法治化背景下基層信訪工作面臨的困境及其破解路徑

陳華平，侯泉永

（江西理工大學，江西 贛州341000）

引言

全面依法治國在維護社會和諧穩(wěn)定，尤其是在基層信訪工作治理法治化中化解社會矛盾問題上是一個巨大的推動和突破。黨中央特別強調(diào)，法治化是提高國家治理能力的可靠保障。作為一項維護公民正當權益的訴求救濟機制，信訪是與我國實際國情相適應的權利救濟制度，法治化轉型是推動信訪制度日臻完善且全面落實的內(nèi)在需求［1］。信訪工作從根本上來講屬于群眾工作，中國當代信訪制度在創(chuàng)建時期（1949—1957）、探索調(diào)整期（1957—1976）、恢復重塑期（1976—1982）、法制起步期（1983—1995）、功能轉型期（1996—2005）、創(chuàng)新加速期（2006—2012）、法治完善期（2013至今）等各個歷史時期都發(fā)揮了加強黨和人民群眾聯(lián)系的橋梁和紐帶的重要作用［2］。雖然信訪為廣大人民群眾政治參與、表達訴求等提供了重要渠道，在推動經(jīng)濟建設、維護社會安定和諧發(fā)展方面作出了卓越貢獻，但是如果處理不當，也會給社會和諧穩(wěn)定帶來嚴重挑戰(zhàn)。

一、問題的提出

長期以來，社會普遍存在對信訪制度誤解甚至是歪曲的問題，認為信訪就是上訪、維穩(wěn)、人治、謀利或維權抗爭的關聯(lián)詞。這些妖魔化現(xiàn)象的產(chǎn)生源于人們對信訪制度的本質(zhì)認知不清、對信訪制度的定位認識不足。信訪制度是一種補充民主政治。就本質(zhì)而言，信訪制度是低門檻的民主、彈性的民主、直接民主、超越科層制的民主和群眾民主［3］。加快信訪法治化改革步伐，全面推進法治信訪、陽光信訪、責任信訪，始終貫徹以人為本的理念和宗旨，全面協(xié)調(diào)政治體制改革、司法體制改革等，依托訴訪分離改革，豐富并優(yōu)化信訪信息渠道，引導發(fā)展大信訪理念，打造大信訪格局，推動信訪法治化、信息化發(fā)展［4］。信訪是否有必要納入法治化體系，答案是顯而易見的。當下的信訪已經(jīng)將其納入社會全面綜合治理之中，并形成大信訪格局。信訪法治化即使信訪理論與實踐都必須納入法治的軌道中來。信訪法治化主要指的是任何信訪活動都在遵循法律政策的前提下開展，實現(xiàn)真正意義上的善治。信訪法治化，要求信訪制度務必要在自覺遵循法律規(guī)定、積極響應現(xiàn)代法治精神要求的前提下，立足于本國實際情況進行針對性、合理化設計，信訪實踐需在遵循現(xiàn)代法治的理念下開展。信訪法治化問題主要涉及到信訪機構設置的法治化及信訪程序的法治化等方面。信訪依托于各種各樣的社會形態(tài)的不斷交替而發(fā)展演進。信訪制度在保障公民權利、消除人民內(nèi)部矛盾、反腐敗斗爭、維護社會穩(wěn)定有序等方面起著極其重要的作用［5］。因此，務必要正視基層信訪工作、認真剖析、提出解決方案才能在社會治理中不斷防范和解決社會矛盾，維護社會的和諧穩(wěn)定與安寧。

二、我國基層信訪工作一般和特殊處理方式

雖然國家沒有制定信訪工作方面的法律，不過基層信訪工作均是在按照《信訪條例》的要求及規(guī)定下穩(wěn)步有序地開展的。根據(jù)《信訪條例》，縣級以上政府需要設置專門的信訪工作機構，譬如信訪局；縣級以下政府則在自覺遵循方便信訪人等原則的基礎上，合理劃定負責信訪工作的單位，通常是創(chuàng)建信訪辦等。現(xiàn)階段，我國基層信訪機構堅持屬地管理、分級負責的制度準則，按照誰主管、誰負責的方式開展基層信訪工作。

