重大行政執法決定法制審核制度有效運行的保障

康杰文

（甘肅政法大學，甘肅 蘭州730070）

一、重大行政執法決定法制審核制度問題的提出

2019年10月28日至31日，黨的十九屆四中全會順利舉行，全會強調要推進國家治理體系和治理能力的現代化，這既是發展目標也是實現中華民族偉大復興中國夢的必然要求。法治作為國家治理的一種方式，法治現代化是國家治理現代化的題中應有之義，也是國家治理現代化得以實現的關鍵所在。重大行政執法決定法制審核制度作為法治化進程中的一項重要制度，其在運行中也存在一定的問題。

通過在知網上查詢相關的文獻，發現目前涉及重大行政執法決定法制審核制度的理論研究并不多，在知網里搜索重大行政執法決定法制審核制度關鍵詞，總共檢索到23條結果，其中碩士論文5篇，期刊10篇，報紙7篇，會議1例。就目前而言，對于該制度所存在問題的探討，我國尚存在很大的空缺，然而問題卻不是可緩可急的，因此我們必須對重大行政執法決定法制審核制度的有效運行問題加以高度的關注和足夠的重視。下文便針對目前該制度運行過程中存在的突出問題進行分析，并相應的提出一些解決思路，以期促進該制度的有效運行和實施，保障執法的科學合理性和人民群眾的合法利益，以及加快國家的法治化進程，促進國家治理體系和治理能力的現代化。

二、重大行政執法決定法制審核制度運行現狀分析

重大行政執法決定法制審核制度作為法治化進程中的一項重要制度，是一種監督制度，是指行政主體在做出重大行政決定前，由其法制機構依法對準備作出的行政決定進行合法性和合理性的審查，并據此提出相關意見和建議，并且該意見可以為行政行為的決定者提供參考。該制度主要能夠保證行政主體作出的重大行政執法決定符合法律法規的相關規定，實現依法嚴格執法，也有利于樹立政府公信力，保障行政相對人的合法權益，推進我國法治化進程。

黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》、中共中央國務院印發的《法治政府建設實施綱要》都明確強調，要嚴格執行重大行政執法決定法制審核制度。這些規定都對行政執法進行了限制，為重大行政執法決定的法制審核指明了方向。就目前而言，各個地方也都進行了相關的落實行動，并取得了一定的成效，然而由于《決定》和《綱要》的原則性和宏觀性，各個地方標準不一，執行情況也大不相同，加之由于其他種種原因，該制度在運行的過程中尚存在許多阻礙。

（一）法制審核范圍不統一

《法治政府建設實施綱要》印發后，各個地方列入法制審核的重大行政執法決定范圍有所擴大，但仍不規范不統一，由于對“重大”一詞理解的不一致，不同地方法制審核的標準不盡相同，有些地方采用定性的方式加以確定，有些地方則選擇定量的方式，還有的地方采取定性定量雙重模式進行確定，雖是如此，但界定也很模糊，這就導致了有些地方認為屬于重大行政執法的決定在其他地方卻認為不屬于，也就相應導致了類似的行政決定，有些地方會進行審核，有些地方則不進行審核的弊端。

（二）法制審核主體范圍的局限性

根據相關規定可以知道，進行法制審核的主體是做出行政決定機關內部的法制機構，在現實實踐中也確實如此。然而這種審核主體的確立不僅會使其中立性降低，而且也存在一定的片面性。其中中立性和客觀性的問題將在第三部分加以論述，這里主要論述其所存在的片面性。根據我國行政法的相關規定，能夠成為行政主體的不僅僅只有行政機關，而且還存在事業單位、其他組織等成為行政主體的情形。這也就是說做出行政決定的并不一定是正式的行政單位，那么就會出現一個問題，假如是由事業單位或其他組織所做出的一項行政決定，那么應該由誰去審核？因為實際情況是在許多的事業單位和組織中并不一定會設有專門的法制機構。因此在這種情形下，審核或監督主體的確立便存在一定的不足。這種不足也會不利于重大行政執法決定法制審核的全面覆蓋，或者影響法制審核工作的有效開展。

