我國語境下吹哨人概念辨析
——以與行政舉報人之關系比較為視角

劉蒙蒙

（上海師范大學，上海200234）

一、“吹哨人”概念辨析的必要性

2019年9月6日，國務院發布實施的《關于加強和規范事中事后監管的指導意見》 （以下簡稱“《指導意見》”）第（十六）條規定“發揮社會監督作用。建立‘吹哨人’、內部舉報人等制度，對舉報嚴重違法違規行為和重大風險隱患的有功人員予以重獎和嚴格保護......”，其中采納了“吹哨人”的表述，這是“吹哨人”概念首次出現在國務院層面的規范性文件中。《指導意見》沒有對“吹哨人”概念作進一步的解釋，亦沒有將其與之一同出現的“內部舉報人”作出對比。或許“吹哨人制度”是舉報制度之外一種新的監管方式，又或許“吹哨人制度”與舉報制度亦有相通之處。在此之前，已經有很多學者對吹哨人制度進行過討論并極力推薦引進以改善現行舉報制度的運行困境。那么吹哨人制度與舉報制度的差異在哪，吹哨人制度中的吹哨人和舉報制度中的舉報人是同一個概念嗎？若不是，在舉報人之外，如何界定吹哨人的法律地位？概念問題是一項制度得以順利運行的基礎，忽視“吹哨人”概念的重要性可能使得對吹哨人制度的借鑒依舊脫離不了原先舉報制度設計的桎梏，令其落入水土不服、難以適用的境地。

從現有的研究成果看，“吹哨人”這個概念并沒有得到應有的關注，與之相關的研究大都集中在對英美等國家吹哨人制度的介紹以及如何引進我國特別是問題頻出的食品健康安全領域，而沒有從我國的法律規范層面對這一概念進行直接、深入的討論。在對吹哨人制度進行研究的同時，已經有部分學者對“吹哨人”這一外來概念進行解釋，但基本都是順帶提過，也有學者專門花些篇幅對“舉報人”和“吹哨人”等相關概念進行過討論，一方面為了解“吹哨人”提供更多視角，但同時也存在“見仁見智”的現象，不少論述之間存在著偏差和分歧。吳丹紅在《探索符合國情的“吹哨人”制度》一文中把“吹哨人”界定為出于社會公正目的而對不法行為進行檢舉、揭發或基于公共利益對嚴重危險發出預警的人，吹哨人也包括實名或匿名的檢舉人、舉報人［1］，“吹哨人”可以是任何人。而更多的學者認為“吹哨人制度”是知情人士爆料制度，“吹哨人”就是內部知情人［2］，是知曉政府機構或企事業單位消息的內部人。彭成義在《國外吹哨人保護制度及啟示》一文中認為吹哨人和舉報人屬于相同概念，只是因為吹哨人更形象生動是英語“whistle-blower”的直譯，文中還提到國際上吹哨人保護制度在保護對象方面最為普遍的是公職人員［3］。曾在一篇文章中同時出現“舉報人”“內部舉報人”和“內部吹哨人”，由此學界對“吹哨人”概念理解存在的偏差程度之大可見一斑。各種相似概念的出現，某種程度上為更加清晰了解“吹哨人”本來的意思增加了一定的阻礙，而在我國語境下又該如何理解這一概念，又或該賦予它一些新的內涵，其與舉報人的關系又如何，也是擺在學者面前的一道難題。

筆者認為，中國語境下界定“吹哨人”概念是十分必要的，在此基礎上進一步梳理“舉報人”與“吹哨人”的關系，確切在我國語境下對“吹哨人”的理解。只是簡單地將“吹哨人”等同于“舉報人”，并不可取，也不利于引進吹哨人制度改善舉報制度遇到的難題，反而會使吹哨人制度本身的優勢無法發揮。