（一）一般信訪工作流程

對于來信和來訪，一般由當?shù)卮澹ň樱?、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）、縣（市、區(qū)）三級采取屬地屬事分級處理的方法開展信訪接待和處理工作。但是在實際工作中，村（居）一級暫無專人負責群眾來信來訪工作，不會按照接訪程序登記信訪信息，如遇到信訪人來訪反映問題時，多由村干部直接接待處理。若發(fā)生非訪、越級訪等特殊情況需要采取穩(wěn)控措施時，其他村支兩委干部共同開展盯防等維穩(wěn)工作。在工作的方式方法上，大多依靠經(jīng)驗和采取做思想工作的方式進行處理。如信訪人直接到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）反映問題，一般由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）信訪辦（綜治辦）工作人員開展信訪登記、接待等工作，單位分管領導（鄉(xiāng)、鎮(zhèn)分管信訪的領導多為政法委員）協(xié)調(diào)、調(diào)度處理?，F(xiàn)階段而言，來訪比較集中的一般是縣（區(qū)、市）一級信訪部門，這一級一般都設有專門的人民群眾來訪接待工作機構和場所，并設有專崗負責信訪接待工作，到縣（區(qū)、市）一級信訪部門走訪后，一般按照登記、轉交辦、督查督辦等流程進行相關工作。在具體的信訪工作中，“三級調(diào)處”作為一種工作機制被運用的最為廣泛，并且效果突出。一級調(diào)處：即將群眾來訪反映的問題轉辦、交辦至有權處理的駐縣、縣直部門或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）處理，在60日內(nèi)出具處理意見書，如果一級調(diào)處失敗，明確告知信訪人根據(jù)程序在收到處理意見書15日內(nèi)向上一級行政機關申請信訪事項復查。二級調(diào)處：即由分管縣級領導或相應單位包案，通過召開專題會、協(xié)調(diào)會等方式進行調(diào)處，再以縣級人民政府或縣級行政機構名義出具復查處理意見書，若二級調(diào)處失敗，明確告知信訪人按照程序在收到復查處理意見書15日內(nèi)向上一級行政機關申請信訪事項復核。三級調(diào)處：即由分管市級領導或相應單位包案，通過調(diào)查等方式進行調(diào)處，再以市級人民政府或市級行政機構名義出具復核處理意見書。就目前信訪工作而言，實行信訪三級終結制。具體信訪數(shù)據(jù)以贛南地區(qū)Y縣為例，據(jù)不完全統(tǒng)計，近三年來，該縣受理信訪案件5779件次，8085人次，其中信訪部門、責任單位及時受理率分別為99.76%、99.79%，滿意率分別為99.35%和99.25%，信訪部門、責任單位參評率分別為97.58%和97.39%，綜合網(wǎng)上信訪占比率為73.72%。從以上指標數(shù)據(jù)分析可以得出：相對而言該縣信訪量較大，互聯(lián)網(wǎng)等新媒體平臺成為反映問題訴求的主要渠道，信訪部門和責任單位受理和辦結比較及時，信訪群眾對信訪部門和責任單位的參與評價積極性較高，對信訪部門和責任單位的服務質(zhì)量比較認可。

