“綠色司法”基層實踐之不足及完善路徑
——以世界自然遺產鹽城黃海濕地生態保護為例

范永龍

（江蘇省鹽城市中級人民法院，江蘇 鹽城224000）

一、源起于基層實踐的“綠色司法”

近年來，我國在基層司法實踐中創新了環境侵權責任承擔方式、司法適度介入等職權主義審判機制，環境司法“綠色”個性日益鮮明。但“綠色司法”概念在理論界尚無準確界定，有學者認為綠色司法是以綠色發展為理念，以環境資源專業化審判為核心的司法機制及其活動［1］。源起于基層環境司法實踐的綠色司法可概括為結合中國司法制度而形成的“從地方實驗到全國推行、從私益訴訟到三訴并行、從審判獨行到多元解紛”的司法進路［2］。相較近年來突飛猛進的環境立法而言，環境司法一度頗為滯后。在受GDP沖動而左右的發展觀的影響下，不少地方對法院受理和審理環境類案件有著諸多限制。而且囿于專業能力所限，不少法院亦視環境類案件如燙手山芋，不愿也無力接手處理。但基層司法實踐并未停止。從2007年貴州清鎮市設立第一家環資專業法庭以來，到2014年新環保法出臺后得到迅猛發展，環境司法自底層實踐摸索終于走上一條“從下到上、從點到面”的環境審判專業化途徑的快車道。綠色司法的基礎理念也由先前樸素的環境正義觀而發展到了山水林田湖草一體化系統保護的生命共同體理念，由環境審判機制、機構、程序、理論和團隊所構成的“五位一體”專業化審判體系也已基本形成。在當前綠色發展口號鋪天蓋地、跨域管轄不斷升級、專業法庭迅猛增加、公益訴訟如火如荼的同時，有必要對生態環境保護與經濟發展之間的沖突、對綠色司法在基層環境司法實踐所受到的種種制約保持冷靜而清醒的認識。濱海濕地最具生態價值卻又最脆弱，亟需全面系統的司法保護。下文將以世界少有、中國唯一一處位于經濟發達、人口稠密地區的世界自然遺產——鹽城黃海濕地為例，審視綠色司法在基層實踐存在的不足和問題，來探求司法保障生態文明、綠色發展的更優進路。

二、鹽城黃海濕地獨特的生態價值

（一）擁有巨大生態價值的濱海濕地生態系統

1992年，也就是《濕地公約》于1971年通過之后的21年后，中國加入濕地公約，濕地一詞也才被引入中國。過去習慣稱之為荒灘、海涂、沼澤、塘洼等地方，現在均被稱為濕地。濕地是地球上碳素積累速度最快的生態系統，因其獨特而巨大的生態價值被稱之為地球之腎。其生態功能主要包括：物質生產區、大氣調節閥、自然海綿體、水體解毒器、動物棲息地、生物基因庫等。濱海濕地為濕地三大類型之一，是陸海相過渡的生態系統，作為獨特的生態屏障，不僅能夠涵養水源、凈化水體，還能削浪護岸，便于生物棲息，為沿海經濟社會發展提供不可替代的生態價值。

（二）神奇的息壤

我國濱海濕地以鹽城黃海濕地最為典型，擁有全球最大的輻射狀沙洲群。整個沙洲氣勢磅礴，莽莽蒼蒼，南北長達200公里，東西寬約140公里，0米以上沙洲面積近4000平方公里，0-10米水深沙洲面積約7000平方公里。如今，濕地南部仍以100米左右的速率向海延伸，每年初步測量淤漲面積仍然在900公頃以上，雖“日不見其增”，卻“年屢見其長”，已成為當代江蘇也是全國最大的一塊支撐可持續發展永續利用的戰略資源［3］。寬廣的潮間地帶，兼備陸地和海洋的雙重環境特征，具有雙倍的資源秉賦，是生物多樣性的高度富集區。被人們稱為“海洋生命的樂園、遷徙鳥兒的家園、向海生長的田園和十分壯觀的海上公園”，世界其他地區海岸罕有可媲美者。

（三）位于經濟發達人口稠密地區的世界自然遺產

鹽城黃海濕地位于世界九大鳥類遷飛通道中最大、最長、遷飛候鳥數量最多的東亞——澳大利亞遷飛路線的路線的核心位置和必經地帶。鹽城黃海濕地作為中國黃（渤） 海候鳥棲息地（一期） 于2019年7月成功申報世界自然遺產。這也是全球第二處、中國第一處濱海潮間帶濕地世界自然遺產，標志著中國的生態保護開啟了由陸地走向海洋的新境界。由于鹽城位于我國東部沿海地區，如何在經濟發達人口稠密地區為開展自然生態保護提供中國方案將成為我國生態環境保護領域的新課題、新挑戰。

三、基于生命共同體理念對濱海濕地保護的審視和考察

應對環境危機、建設生態文明，必須認清的一個客觀事實是：全人類一直生活在以地球環境為載體的共同體之中，沒有這個共同體的整體利益，就沒有共同體成員的個體利益［4］。生命共同體理念并不僅僅具有生態學意義，這與利奧波德為代表的整體主義環境倫理的觀點有所區別［5］。作為有理性的人類，生存的環境絕不應被視為簡單純粹的自然環境。要實現人與自然的和諧共處，人類雖不能把自己視為萬物之主，但必須要有一種主體意識。以人類為中心為主體的所賴以生存和發展的基礎環境，包括天然和人工改造過的各種自然因素的綜合體，形成了與人類共生的山水林田湖草所共同組成的人類環境生命共同體。幸運的是，人類已經初步達成了一個共識，即“保護和改善人類環境是關系到全世界各國人民的幸福和經濟發展的重要問題。”保護和改善包括濱海濕地在內的自然生態環境系統的原真性和完整性，是任何人類群體或個人作為共同體成員的責任和義務。