（一）比較法上“吹哨人”的立法考察

從詞源上看，外國學者解釋whistle blower兩詞連用可以追溯到19世紀。那時獵人或海員等都可能因職業習慣會有吹哨的行為，而“吹哨人”最早被用來指稱某個職業則是從美國警察和足球裁判開始。而其開始被用來表示現有的象征意義則是從20世紀60年代開始，并且兩個詞也開始用連字號相連成為一個復合詞，而到現在連字號則常常省去，成為了一個專有名詞［4］。“吹哨人”最早源自英國，是指警察發現罪案發生時會有吹哨子的動作，以引起同僚以及民眾的注意。Nader、Petkas和Black-well首次在理論研究中將該詞義引申為：“組織成員對組織內部的腐敗、浪費、欺詐等非法或有害于社會公共利益的行為進行揭發［5］。比較法上，英美等國家的吹哨人制度更加成熟、完善，通過法律、判例和學說形成了各自的特點。

1.美國。

美國是最早頒布專門的吹哨人保護法律的國家。彼時，美國國會政府機構還不健全，經費、資源各方面都不足，政府將一些事項授權給個人行使，并允許私人分享執法收益或者提供一定獎勵。越來越多私人機構和社會組織將會參與秩序維持，形成公私協作治理格局。“吹哨人”則是響應這種平衡的最有力體現之一。1972年的水門事件被公認為是美國《吹哨人保護法案》的源頭。1978年，美國《公務員改革法》中的吹哨人條款（聯邦雇員應該得到適當的保護）是吹哨人保護立法的轉折點，為日后保護吹哨人專門立法奠定基礎，此時的吹哨人僅指聯邦政府工作人員（Federal employees）。1989年，國會第一次會議通過了《吹哨人保護法案》（Whistleblower Protection Act of 1989），保護對象僅為“內部舉報人”，即聯邦政府公務員；保護方式是禁止對舉報人實施報復性人事行為。2012年1月，美國國會通過了《吹哨人保護增強法案》，對禁止實施報復性人事行為中的信息保護條款進行更詳細的闡釋，并將“吹哨人”的保護范圍，擴展到情報界的聯邦雇員和其他獲得安全許可的人員。后來美國金融領域問題頻出，知情人士進行舉報的現象越來越多，有學者即提出當時的吹哨人法案沒有覆蓋所有的吹哨人，2001年，安然公司的突然破產是推動私營領域吹哨人保護立法的直接原因。次年《薩班斯法案》通過，但是由于其制作時間有限等原因法案并沒有很好的體系性、邏輯性，《薩班斯法案》的實施時間也很短，它更像是政府為平息民憤而出臺的口號式法案。2010年美國國會通過了金融監管改革法案———《多德—弗蘭克法案》，其核心內容是在金融系統中保護消費者。《多德—弗蘭克法案》主要針對私營部門吹哨人的保護，其創設了吹哨人賞金計劃，鼓勵企業內部雇員主動舉報企業不法行為，加強企業的內控效果，從而加強對金融行業的監管。《多德—弗蘭克法案》是金融監管改革的里程碑式立法，其影響力不止在經濟金融領域，對其他行業加強監管、鼓勵內部人“吹哨”同樣提供了有力的支持，至此美國的內部“吹哨人”（多指私營領域的公司、企業內部的吹哨人）也包括在保護范圍之內。

從以上美國吹哨人保護立法的發展歷程可以看出，美國吹哨人保護法最初的目的是為了保護公共部門雇員吹哨揭發政府內部瀆職、貪污、賄賂問題，后來金融領域大蕭條，金融巨頭因為內部腐敗給行業、消費者帶來巨大的沖擊，催發私營部門雇員吹哨保護提上立法日程，慢慢地美國吹哨人保護范圍涵蓋了所有的私營部門雇員。總的來說，美國的吹哨人指內部舉報人包括政府內部舉報人和私營部門內部舉報人，相應的對吹哨人提供的保護多是禁止對吹哨人實施人事上的報復。