（二）特殊信訪工作流程

根據(jù)國家《信訪條例》，信訪人走訪需前往指定接待場所；集體走訪應推選5名以下代表，務必要知法守法，切勿作出極端甚至犯法行為。但是近些年特殊信訪問題凸顯，非訪、纏訪、鬧訪等行為越演越烈，信訪人采取合法化外衣，配合某些極端上訪方式，以壓力逼迫基層政府或部門妥協(xié)達到謀求其利益的目的。對越級赴市、省、京的信訪人，基層信訪部門或責任單位主要采用勸返接回的方法。一般來說從市到中央信訪接待人員在接到信訪投訴后，根據(jù)“屬地管理、分級負責”原則進行“勸回”，并通過信訪信息系統(tǒng)平臺轉辦、交辦甚至是督辦地方處理。同時，縣級信訪部門及工作人員將情緒激動、問題訴求強烈、非訪等需要勸返接回的信訪人接回后，按照“屬地管理、分級負責”原則，再將越級信訪人交由相應鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）和相關部門接回做好安撫等后續(xù)跟進工作。若信訪人反映問題訴求合情合理合法，應當積極解決。對因法律法規(guī)、政策落實等有所限制的歷史遺留問題，在做好情緒安撫和政策解釋等工作的同時，應該按照公平合理的原則，采取其他幫扶措施，如信訪救助、相應項目扶持或人道主義關懷等方式給予適當幫扶。對于無理訴求，且妄想利用非訪、鬧訪達到其目的的信訪人，應該依法打擊，不能瞻前顧后，失之于寬，失之于軟［6］。

三、當前基層信訪工作面臨的困境

（一）信訪機構分散低效，職能機構推諉現(xiàn)象嚴重

信訪職能機構的設置不具有統(tǒng)一性，相對分散，縣級以上人民政府和各政府職能部門基本設置有信訪局或內(nèi)設信訪辦（綜治辦）等類似職能機構，以處理專門的信訪事宜。信訪部門的分散化，可能帶來信訪路徑的多樣化，容易造成了信訪人的問題反映被踢皮球，導致信訪受阻。盡管《信訪條例》規(guī)定，信訪人有權各級政府部門進行信訪活動。不過該文件也明確規(guī)定，信訪部門應當在15日內(nèi)給出是否受理的答復，但是流轉交辦至具體責任單位還有15日的時間做出是否受理的決定，整個信訪程序在受理之日起60日內(nèi)辦結，如果遇到特殊情況，可以延長30日，這樣整個流程應在最多120日內(nèi)辦結。但何為特殊復雜信訪事項，暫無明確相關標準，也無相關部門來界定，這可能會存在有些信訪事項被人為地延長的情況。如果信訪人不滿信訪事項處理意見，可在30日內(nèi)向上一級行政機關提出信訪復查，如果依舊不滿信訪復查結果，再在30日內(nèi)向上一級行政機關提出信訪復核。由此可知，一個信訪事項可能最多耗時180日或者在實際生活中乃至更長時間。

職能機構推諉現(xiàn)象嚴重表現(xiàn)在：一是上級部門往下級部門推脫責任，原本上級部門完全可以解決的問題，為了不擔責任全部交辦下來，造成下級部門無謂的工作量。很多時候，上一級信訪工作人員只管信訪人的身份住址，以“屬地管理”為原則推到下一級處理。二是同級相互推諉。一些部門信訪工作人員單純地認為農(nóng)業(yè)農(nóng)村局只管農(nóng)業(yè)農(nóng)村的事、生態(tài)環(huán)境局只管環(huán)境的事、住房建設局只管房屋建設的事，信訪是一項獨立的工作，應該讓當?shù)氐男旁L局去管。這極易導致諸多部門和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）疲于被動應付的局面，信訪問題在某種程度上可以歸結為一定區(qū)域內(nèi)相關職能部門不能或不完全依法行政、履職盡責的延續(xù)。