（三）制度運行的客觀性難以保障

“行政公正是確保行政機關行使行政權的過程和結果可以為社會一般理性人所認同、接受的所要遵循的基本原則”［1］。客觀性難以保障，公正就無從實現。從國家的規定來看，《通知》在審核主體的確定上主要是行政主體自身的法制機構，并發揮法律顧問在審核工作中的作用。但是由法制機構審核的本質仍屬于一種“自我審定”，客觀性和公正性都難以保障［2］。這就容易導致審核意見成為行政機關自身意志的產物，就好比行政機關既做運動員，又做裁判員，這顯然是有違客觀性要求的，也不符合該制度的設立初衷，當然也就很難通過這種方式去促進法治化行政，很難去提升行政機關的行政管理能力，對于人民的合法權益自然也就難以保障。

（四）責任追究機制不完善

隨著我國法治體系的不斷完善，責任追究機制在司法領域得到了很好的落實和運行，法官實行員額制，對于經由自己審理的案件，法官對此終身負責，有效地縮減了冤假錯案的發生概率，作為公平正義的最后保障，司法審判的這條防線變得更加堅硬。然而在行政執法領域，責任追究機制仍然很不完善和到位。法治政府必然是責任政府［3］。行政機關對于自身作出的行政行為必須完全負起責來，遵循誰行政誰負責的原則。在重大行政執法決定法制審核制度運行的過程中，往往會出現，雖經過了審核，行政決定者卻不采納合理的建議，或者完全采納后便把責任統統推給審核機關，撇清自身責任。無論出現這兩種中的哪一種情形，都必然導致行政權力的濫用，最終侵害行政相對人的合法權益。使得法治政府不法治，責任政府不負責。要推進依法治國，建設社會主義法治國家，促進國家治理體系和治理能力的現代化，就必須法治國家、法治政府與法治社會一體建設，這就要求不僅僅司法范圍內要完善責任追究機制，行政體系也應當完善。

三、重大行政執法決定法制審核制度運行存在問題的原因分析

（一）理論研究不充分

理論研究是推進重大行政執法決定法制審核的重要基礎，理論研究有助于制度的科學合理設定和保障制度在實踐當中的有效運行，法制審核制度是我國基于國家法治現代化的現實要求所提出的一項創新制度，并非是單純理論方面的創新。因此，理論層面的研究往往滯后于實踐中的問題，相關的理論研究尚存在不充分等缺陷，不能為制度實際的有效運行提供較好的指導。

就前文所提到的審核客觀性難以保障的問題而言，為什么目前的制度規定難以實現客觀性的效果？在我國法治化進程推進的過程中，有許多類似的情況，即許多的制度看似完美，但卻達不到預期的效果，這其中的一個主要原因就是，制度本身存在缺陷，理論脫離了實際，難以很好地在社會中進行實踐。陳瑞華教授在《論法學研究方法》一書中就曾談過，當一些制度被擱置或被規避的時候，我們不去反思理論的適用性，而總是認為實踐出了問題，所以我們的態度就總是對實踐不停地進行批判和轟炸式的改造，這是本末倒置的。因此當一種理論跟現實不一致時，應當反思理論而不是讓現實遷就理論［4］。陳瑞華教授的這一番言論可謂是一語中的，對于我國法治化進程的推進也是具有莫大幫助。因此，這一方面的問題就應當從理論層面加以分析，以先進的理論對制度的設定加以指導，最終有效地落實于實踐，以充分的發揮出法制審核的效用。

（二）審核制度不健全

博登海默認為，“對于人類社會的任何領域，制度都是不可或缺的”［5］。法制審核制度是法制審核的前提和保障，是法制審核具體運行的行動指南，直接影響法制審核功能的有效發揮。但就目前而言，審核制度的不夠完善是導致運行過程產生諸多問題的主要原因之一。例如審核主體的不明確以及審核范圍不統一等問題都是由于審核制度的不健全和不完善所導致的。