2.英國。

20世紀末，英國發生了一系列大型企業違法犯罪事件，如眾所周知的鐵路事件，每一個事件的發生都有可能因為雇員的發聲而避免，但是因為害怕報復無人舉報。當然事故的發生最主要的原因是政府監管出現問題，但是內部人員所掌握的信息量不容小覷，如果能夠對這些政府難以獲得信息加以利用，可以收獲意想不到的監管效果，為國家挽回重大的經濟損失。1998年，英國在制定了不分公私、不分行業領域的綜合性的《公益披露法》。《公益披露法》將內部舉報分為對內舉報和對外舉報兩種，并規定了不同的保護要件［6］，《公益披露法》包含三類可能向其披露信息的人，公共部門和私營部門的吹哨人以及公共部門職能外包中的工作人員，并對每種情況下的揭露動機施加了不同的規則，在所有情況下披露必須是善意的披露。

3.澳大利亞。

在美國吹哨人保護專門立法后，澳大利亞所有的州和領地也陸續制定了涉及內部舉報的法律。1994年《澳大利亞舉報者保護法》的舉報事由絕大多數都指向政府機構的不良行政、腐敗浪費、違法行為等，僅有極個別法律將其保護范圍擴大至私人企業。聯邦層面曾在2002年將針對公共機構的《公益披露（揭發者保護）法案》提交至參議院審議，但未能獲得通過。2004年澳大利亞修改公司法時，為公司員工的舉報提供了一定的豁免和職位保障。2013年，針對政府機構的《公益披露法》最終獲得澳大利亞國會的通過，法案旨在促進聯邦公共部門的廉潔和問責制；鼓勵和促進公職人員基于公共利益的披露；確保基于公共利益進行披露的公職人員得到支持并獲得保護，免遭因披露帶來的不利后果；確保公職人員披露的信息能夠得到適當的調查和處理。法案賦予公職人員披露聯邦公共部門涉嫌不當行為信息的權利，《2013年公共利益披露法案》第三部分第七十條、第七十一條分別對公職人員、視為公職人員的人員進行十分詳細的規定。另外，澳大利亞的《公共服務法》要求為機構履行職能的內外舉報者提供保護，因此包括外部承包商等［7］。澳大利亞也通過全面和專門的立法來保護公共部門吹哨人。

4.歐盟。

在吹哨人保護立法方面最新的發展是歐盟議會和理事會于2019年10月23日最新通過的《歐盟吹哨人保護指令》［8］，《指令》旨在為吹哨人提供更有效保護令其免受報復，保障披露效果，同時為了便利各成員國之間涉吹哨人糾紛的解決，平衡各區域內相關政策。《指令》非常詳細規定了歐盟吹哨人制度的保護范圍、披露對象、反饋機制、保護措施等。其中第四條第1款列舉了受保護的工人、私營職業者以及股東和企業行政管理或監督機構的成員和在承包商、分包商和供應商監督和指導下工作的任何人，第2、3、4款將保護范圍擴大到與第1款的規定的吹哨人在工作或生活上有聯系、可能會受到打擊報復的人員。“吹哨人”保護首先應保護適用于第四十五條第1款所指的具有“工人”身份的人，根據法院的解釋，工人即在一定時期內為雇主提供服務并接受另雇主的指導，并因此獲得報酬。另外，還應該保護非標準雇傭關系中的工人，包括兼職工人和固定期限合同工人，以及與臨時機構具有雇傭合同或雇傭關系的人，這種不穩定的工作關系類型，通常很難采用標準形式的保護措施以防止受到不公平對待。“工人”的概念還包括公務員，公共服務雇員，以及在公共部門工作的任何其他人員。保護也應擴大到其他各類自然人，這些自然人雖然不是第四十五條第1款中所規定的“工人”，但同樣可以在披露違反歐盟法律的行為中發揮關鍵作用，但可能因工作關系而在經濟地位上處于劣勢。這類人員包括提供服務的自雇人員、自由職業者、承包商、分包商和供應商，有效的“吹哨人”保護還意味著保護那些雖然不依賴其工作，但仍然可能因披露違法行為而受到報復的各類人員。《指令》還對保護范圍規定了一個兜底條款———“除律師和醫務工作者外的其他職業成員，有權根據本指令披露其職業內的違法行為并獲得保護，但前提是他們的披露應屬于本指令范圍內違法行為”，《指令》第五條第（7）項將“吹哨人”定義為披露或者公開披露與其工作有關的活動違法信息的自然人。綜上，歐盟吹哨人保護范圍已經做到了最大化，原則上除了律師和醫務工作者，自然人都有可能成為“吹哨人”。