（二）信訪內(nèi)容紛繁復雜，工作人員服務意識缺乏

《信訪條例》明確了信訪的內(nèi)容，但排除了信訪人應當通過訴訟、仲裁等手段尋求救濟的途徑。在現(xiàn)實生活中，信訪人把“有困難找政府”“人民政府為人民”與自身訴求一概而論。大多數(shù)信訪人不會去區(qū)分他所反映的事情能不能通過信訪渠道得到有效處理，一方面是信訪人缺乏正確引導和相關法律素養(yǎng)，另一方面是現(xiàn)行的國家《信訪條例》中也并沒有將信訪事項的受理范圍進行逐一明確，同時也因為我國現(xiàn)階段暫時沒有制定和出臺“《信訪法》”，沒有將信訪相關事項和問題進行專門規(guī)制，所有導致了具體信訪工作中出現(xiàn)信訪事項內(nèi)容紛繁復雜的局面［7］。

加上基層信訪工作人員的主動服務意識不夠。有的工作人員在信訪工作中缺乏主動性，很多是被動地工作。一些信訪工作人員見有“信訪釘子戶”前來反映問題便態(tài)度生硬、“避而不見”，帶有“信訪釘子戶都是狗皮膏藥”的看法。

（三）信訪方式簡單極端，地方維穩(wěn)負擔巨大

有的信訪人因為自身法治意識淡薄，同時出于急迫為了解決所反映的涉及自身權益問題訴求，不考慮違法信訪后果，采用的信訪方式方法可能會比較簡單并偏激極端，如攔截公務車輛、在行政機關辦公場所示威（靜坐、打標語等）、煽動輿論報道、尋釁滋事、采取極端措施危害自身安全（絕食、自殘）等行為。信訪人采取這些非理性的信訪方式，就個案來說可能有助于其快速得到相關部門注意和重視，解決其當下燃眉之急，但是這種方式折射出的非理性后果和社會效應是極為負面的。由于信訪并未立法，相應法治保障機制并不全面，僅有的國家《信訪條例》第二十條對信訪人非理性的信訪方式也只是簡單地做了相應的界定及處罰，在實際問題中，可操作性不強。

信訪這一救濟制度的功能在現(xiàn)實生活中也會面臨尷尬處境，一邊需要暢通信訪渠道，一邊還要維護社會穩(wěn)定。還有些上級部門對下級部門的考核內(nèi)容也要通過信訪維穩(wěn)指標來體現(xiàn)，使得下級部門千方百計控制信訪數(shù)量。一些省、市、縣為了降低各類型的信訪指標數(shù)量，就出現(xiàn)了“攔訪截訪”“1+X”盯訪等有悖現(xiàn)代法治社會精神的做法［8］。甚至有些地方政府“花錢買平安”的做法也是時有發(fā)生的。

（四）信“訪”不信“法”現(xiàn)象突出，接訪后續(xù)工作不重視

信訪制度本是除司法救濟外的另一種補充性救濟方式，但是現(xiàn)在的信訪中卻包含了大量社會問題與矛盾，其中越級赴省進京等成為主要方式。越來越多的信訪問題，使得上級政府和中央政府無法面面俱到，照顧到各方利益訴求，加上各地各部門對信訪群眾的“圍追堵截”，讓黨與政府的公信力在信訪群眾中消失殆盡。信訪制度應該回歸其本來面目，然而在實際工作中信訪群眾心中認為信訪是一種特殊權利救濟方式，甚至認為信訪“無所不能”，變相讓信“訪”不信“法”現(xiàn)象突出。

還有信訪前端性工作做得很好，比如接待、登記、攔訪、勸返等，但接續(xù)性的工作經(jīng)?！暗翩溩印保ぷ骰㈩^蛇尾，導致陷入“信訪群眾被勸回，勸回再信訪”的怪圈，有的甚至變本加厲，變得異常難以處置。在信訪接待工作中要尤其注意：認真對初信初訪群眾訴求的甄別工作。有的接待工作人員在思想上就不夠重視，在態(tài)度上不夠熱情親切，只想著快速打發(fā)了事，不注重觀察群眾行為動態(tài)和訴求分析。這可能導致不是所有信訪者的訴求都能獲得平等地對待，信訪者的正義具有明顯的機會主義性質(zhì)［9］。信訪工作不分前后，講的是整體協(xié)調(diào)，所有動作一氣呵成，這樣才能發(fā)揮其做大效能，把事情辦好辦實。