就審核范圍不統一的問題而言，這一問題的出現主要就是因為制度規定的不夠明確，未在制度層面加以確定，賦予地方或行政機關過于寬泛的自由裁量權，導致審核范圍不明晰和不統一。這一點在其他領域中當然也有所體現，例如在司法領域當中的體現，就是相同或相類似的案件，最終的判決結果卻不相同或相似。長此以往，這些問題所導致的最終嚴重結果就是有令難行，人們對政府的信任感降低，政府的公信力不斷下降，法治的權威也會不斷地受到侵蝕，不利于法制審核制度工作的有效推進和法治國家的建設。

審核主體不明確的問題也是同樣的原因，制度規定不全面、不具體，不同地區實踐情況各異，審核制度推進的程度參差不齊，不利于法制的統一，也不利于全國法治化的整體布局。隨著國家治理體系的不斷發展，依法而治要不斷地向良法善治進行轉變，而這其中的良法就要求所制定的法律、法規、制度等應當具有科學性和合理性，并具有實際的可操作性。

（三）實踐經驗不足

重大行政執法決定法制審核制度是隨著我國法治化進程不斷推進所提出的一項創新性制度，由于該制度剛剛起步，因此實踐經驗較少，各地的實際推行工作仍處于不斷地摸索之中，未形成系統完善的制度保障體系。制度和實踐之間的差距也應通過實踐來反映，并最終在實踐中加以解決。就如執行異化的問題，其背后所隱含的也就是責任追究機制不完善的問題，這一個問題可謂是我國法治建設過程中的一個重點問題，因為許多制度的運行都或多或少地存在這方面的問題。陳瑞華教授曾在《論法學研究方法》一書中也談到過這個問題，他通過對刑訊逼供問題的分析，探尋其背后真正的原理所在，最后陳教授認為根本原因就在于利益問題。在利益機制下，如果完全按照制度的相關規定去處理不會給自身帶來利益，反而會有一些負面影響，而破壞制度的規定卻能夠得到現實利益的時候，那么制度被架空就是必然的了［6］。現實生活中，大多數的人都是一個理性的經濟人［7］，就像民法將所有的人都看作是一般人一樣。執行異化的問題就是從實踐當中所暴露的問題，反映了制度與實踐之間的脫軌，也體現了該制度在實際運行中經驗的不足，因此，就需要在以后的實踐中深入進行分析，并加以總結，從而不斷地完善法制審核制度，保障法制審核制度的有效運行。針對責任追究機制不完善的問題，要想從根本上將其解決，就必須從獎懲機制出發，探尋利益與懲罰的平衡點，并將其貫穿于制度之中，只有這樣，制度的實施者才會在對利益衡量的基礎上選擇去遵守制度的規定，促進制度的有效運行，制度設立的目標也才能達到。

四、重大行政執法決定法制審核制度有效運行的保障措施

以上是對目前重大行政執法決定法制審核制度運行過程中存在的幾種阻礙進行的簡要分析，并通過該制度折射出我國法治建設中所存在的一些共通問題。目前國內學者對于該制度的研究雖然較少，但也提出了許多自己的觀點和看法。

例如楊東升和韋保平在2017年發表的《重大行政執法決定法制審核制度論綱》一文中認為該制度規定的范圍不夠具體明確，因此在該文中對“重大”和“行政執法”的詞義進行了界定；吳振宇在2018年發表的《重大行政執法決定法制審核的寧波實踐與創新》一文中提出了該制度的設計存在未能全面平衡合法與效率的關系和法制審核書面意見說明理由不充分等問題，并提出要加強目的協同和說理等解決思路；馬太建在2017年發表的《重大行政執法決定法制審核制度研究》一文中提出為了保障重大行政執法決定法制審核制度的有效運行，就必須要統一重大行政執法決定法制審核的范圍，明確重大行政執法決定法制審核的內容和標準，確定重大行政執法決定法制審核的程序和方式等。以下是本文針對該制度的幾點問題所提出的解決思路，以期能夠對重大行政執法決定法制審核制度的有效運行有一定的促進作用。