日本在2004年制定了綜合性的《公益通報者保護法》對內部通報人進行特別保護［9］。韓國和南非均將私企員工納入吹哨人保護的覆蓋范圍。可以看出不同國家在其制度背景和經濟發展下形成了各具特色的吹哨人制度，比如美國的吹哨人保護范圍不斷擴大，因為有對公務員吹哨人保護的經驗，對于私營部門吹哨人的保護有很大的借鑒意義，一步一步，循序漸進形成了當前完善的吹哨人制度，并為其他國家借鑒和學習。而英國則對不同的舉報人的保護要件作出了一定區分，更加符合實際需求，有利于下屬部門操作。日本在舉報綜合法中對內部舉報人提供更特別的保護。

國際層面上，不同的領域對吹哨人的定義也存在差異。國際勞工組織將“吹哨”定義為“雇員或前雇員對雇主違法違規、危險或不端行為的舉報”。經合組織的《反商業賄賂》公約也將“吹哨”定義為“公共部門或私營部門雇員基于善意和合理根據向相關部門舉報的行為。聯合國《反腐敗公約》對這一概念外延則有所擴大，將吹哨人定義為“基于善意和合理根據而向相關部門舉報違反公約條款的任何人”［10］。由此可見，吹哨人的概念并不是固定的，不同的國家、不同的領域都對其有不同的理解。總的來說，吹哨人制度的保護范圍從范圍最窄的只保護公職人員到范圍最寬的覆蓋所有舉報個體的都存在。

（二）界定“吹哨人”概念的意義

對于我們國家來說，僅就“吹哨人”這個概念來說還不存在于我國現行法律規范體系中的，2019年國務院《指導意見》首次采納了這個概念，關于這個概念的其他法規或解釋還未出臺，“吹哨人制度”為舶來品，很多學者將吹哨人等同于舉報人，將兩者交替互換使用，但是沒有考慮到我們國家關于舉報人主體的規定一方面是確定的，同時也是十分寬泛的，簡單地將二者等同會使“吹哨人”概念寬泛化，吹哨人制度的優越性黯然失色。實踐中不少地方政府已經在進行吹哨人制度的初步探索，因為忽略了對“吹哨人”范圍的界定，結果就是無法突破舉報制度原本的設計框架，遇到原舉報制度下的同樣的困境，在其中打轉。可以確定的是，在我國語境下界定“吹哨人”概念無論是在理論上還是實踐上都具有十分重要的意義。

首先，“吹哨人”這一概念在我們的社會生活中出現地愈加頻繁，早些年的“三鹿奶粉事件”和“福喜事件”都有吹哨人的出現，近期新冠疫情期間，李文亮、張繼先均被稱為“吹哨人”，這里暫且先不討論他們是不是吹哨人，筆者關注到的是吹哨人與上報人、舉報人等相關概念的界線越來越模糊，任何知識都是由很多概念搭建起來的，一項制度也不例外，作為吹哨人制度核心的“吹哨人”其概念重要性不言而喻，但是到目前為止還未出現一個具有權威性、代表性的觀點，能夠明晰吹哨人的內涵和范圍，而吹哨人作為一個移植的法律概念，更需要在中國語境下進行理解，進而得以運用，建立中國版的“吹哨人”。

其次，界定“吹哨人”概念有助于厘清舉報主體的范圍。我國舉報制度下的舉報主體的范圍盡管看上去是確定的，法律或其他規范性文件稱其可以是“任何公民”“任何個人和單位”或統稱“舉報人”，但這同時是寬泛和模糊的，在界定“吹哨人”概念的基礎上，進一步梳理“吹哨人”與“舉報人”及其他相關概念的關系，找準“吹哨人”的法律地位，為更好地引進西方國家的吹哨人制度，改良完善我國的現行的舉報制度特別是舉報主體規定過于寬泛問題具有十分重要的意義。

