權利受到行政行為的處分或受到行政行為結果的必然影響；三是利害關系人所要求保護的應當是自己的權利。其中第二個條件就是判斷利害關系的核心，具體表現為：利害關系人所主張的權利必須是行政行為內容中所處分的法律予以保護權利；權利受損必須與所訴行政行為有因果關系［8］。也有學者認為，“法律上利害關系”由以下三個要件組成：利害關系人公法上的權利、成熟的具體行政行為、公法上的權利與成熟的具體行政行為之間法律上的因果關系［9］。也有實務工作者將“法律上利害關系”簡單定義為兩個構成要素，即“合法權益”和“行政行為與權益之間的關聯性”［10］。

綜合各種學說，筆者認為“利害關系”的判斷核心是行政行為與合法權益受到侵害之間具有法律上的因果關系。其中關鍵在于“合法權益”和“法律上的因果關系”的認定。兩者皆與法律規范有關，為了體現行政機關依法行政的特性，應當以行政機關作出行政行為時所適用的相關法律法規為依據，從中尋找該法律規范是否對申請人的個人利益進行保護，以及行政機關在作出行政行為時是否負有相關審查義務。法院以及復議機關可通過相關法律規范和法律體系來判斷申請人是否享有“合法權益”作為提起救濟的權利基礎。當該法律規范要求對申請人的個人權益進行保護時，如果行政機關在作出行政行為時沒有對該個人權益給予充分考慮，合法權益的侵害就與行政行為之間建立起了法律上的因果關系。

對“利害關系”的學說認識同時也影響到了司法判決，“黃陸軍案”就是集中體現，而后“馮書軍案”更是從“合法權益”以及“因果關系”的角度進行了說理，并以此為由一一否決了趙文彬的行政復議申請資格的合法性。

（三）復議申請人資格界限的理論闡釋

行政復議和行政訴訟都是行政爭議的化解機制，前者是行政系統內部的監督，后者是司法權對行政權的監督。從理論上講，行政復議申請人的資格應當寬于行政訴訟原告資格。但從目前的立法來看，行政復議申請人資格并沒有突破原告資格之“利害關系”這一表述。且前文已經述及，在司法實踐中，法院相關判決皆認為二者應當保持一致，采取同一標準。

在探討行政復議申請人資格范圍之前，首先應當要明確行政復議的功能，并以此與行政訴訟相比較。《行政復議法》明確了行政復議具有化解行政爭議、權利救濟和行政監督的功能。正值《行政復議法》修法之機，已經公布的專家建議稿第一條中添加了“發揮行政復議化解行政爭議的主渠道作用”，明確了化解行政爭議是行政復議的基礎性功能。化解行政爭議反映了行政復議的主觀性維度，而行政監督則強調自我糾錯，反映了復議的客觀性維度。因此，行政復議兼具主觀性和客觀性的雙重特征。從此次《行政復議法》的修改不難看出主流觀點認為行政復議應當強化主觀復議，維護其化解行政爭議這一基礎功能。但同時也不能忽視其監督行政機關依法行政的作用，最終達到維護公民權利的目的，即應將行政復議定位為客觀復議輔助主觀復議的模式［11］。

主觀復議是其主要性質，應當將行政復議作為化解行政爭議的主渠道，而行政復議作為化解行政爭議的主渠道因其本身性質而有著天然的優勢。因為行政復議具備化解行政爭議和行政監督并重的主渠道性功能，化解行政爭議是成就主渠道的邏輯起點，而強化行政監督功能是成就主渠道的關鍵所在。基于此，行政復議申請人資格不應當有過多的限制，復議申請人認為自身合法權益遭受侵害就有權申請復議。但是值得注意的是，這并不意味著完全放棄申請行政復議的門檻。行政復議是行政救濟的一種，目的是解決行政法律關系之下的行政爭議，可以通過民事訴訟解決的民事權益糾紛不應當借由提起行政復議來無故加重行政機關的負擔。未來應當如何在新《行政復議法》中布置復議申請人資格的相關條文，既能體現出行政復議化解行政爭議的主渠道作用，又能為未來在實踐中拓寬復議資格留下空間，還有待進一步探討。理想的行政復議應當是由合法的復議申請人開啟復議程序，然后復議機關審查被申請復議的行政行為以實質性化解行政爭議，實現行政機關內部的層級監督，真正達到行政機關依法行政的目的。