（一）完善審核范圍的制度規定

法制審核范圍的規定從問題的來源來看屬于制度設計的問題，即制度的規定應當更加完善，只有制度完善，才能夠體現“良法”，也才能更好地應用于實際，實現“善治”。對于重大行政執法決定法制審核制度而言，針對范圍規定不明確的問題，就應當對審核的范圍更加具體化和細致化，使得在執行的過程中能夠較為明確地確定哪些決定可以進行審核，哪些決定應當進行審核，哪些決定不用審核，統一明確的標尺，這樣才不會在制度運行的過程中出現參差不齊的現象。也有利于保障類似行政行為具有類似效力，可以有效提升行政執法的公信力。當然也不能完全統一化，也應允許一定程度的差異化，即給予地方一定的自由裁量權，這主要是因為我國幅員遼闊，民族眾多，不同地區經濟文化等的差異，但這種差異化也不能無限制，必須在相關規定的范圍幅度內進行變動，以保障制度運行的統一性。“根據變化的各種情況，法律在某種范圍內，承認行政機關有具體判斷和選擇的余地”［8］，即賦予行政機關自由裁量權。但是，“自由裁量權不應是專橫的，必須受到合理和法律的限制”［9］，否則自由裁量權就會被濫用。在制定重大執法決定范圍的判定標準時，也不應唯一是尊，用一種標準就加以確定，因為我們知道行政執法的情形在實際當中是多種多樣的，單憑一種標準進行確定，往往會有失偏頗。因此，應當多角度地加以判別，如根據其類別屬性，輔以數額、社會影響等因素進行判別，并遵從問題原則，即針對突出問題也應進行審核。以此綜合考慮，才能更好的完善審核的范圍。

另外，審核范圍的確定必然會涉及效率問題。“行政效率是行政權的生命，沒有基本的行政效率就不可能實現行政權維護社會所需要的基本秩序的功能”［10］。高效原則也是行政法的一項重要原則，然而實施法制審核制度勢必會減慢行政行為的速度，降低行政行為的效率。因此在該制度運行的過程當中也必須要平衡好目的和效率之間的關系，追求效果最優化當然是好的，但也不能犧牲太多的效率，這也就要求審核的范圍不能太寬泛，應該突出重點。也只有這樣，法律才能夠從應然狀態進入到實然狀態，擺脫法律“形同虛設”的描述。

（二）適當擴大主體范圍

針對審核主體局限的問題就應當適當擴大審核主體的范圍，使審核主體不僅僅局限于單位內部的專門機構，可以采用外部審核的方式，例如聘請司法人員、律師或者高校老師組成審核團隊對行政決定進行審核，或者同其他具有法制審核機構的單位進行合作，使其為本單位提供法制審核的服務。另外也可以讓非行政單位的行政主體的主管部門法制機構對其所做的重大行政執法決定進行法制審核。這種審核模式的運行似乎更能夠有效地保障行政決定的合法性和合理性。由于重大行政執法決定法制審核制度的設立初衷就是為了減少行政行為的違法性和不合理性，并且防止部分違法或者不合理決定對相對人利益的侵犯，因此，這種審核模式的確立從理論上來說是完全可以實際運行的。

（三）建立人員庫和案例庫

如何能夠做到客觀性，其主要在于審核主體的地位，審核主體的地位應具有中立性，并且不與其他各方主體具有利益關系，具備這兩點，審核主體所作出的意見便很大程度上具有了客觀性。法制審核制度屬于內部監督，在我國法治化進程中，類似制度在設立的過程中僅僅只規定了內部監督，即行為主體自身對自身加以監督，這種監督存在一定的優勢，比如對于作出的決定或行為比較了解，對于運行程序比較熟悉等。然而這種監督模式也存在一定的缺陷，即客觀性或有效性不足，在某些情況下可能會出現監督失靈的情形，這個時候就需要外部監督的有效介入，以實現真正的監督效果。