最后，實踐中部分地區的吹哨人制度探索，主要停留在公眾監督有獎舉報范疇內以及對“吹哨人”的激勵和保護，并沒有區分舉報人、吹哨人二者的差異，也缺乏詳細規定，忽略了對“吹哨人”特殊地位的認定，使吹哨人制度仍然在原有的有獎舉報制度下運行，造成制度設計和實際效果之間脫節，出現重獎之下鮮有勇夫的尷尬局面。因此，需要對“吹哨人”概念進行界定、梳理，從而使實踐部門重視且認識到吹哨人的特殊地位，設計出更加符合吹哨人需求的一項可以有效且高效運行制度。

二、界定吹哨人概念要素分析

吹哨人概念界定的核心問題是，吹哨人的安全和利益。其對安全和利益的特殊需求決定了他們不同于普通的舉報人。吹哨人制度并不簡單等同于普通的違法舉報制度，前者因其針對性更強包含了一系列復雜的標準和機制，而“吹哨人”認定是最基礎和關鍵的環節，關系到吹哨成功后對吹哨人的保護和激勵。美國《吹哨人保護法》給予了吹哨人全方位的救濟和保護，它保護的對象范圍是十分明確清晰的即遭受報復性人事處分侵害的內部人員（聯邦政府工作人員），而后，美國的吹哨人制度在保護范圍上不斷擴大完善。吹哨行為的構成要件包括（1）有受保護的舉報行為；（2）存在報復性人事處分；（3）舉報與報復性人事處分之間具有因果關系［11］。目光轉回國內，可能成為問題的是我們在引進吹哨人制度的同時，吹哨人的范圍是怎樣的，僅指國家工作人員？還是包括其他企業的工作人員？又或許可以指任何公眾？吹哨人制度設計宜細不宜粗，否則制度設計與實際操作就會脫節，小到吹哨人范圍的界定，這關系到政府部門如何進行制度的頂層設計，關系到制度的下發執行。

（一）吹哨人的范圍

前述已經展示了國內對吹哨人概念的主流觀點，并簡要介紹了英美等國家的吹哨人范圍的發展，為在我國語境下界定吹哨人概念提供參考。我國法律規范體系下界定吹哨人范圍也存在兩難的境地，范圍過窄，可能會導致理論對實踐的指導價值有限，同時由于制度的保護范圍小，而使其對吹哨人的保護力度不夠，有一部分處在制度保護傘之外。范圍規定過寬，雖然覆蓋了所有的人群，但是對制度的統領力要求更高，在復雜的社會發展變化下，很容易令制度框架變成空架子，在實踐中無用武之地，難以發揮作用。通過上述論述，筆者在此將我國語境下的吹哨人范圍界定為包含機構、企業、事業等單位的工作人員，可以簡稱內部人員。一方面借鑒了美國吹哨人制度發展的經驗，為雇員提供充分的保護；另一個方面考慮到我國的實際國情，當前因為舉報主體范圍大且雜，已經慢慢影響到舉報制度其他步驟設計功能的發揮，如果無法激勵舉報，不能為不同的舉報人提供符合其需要獎勵和保護，舉報人將逐漸放棄舉報。所以對于吹哨人范圍規定不宜過寬，否則只會落入舉報制度同樣的困境。此外，國際上吹哨人保護制度在保護對象方面最為普遍的是公職人員，筆者界定的范圍也同國際主流接軌，也是根據我國實際改革開放和經濟發展情況將吹哨人范圍作適當擴大，包含私營企業工作人員。