四、破解基層信訪工作困境的路徑

在當下全面依法治國的大環(huán)境下，基層信訪工作一定要在法治化軌道中運作?；鶎有旁L工作之所以總是差強人意，主要還是在落實主體責任、人才隊伍建設、探索創(chuàng)新和規(guī)范操作不足上。

（一）建立信訪主體責任機制

針對各職能單位推卸責任的問題，需要加強統(tǒng)一調(diào)度、明確并細化信訪工作責任?？梢詮娜缦聨讉€方面為具體抓手。一是案情較為簡單的信訪事項，由具有管轄權的單位或部門直接調(diào)查并在規(guī)定時間內(nèi)出具信訪人書面處理意見書，務必要保證當面送達及處理。二是案情較為復雜，涉及多個單位或部門的，應該由掛點單位領導報案，協(xié)調(diào)調(diào)度各方資源，在限期內(nèi)出具信訪人書面處理意見書，務必要保證當面送達，規(guī)范工作流程，能直接處理的處理到位，如暫時不能解決的也要先解釋安撫到位，軟化矛盾，避免產(chǎn)生激進行為。各級信訪工作聯(lián)席會議應該明確各部門各單位信訪工作職責及責任，對具體信訪案件的勸返、接回、處置等工作，必須下達任務，認領責任，掛鉤績效與考評，倒逼各單位認真履行職責，認真反思和廣大民眾間的深厚情誼及血肉聯(lián)系，共同推動社會安定有序發(fā)展。

（二）建立完善信訪人才隊伍機制

在新的歷史時期，加大對信訪專業(yè)人才的培育是實現(xiàn)信訪法治化的重要前提并刻不容緩，只有專業(yè)人才的支撐才能保障信訪工作的良好運轉和不斷發(fā)展［10］。多渠道多路徑提高信訪干部政治站位，始終保持積極的精氣神，自覺秉承著為黨分憂、為民排難的工作宗旨，發(fā)揚釘子精神。舉辦信訪知識業(yè)務技能培訓。一方面，通過對政策、法律法規(guī)的集中學習，讓信訪工作人員及時更新知識儲備，掌握最新、最全的政策法規(guī)知識，提升其政策理論水平。另一方面，真正以實踐為抓手，培養(yǎng)信訪工作人員法治思維和處理信訪問題的能力。最關鍵的還有對在信訪工作中表現(xiàn)突出的給予破格提拔晉級使用，建立健全物質(zhì)與精神雙激勵的機制，真正激發(fā)信訪干部干事業(yè)的熱情和活力，定期開展“最美信訪干部”評選活動，深入挖掘真實的感人事跡，積極樹立典型，逐步形成“我是信訪干部我驕傲”的健康風氣?！吧厦媲l線，下面一根針”，越往基層，信訪部門越顯得編少人少事多事雜，一個蘿卜要頂幾個坑。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)信訪干部多為兼職，既要開門接訪，做好群眾接談、疏導教育、宣傳政策和法律法規(guī)，解心結，又要辦信，撰寫文書材料，還經(jīng)常要赴現(xiàn)場一線勸返上訪人員，應急處理突發(fā)緊急信訪，與信訪人面對面，零距離處理信訪事項，調(diào)解糾紛，站在老百姓的立場上分析并處理問題，維護老百姓的正當權益。盡可能地化解和消除人民內(nèi)部矛盾，盡量減少或者避免出現(xiàn)越級訪、非正常訪等情況。為適應這種工作狀況，基層信訪干部要加強學習，努力成為信訪工作合格的多面手。