四、行政復議中保護規范理論的適用

“馮書軍案”作為判斷行政復議申請資格的代表性裁判，最高人民法院在裁判中的說理暗含了保護規范理論，但卻未像“劉廣明案”直接引入域外的保護規范理論來輔助判斷行政訴訟原告資格。行政復議制度的發展晚于行政訴訟制度，目前無論是理論還是實務上行政復議申請資格都與行政訴訟原告資格保持了一致。在《行政復議法》正面臨修改之際，行政復議申請人資格的拓寬應當引起足夠的重視。筆者認為，保護規范理論將來對行政復議申請人資格的判斷具有積極的實踐意義。

在我國20世紀90年代初建立行政復議制度時，“相對人理論”成為確定申請人資格的標準，即只有具體行政行為的相對人才有權提起行政復議。后由于一系列案件出現爭議，人們逐漸意識到這樣確定申請人資格，使得申請人資格范圍非常狹窄，影響了復議機關通過復議監督行政機關依法行政的力度。因此，20世紀90年代后期出現了利害關系人復議理論。行政復議申請人資格范圍，呈現出了逐漸擴大的趨勢，與其功能定位有著非常密切的關系。因為“利害關系”是一個抽象的概念，需要理論界來充實利害關系人享有申請人資格的理論基礎。縱觀目前已有的學者對判斷“利害關系”的研究，不難發現無論是“法律上的利害關系”還是“利害關系”，在適用上要么糾纏于“直接因果關系”還是“間接因果關系”，要么困惑于是否應只限于“權利”還是應當包括“利益”等等問題。這些理論本身即具有爭議，實際上難以適用到實踐操作中去，法官在審判中很多時候還是受到自身因素的影響，而難以作出公正客觀的判決。筆者認為，行政復議申請人資格應當采取“利害關系”的標準毋庸置疑。司法實踐中“利害關系”標準的適用需要在現有法規范的基礎上體現行政復議的功能定位，但亦不可被抽象的理論和概念所影響，適當地采用合理的工具框架一定程度上可以解決司法實踐適用混亂。保護規范理論的引入很大程度上能夠解決實踐中的適用難題，將“利害關系”的判斷與保護規范相銜接，從行政機關作出行政行為所依據的行政實體法和行政實體法律規范體系來判斷行政機關是否應當考慮和尊重利害關系人的個人權益，一定程度上能避免對“利害關系”標準的理解因人而異。

需要明確的是，保護規范理論是一個工具性的框架和推導步驟，在審判實務中的適用可使難以把握的“利害關系”標準更具可操作性，但“德國保護規范理論的中國化改造與中國式重述，還應順應中國行政訴訟原告資格范圍不斷拓寬的實踐需要”，在行政復議申請人資格中的適用更應如此。雖然目前審判實踐中還未有明確的“保護規范理論”這一表述，但保護規范理論同樣也對行政復議中“利害關系”的明確具有積極意義，如果未來將保護規范理論適用于復議申請資格的判斷中，還需要運用更多的理論和路徑來嘗試回答，應當保持復議資格標準的與時俱進。

五、結語

從我國現行制定法來看，除了行政相對人之外，“與行政行為有利害關系”的人具備提起行政復議和行政訴訟的資格。“馮書軍案”是關于行政復議申請資格的代表性裁判，最高人民法院從“因果關系”和“合法權益”兩個方面充分說明復議申請人趙文彬不具備復議資格。這一裁判模式與公報案例“黃陸軍案”一致，都暗含了保護規范理論。可見，目前不管是從法律文本還是法院審判實踐來看，行政復議申請資格與行政訴訟原告資格都保持一致，采用“利害關系”標準。但從行政復議的功能來看，行政復議申請人的資格應當比原告資格更加寬泛。當下我國行政復議申請人資格還未突破行政訴訟原告資格的范疇，但在充分發揮行政復議化解行政爭議主渠道功能的未來，行政復議申請人資格應當會有一定的拓寬。現行《行政復議法》并沒有設置專門的行政復議申請人的條文，新《行政復議法》的修訂應當作出回應，才能更好地厘定復議申請人的范疇。既能放寬行政復議申請人資格標準，又不至于完全放棄申請行政復議的門檻。筆者認為，未來保護規范理論在行政復議申請人資格的判斷中將會發揮積極作用，可使“利害關系”理論更具實際操作性。