筆者將吹哨人范圍限定在組織內部工作人員，一個重要的原因就是內部人員具有獲取組織信息的優勢，是最有可能知曉組織存在違法違規行為的人，而且內部人員在選擇揭發與否之間面臨著公共利益與組織忠誠間的艱難權衡，在選擇揭發后，內部人員更容易受到組織上各種明示、隱晦的報復。這種情況下，吹哨人在強勢的組織面前十分弱小且無助，因此，將吹哨人范圍界定為組織內部人員，一方面可以引起社會各界對雇員吹哨的重視，另一方面有利于相關部門集中力量為吹哨的工作人員量身制定出一套能夠規范運行、充分保障其權益的吹哨制度，鼓勵更多的內部人為公共利益吹響正義之哨。這項制度是十分值得研究的，在中國內部工作人員數量龐大，制度設計得好，這些人員就可以成為政府監管盲區的一個個探測頭，以往實踐也證明了內部工作人員的力量是不可忽視的。2014年的“福喜變質肉”事件，以及今年315曝光的“漢堡王過期面包”事件都是由內部人員揭發的，吹哨人制度在信息置換、減少監督成本，提高執法效率上的優勢是巨大的。當前相關部門也頒布了一系列規范舉報制度的規定，如《人民檢察院舉報工作規定》 《最高人民檢察院關于保護公民舉報權利的規定》 《最高人民檢察院 公安部財政部關于保護、獎勵職務犯罪舉報人的若干規定》等都是針對社會監督而言的，規定比較籠統、簡略，實際操作難度大。究其原因很大程度上因為規定中的舉報人范圍太大，沒有考慮到一般舉報人和內部舉報人的不同處境以及不同的利益需求，吹哨人處在組織之中，他們有舉報的特殊優勢，但也面臨更大的潛在風險，統一規定的舉報激勵和保護措施在實踐中已經無法保障內部人的利益。故此，筆者建議將內部舉報人從現有舉報制度中剝離出來，建立專門的吹哨人制度。

（二）吹哨人的主觀傾向

一套完整的吹哨制度需要嚴謹的程序設計，在吹哨人主體這一部分，界定了吹哨人范圍之后，需要對吹哨人的客觀行為與主觀動機做更進一步的研究。吹哨人也是一個主客觀相一致的概念，具備了吹哨行為，還需要考慮吹哨動機值不值得保護。當前吹哨人制度的一大特征就是與社會安全和公共利益密不可分，吹哨人的動機可以分成兩種：（1）吹哨行為完全出于公共利益保護目的；（2）吹哨行為包含混合動機。第一種情況下毫無疑問應對員工的合法權益提供充分保護。第二種情況下界定吹哨行為合法性需要具備的要件要求更高一點，筆者認為為了鼓勵更多的人勇敢吹哨，可以借鑒其他法上的“善意原則”或“價值位階”理論，對吹哨行為的主觀動機加以分析，因員工吹哨面臨的風險大，標準也不宜定得過高。綜合以上論述，筆者認為吹哨人是指發現內部違法違規行為，基于社會安全和公共利益的考慮，選擇向相關部門揭發的機關、團體、企業、事業單位工作人員，國家機關工作人員作為更加特殊的群體，對其吹哨行為的規范應當還有更高的標準要求。在我國現存狀況下，宜從立法層面對吹哨人概念、吹哨行為的界定標準、吹哨人激勵和保護措施進行清楚詳細的規定。關于舉報制度的規定過于原則化，已不能適應實際情況。