美國學者理查德·B.斯圖爾特在《美國行政法的重構》一書中，提到通過法院對相關行政機關的決定進行審核，另外通過利益代表模式對行政相對人的利益加以保護［11］。此種方式有利于司法機關對行政機關的監督，保障審核的相對客觀化。然而由于國家制度的不同，這種方式很難直接適用于我國，不過這種思路卻可為我們所借鑒。即可以通過外部的機構或者第三方來進行法制審核，這不僅有利于審核的客觀化，能夠讓該制度得以有效地運行，更能夠體現出依法治國的理念，并將該理念真正落到實處。因此審核主體的范圍也應該擴大，不能僅僅局限于行政單位的法制部門，可以把外部第三方邀請進來，一起參與審核評判，提升審核的客觀性。

另外也可以建立專業審核庫，包括人員庫和案例庫，將審核人員錄入人員庫中，針對具體需要審核的決定，可以從中進行抽取，隨機選擇人員組成小組進行審核，這里面需要注意回避原則，不得將與案件處理有關的人員編入其中。另外將不同類別的案例分門別類地錄入案例庫中，當以后再出現類似案例時，可以進行比對參照，既有利于節省人力和時間成本，也有利于達到相似案件相似處理的效果，不會讓心有圖謀的人員有可鉆的空子。這兩種專業審核庫的建立都有助于審核制度的客觀化運行，輔之以外部監督，審核制度的客觀化運行便有了保障。

（四）完善獎懲機制

在我國的許多制度中都設立有責任追究機制，其目的也都是為了保障相應制度的有效運行，或者實現該制度設立的初衷和目的。在司法領域也是一樣的，隨著司法體系的不斷改革，現在法官對于自己經手辦理的案件實行終身負責制，即使退休也不能免責。這就促使法官辦理案件時必須要慎之又慎，也就相應地減少了冤假錯案的發生。這就是責任追究機制所發揮出來的效用性。制度是穩定又相對不變的，人卻又是自主而靈活的，也是趨利避害的，而人這一因素又是法律從應然狀態進入實然狀態不可或缺的關鍵因素。許多制度在運行中出現的問題大多都是由于執行異化所致，而這種異化的主要原因是執行者的利益權衡，即他們在趨利避害的情形下，選擇違背固有程序的規定，而以自己認為有利的方式來執行。因此，就必須用制度的力量去規制個人，使其愿意按照制度的規定去實施行政行為。這里的獎懲機制便是很好的一種規制機制。

孟德斯鳩曾在《論法的精神》一書中說過，一切權利都容易被濫用，這是一條亙古不變的經驗［12］。事實也確實如此，當權力得不到控制，其就會變成洪水猛獸。這一句話放在這里并不是為了說明權利需要得到控制，而是從反面去認識它，任何執掌權力的人都希望自己的權利不被限制，什么都是自己說了算。體現在重大行政執法決定的法制審核制度中就是，一些行政領導者在做出行政執法決定后不愿意進行審核或者雖經過了法制部門的審核，但卻對其提出的審核意見不予采納或是置若罔聞，使審核制度流于形式。依舊依自己的意思辦事，這就無異于將制度完全架空，使制度成為了空殼。因此，針對這一問題，肯定要從懲罰出發，對于不采納或者一意孤行的行政領導作出的重大行政行為若是存在違法或處罰不適當的情形，那么該行政領導就必須負責，這種負責也可以采取終身負責制。作為一名理性的經濟人，當一種風險可能出現的時候，他就會采取相應的措施去規避這種風險。因此在這一點上還會出現另外一種完全相反的情形，即“懶政”現象，也就是將重大行政執法決定交由法制部門進行審核，對于法制部門提出的建議全盤接受，完全認可，從而撇清自身責任，這就容易導致行政領導不作為的現象發生，對于這種情形既可以采用懲戒機制，也可以采用獎勵機制，即對那些有效實施該制度的單位機構予以獎勵，以促進其更好地落實該制度。這里就可以建立一系列考評機制，對制度的實施落實情況進行考評，并給予相應的獎勵或懲罰。在此處的考評當中，必須細致具體，明確行為和責任相對應的原則，即誰行為，誰負責。如果是法制審核機構出現的問題，法制機構同樣也應當負有責任，但這種責任一定要明確是誰的原因所導致的。