（三）建立信訪經(jīng)費支出分擔機制

現(xiàn)階段，受各種因素的制約，法制有待進一步健全和優(yōu)化，機制也需不斷改進和優(yōu)化，信訪目前尚未全部納入法治化軌道，在此時期，由于信訪維穩(wěn)等，其工作經(jīng)費仍將高位運行。如果信訪經(jīng)費搞一刀切均由地方政府負擔，那地方財政將壓力巨大。唯有建立多部門多地區(qū)分擔機制，就能卓有成效地解決成本高昂的問題。具體有以下幾個原則：一是誰負責誰承擔原則。很多信訪矛盾和問題源于相關職能部門未嚴格按照法律政策、規(guī)章制度辦事。應將相關部門劃撥或協(xié)調(diào)相應工作資金并納入到信訪案件的處置經(jīng)費中，保證信訪維穩(wěn)工作經(jīng)費充足。二是誰受益誰承擔原則。信訪人員越級赴市、赴省、赴京信訪，亦會給當?shù)貛ゲ环€(wěn)定因素。對信訪人員的勸返接回，市、省、京當?shù)匾彩鞘芤娴?，就這一點來看，這是有利于維護整個社會的和諧穩(wěn)定的。因而，各級政府務必要結合實際情況，按照合適的配比制度轉移支付。企業(yè)單位的正常經(jīng)營、穩(wěn)步發(fā)展高度依賴于民主有序的營商環(huán)境，可以說，企業(yè)單位亦是信訪治理工作的受益者，所以，鼓勵并引導企業(yè)單位加強對信訪工作的支持，可捐贈一定的費用并作為維穩(wěn)資金，促進信訪工作高效高質(zhì)地全面開展。三是誰違法誰承擔原則。對于未按照法律政策、規(guī)章制度進行信訪的人員，既要依法懲處，也要構建嚴謹成熟、規(guī)范可行的制度，由信訪人員追償為處置其信訪事項所支付的費用［11］。

（四）建立強化信訪接待后續(xù)處置機制

接訪是方法，處置是目的，要想社會安定有序發(fā)展，需要認真做好訪后處理工作。宣傳教育是信訪工作的一個重點，根據(jù)具體情況，如對涉法涉訴信訪件，切實做好信訪人的法律法規(guī)解釋等工作。在根據(jù)實際，正確宣傳引導，讓廣大人民群眾知曉司法裁判是公平正義的最后保障，在這個問題上，那些違規(guī)違紀和違法犯罪的領導干部們給社會公眾作了一個極其負面的示范效應，老百姓錯誤地認為有后臺是可以“權大于法”的。一般在縣級信訪部門中都設有信訪督查專員職數(shù)，這些人要切實履行好后續(xù)跟蹤監(jiān)督工作，屬于越級上訪或揚言非訪的要做好臺賬表并不定期回訪，了解相關單位訪后處置情況，并定期銷號，對工作敷衍了事、不履行職責、帶來負面影響或造成惡劣后果的不予銷號并報請相關單位給予問責處理。另外，切勿待信訪群眾重復信訪并引發(fā)嚴重后果時，才加強跟蹤問責，所有信訪干部都增強責任意識，重視對民眾正當權益的有效維護，要增強“問題隱患”意識，積極采取各種手段防微杜漸，并要做好未雨綢繆工作，保證信訪群眾提出的問題和要求都能夠得到及時有效地回應和處置。

在法治化背景下，矛盾依舊會產(chǎn)生，但矛盾也不會憑空消失，出現(xiàn)矛盾不可怕，最重要的是選取合適的法治方式應對和化解矛盾，政府以及權力機關等務必要知法守法，依法履行職能和權力。任何單純的攔訪截訪等片面維穩(wěn)都是不對的。我們要把弘揚正義與法治貫穿問題解決的始終，不能讓某些人用“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”的思想來左右正常的決策，各級政府要用法治化的理念思考社會治理問題，用法治的方法去處理基層信訪矛盾和糾紛。