三、吹哨人與行政舉報人的關系

（一）舉報人與吹哨人的聯系

“吹哨人”制度就是政府以合作、務實的姿態來重塑整個行政活動演進過程的制度創新［12］，被廣泛運用于域外政府的監管工作中；類似的，行政舉報是我國公民依法行使監督權，進行社會治理的手段之一，成為政府對市場監管的重要補充。一直以來，各國不斷厲行政府改革政策，追求“有限政府”“小政府”式的政府管理模式，隨著政府權力的下放，市場調節作用得到充分的發揮，然后市場失靈亦引發一系列關乎公民生命健康安全的重大問題，而政府監管在食品安全、環境衛生等領域所表現出來的無力感致使公共利益遭受重大損失。舉報人具有深厚的群眾基礎、吹哨人利用地位優勢獲得違法信息提供給執法政府，幫助政府準確打擊市場違法行為，大大提高了政府監管效能。政府監管部門與違法主體之間存在嚴重的信息不對稱現象，舉報人、吹哨人提供的違法線索成為政府監管信息的重要來源之一，日本學者鹽野宏先生說過：“行政過程，著眼于信息的話，可以說是信息的收集、繼續、利用、提供的過程”［13］，舉報人或吹哨人在與政府的良性互動中為政府提供了政府本身難以獲取或者根本無法獲取的違法線索，進而使政府行使公權力打擊違法行為成為可能，為政府維護社會利益、更好實現行政目標提供不可替代的助力。就我國社會主義政治體制下發展起來的舉報制度以及西方資本主義國家建立起的吹哨人制度在彌補行政執法資源不足、構建一種公私合作的新型監管模式方面發揮了同樣的作用。

（二）舉報人與吹哨人的區別

吹哨人制度與行政舉報制度畢竟是在不同的歷史背景、政治制度、法律體系之下建立起來的，這兩種制度之間的差異性是與生俱來的，其各自形成的制度特色也是深深根植于制度本身，通過對二者之間差異的對比認知，理論上能夠加深對制度本身的理解，另一方面對比研究有利于全面了解制度的優勢和缺點，能夠取人之長，補己之短，如實踐中舉報制度的推行或吹哨人制度的探索仍存在很大的問題，因為沒有從根本上認識到吹哨人制度和舉報制度的不同，吹哨人的探索仍然在原有舉報制度設計內進行，最終會落入同樣的執行難困境。舉報制度和吹哨人制度在保護范圍、舉報程序、工作機制等各個方面都存在不同或具有各自的特點，都值得深入研究。舉報人或吹哨人是制度中最重要的主體，制度的核心設計就是對舉報人（或吹哨人）的保護和獎勵，而這一系列制度設計都是圍繞舉報主體展開的，舉報主體的重要性不言而喻，上文已經對舉報人和吹哨人進行概述，接下來通過舉報人和吹哨人對比分析視角，來探究舉報制度與吹哨人制度在舉報主體上的不同。

首先，吹哨人與舉報人的一個重要區別就是，吹哨人著眼于內部人，而舉報人一般指所有人包括外部人和內部人。通過對域外吹哨人制度保護范圍的梳理可以發現，雖然吹哨人制度的保護范圍從范圍最窄的只保護公職人員到范圍最寬的覆蓋所有舉報個體的都存在，但是大多數都只對公職人員和私營性質企業內部人員提供保護，而且保護措施也主要是針對發生在舉報人人事安排上的打擊報復行為。《歐盟吹哨人保護指令》雖然定義了“‘吹哨人’是指披露或者公開披露與其工作有關的活動違法信息的自然人”。但是從《指令》的立法目的、立法精神及制度其他環節設計均可以看出其對內部吹哨人（包括公共部門和私營企業）保護的重視，《指令》在開篇序言即強調了內部人的特殊地位———第一個了解某活動會對公共利益造成威脅或損害的人通常是在公共或私人組織中工作或因從事與工作有關的活動而與該組織接觸的人。他們通過披露違反歐盟法律，有悖于公共利益的行為，從而維護公共利益，該類人員稱之為“吹哨人”。對吹哨人范圍的擴大是在肯定了內部吹哨人的特殊地位基礎上展開的，同時也是維護歐盟這個大聯盟整體利益的需要，其目的歸根結底是給予任何為公共利益發生的人提供充分的保護。與吹哨人制度下吹哨人范圍不同的是，我國舉報制度下舉報主體的范圍一直是十分廣泛的，包括“自然人、法人和其他組織”，沒有從身份上對舉報人進行劃分。歐盟吹哨人保護指令的保護范圍已經做到了最大化，自然人都有可能成為“吹哨人”（律師和醫務工作者除外），從形式上看這與行政舉報人的范圍幾乎一致，但是從上述對兩制度的建立背景和立法介紹可以看到，制度背后的邏輯設計、價值取向上有很大的差異。