另外針對這種獎懲模式，可能會出現虛假審核現象，即為了體現對該制度的認真有效落實，故意為法制審核提供機會，然后再采納法制審核機構的意見，進行執法，表面上顯示出對該制度的嚴格遵守，其實質卻只是一種敷衍行為。既浪費了行政資源，又沒有完全發揮出審核制度應有的作用。這就要求必須要對該制度的實際運行進行監督或者適用獎懲機制，在這方面需要分為兩條線進行，一條是決定機關，一條是審核機關，兩條線要分別進行。對于決定機關而言，要看其所做出的決定多少屬于合法有效的，并基于此進行相應的獎勵或處罰。對于審核機關而言，則需要對其審核提出建議的決定進行考核，其提出的建議越多，更多的決定因此而得到完善，這種情況下就表明法制審核機構的工作是認真負責的。相應的決定機構的問題則是比較多的，這時候就要對決定機構進行相應的責任追究。所以對這兩種機構分別進行考量，有利于避免兩者互相配合實施虛假審核。因此應加強懲戒機制的完善，保障良好的制度得到實施和運行。

五、結語

通過對以上幾個問題的分析，我們不難發現有些是屬于制度層面的問題，有些則屬于實踐過程中的問題。就我國目前法治化進程中所出現的種種阻礙而言，基本上也都屬于這兩個范疇的問題。當理論與實踐相脫節的時候，我們不能總是批判實踐的問題，而是應當反思理論，不能讓現實遷就理論。這種情況下，最好的解決途徑就是完善制度體系，如法制審核的客觀性問題，雖然是實踐中出現的問題，但也反映了理論同實踐之間的貼合度不夠，實踐難以完全按照制度理論去施行。用陳瑞華教授的話說，我們本來沒有理論，只不過因為能解決問題，大家都公認和接受了一種制度邏輯，后者慢慢就變成了理論［13］。這種思維放在重大行政執法決定法制審核制度的分析當中，也即要根據實踐中所產生的問題不斷地去完善該制度，一種制度制定的優劣，其評價標準往往在于該制度在實踐中運行的效果，這也就是用實踐去檢驗理論。就如法制審核范圍一樣，實踐中出現的不同處理結果就反映了制度規定的不夠具體和明確。當然并非所有的問題都必然歸為制度理論的問題，其中也不乏實踐操作的問題，如前文所提到的執行異化問題，這種問題則需要從實踐本身入手，分析現象背后所隱含的本質原因，大多數此類問題本質原因中的重要因素往往是利益因素，而非程序因素。因此針對此類問題就必須從利益權衡的角度出發，制定相應的懲戒機制，以保障制度的有效運行。

本文對保障法制審核制度的有效運行進行了初步的探索，并提出了一些建議，也許所論述的某些方面還不夠深入和具體，但期望能夠起到拋磚引玉的作用，為法制審核制度的有效運行提供些許指引。然而，重大行政執法決定法制審核制度的有效運行，僅憑借完善法制審核制度體系還是不夠的，還需要從執法及審核人員的素質，行政執法體系的優化以及行政體制的改革等多方面入手，綜合作用才能達到該制度設立的初衷。

雖然重大行政執法決定法制審核制度在運行過程中存在許多阻礙，但由于該制度尚處在起步階段，這些問題的出現也都屬于正常的現象。隨著制度不斷地被應用于實踐，所出現的不足和缺陷將不斷地被完善和解決，這一制度將能夠很好地為行政執法服務。不斷完善重大行政執法決定法制審核制度，加強該制度在實際工作中的運行，真正實現“良法”和“善治”，為我國的法治現代化建設助力。