其次，由于舉報人身份的不同，舉報人、吹哨人在舉報活動中、以及后續的訴訟中所享有的權利也是不同。或許有人會質疑這種區分毫無意義，但是無論是舉報制度還是吹哨人制度其制度核心是對舉報人或吹哨人的保護。從前舉報制度的各種設計包括舉報獎勵、保護都是以舉報人是任何公眾進行規定的的，但是內部人吹哨舉報后，他們面臨的風險和報復主要是人事上的，他們需要的保護也更加特殊，原本的制度設計已經無法為內部人員提供針對性的保護。強調內部人是不同于一般舉報人的吹哨人，意在提倡吹哨人制度及配套的運行體系的建立，為吹哨人提供可以在實踐中實現的專門保障。此外，一般語義上的舉報人和吹哨人也存在差別。舉報人好像慢慢發展成一個中性偏貶義的詞語，可能往往會聯想到告密、背叛等詞，更有甚者用“鼴鼠”來稱呼舉報人。在現實生活中，就有意欲揭發舉報的人因害怕背上被罵的名聲，選擇沉默。而吹哨人帶有為正義發聲、為公益挺身而出的意思，一定程度給與了人們吹哨的勇氣，也有利于社會正確舉報觀的培養建立。

上述筆者做出的這些區分并不是絕對的，只是一般意義上、正常情況下是可以識別的區別。這種區別也不禁止吹哨人和舉報人交替使用，因為吹哨人也是舉報人的一種，它們在特定范圍內是可以互換交替使用的，實際上很多學者在求同存異的基礎上并沒有對舉報人和吹哨人進行嚴格的區分，但是專業人士必須清楚的一點是二者是存在差異的，不能忽視這種不同進而模糊了概念界線，將二者簡單等同。

四、結論

通過對“吹哨人”概念淵源的分析以及與我國“舉報人”概念的比較，不難發現“吹哨人”不同于“舉報人”的特殊地位。吹哨人制度無疑是一個優越的制度，在學習引進過程中不可能孤立地討論這一概念，應當在特定的環境下去分析、研究其內涵，我國舉報制度中的“舉報人”是與“吹哨人”相似的概念，對兩概念之間的共性、差異認識不足，造成兩個概念的混亂和錯誤使用，本就存在癥結的舉報制度也愈發無法在原本的框架設計內對“吹哨人”作出適當的位置安排。吹哨人是不同于普通公眾，知曉組織內部信息、專業性較強的內部人士，將“吹哨人”從廣泛的“舉報人”中分離出來只是第一步，完整的吹哨人制度運行體系、專門針對“吹哨人”的救濟措施仍需要進一步的研究。當前對于吹哨人制度的了解還停留在非常初始的階段，但國務院在《關于加強和規范事中事后監管的指導意見》中首次使用了“吹哨人”，為更加系統深入地研究吹哨人制度提供了契機。

理論與實踐是相互作用的，隨著越來越多的地方政府在食品生產、環境保護等領域結合有獎舉報制度進行吹哨人制度的實踐與探索，取得了初步成果，2016年2月上海市新修訂的《上海市食品安全舉報獎勵辦法》規定了隱名舉報，認為是為鼓勵內部人士舉報而設定的新舉報方式。同年8月，《深圳市食品安全舉報獎勵辦法》鼓勵行業內人士主動揭發，最高可獲獎勵60萬元，也強調了內部人員舉報揭發的特殊性，加大了獎勵力度。但是理論的欠缺必然會反映到實踐中，由于各地方的辦法始終面向廣泛意義上的舉報人，關于舉報獎勵和保護的規定相對而言也缺乏集中性、針對性，無法為吹哨人提供相應充分的保障。要設計出符合我國法律、文化的吹哨人制度還需要立法、執法各方的共同努力，在充分了解、剖析這一制度的外在環境和內生機制的基礎上，深入探究符合我國國情的吹哨人制度，穩步建立中國版的“吹哨人”。