（一）濱海濕地生態系統面臨的危機和生態保護面臨的挑戰

1.社會發展進程中人類行為對濱海濕地生態系統造成沖擊。一是各地沿海大規模開發活動對濱海濕地原生環境影響巨大。不加節制、不斷增加的廢污水排放對水域造成嚴重污染，加劇海岸侵蝕，改變了港灣水文，破壞自然演替、能量交換過程。例如，近年來江蘇將眾多小散亂差的化工廠區集中到沿海化工園區，不可避免地會影響濱海濕地脆弱的生態系統。二是人工圍海和沿海基建占用大量濕地，必然會中斷和破壞海陸生態系統物質與能量循環。2013年全國“圍海造田”面積達到15413公頃，2017年全國填海面積有所下降，雖比2013年降低63%，但仍高達5779公頃。號稱“海上三峽”的沿海風電大規模建設，其風機葉片的運轉和嚴重的噪聲，會對鳥類的飛行產生干擾，危及丹頂鶴等濕地珍禽的生存環境。三是人工不當干預造成的自然危機。如互米花草的入侵已成為黃海濕地退化的主要因素之一。因其具有削減波浪，促淤造陸等作用，1979年由美國引入，但因其適應性和擴散能力較強，迅速蔓延，侵占了土著種的生態位，抑制了灘涂原生植被的演替，并在江蘇沿海形成大面積的人工鹽沼，威脅到了當地的生物多樣性資源，引起原生濱海濕地生態系統退化［6］。

2.濱海濕地所保護的法益有待進一步明確。《濕地公約》及許多國家的創設濕地保護法律之初，多以保護水禽及其生境為主，并未將濕地生態系統的保護、管理及建設作法律規范對象。早期環境法多重環境污染的專項防治而輕生態系統服務功能的保護，重視生態資源的經濟效益而忽視其生態效益，加上按環境因子和自然資源要素實施部門化分類立法，使得生態系統在整體上難以實現有效保護，因此必然會出現“點上治理、面上破壞”或“局部改善、整體惡化”的情況。保護濱海濕地生態系統的實質是保護濱海濕地之上凝載的生態利益。環境法的制度創新和司法實施應當圍繞確認生態利益、保護生態利益這一中心展開。近半個世紀以來，新興環境法開始視生態利益為法益，打破了以經濟利益為核心的傳統法律權利格局，確認生態利益與人身利益、財產利益、國家利益、社會利益等并立為法益［7］。但由于生態利益的公共性、主體不特定性及其尚未實現向實體權利完全轉化，業已存在的權利保障體系無法對所有人共享的生態利益提供有效的保護和救濟，已成為生態環境損害法律問題日益突出的“癥結”。

3.濱海濕地生態保護中缺乏對以生命共同體為核心的生態文明理念的構建。生態相比環境，是一個更高層次的范圍更為廣闊的概念。濱海濕地涵蓋陸生、海洋和灘涂多種生態要素，現行的將各生態資源要素割裂開來予以分別保護的法治理念和立法模式，雖然考慮到了各生態要素獨特的價值并給予了相應的保護，但卻忽視了生態資源各要素之間具有的共性，并不利于濕地的生態整體性保護。破除人類對于生態資源要素認識的局限性，不再受制于生態資源要素分類保護的理念，才能實現對整個濕地生態系統整體而全面的綜合性保護。

4.以“損害賠償”為法理依據的法律體系難以有效應對生態系統損害。生態損害作為法律問題，首先是從司法實踐中提出來的。但現有的法律制度卻難以支持生態系統損害賠償，因為在研究生態損害問題時，損害賠償的思路深入人心。但生態損害不同于傳統的以環境為媒介的環境侵權損害，這種損害已超出了傳統環境侵權制度的救濟范圍。生態損害填補的責任構成理論雖有別于傳統損害賠償制度，實行社會分擔制度，合理分擔了環境侵害行為人所負擔的風險，而且認定環境侵害行為不以違法性為前提，不將“發展風險”作為抗辯事由等，較傳統民法損害賠償救濟有所進步。但生態損害填補責任制度以責任和救濟為切入點，基本功能在于生態損害的事后補救。而由于人類認識的局限性，有的生態損害事實上無法救濟，或者在某些生態損失中，最徹底的賠償也不足以挽救生態損失。在民事賠償中強調的是：損失=賠償，而在生態損害與賠償之間，由于生態問題的復雜，只可能是：損失≠賠償，或者是損失＞賠償［8］。加之生態損害后果的強擴散性、不可預測性、跨區域性、廣泛性等特征，也是生態損害填補責任的社會化分擔難以完全彌補的。因此，在本質上，環境法應對生態損害法律問題的治本之策在于預防，而傳統的“損害賠償”和生態損害填補責任制度均難以完全因應生態損害問題。

（二）黃海濕地生態法治保障現狀和面臨的問題

1.黃海濕地法治保障體系構建仍處于不斷探索之中。生態保護制度的構建應當立足于濕地生態系統的全面保護。黃海濕地亦面臨著如前文所述的生態極端脆弱、經濟發展威脅、天然物種侵襲等嚴峻問題。黃海濕地的協作保護也是在申遺開始后才得以重視和加速，并于2019年出臺了地方性法規《鹽城市黃海濕地保護條例》，但實質性、有深度、體系化的法治保障仍有待進一步探索。在如何調適沿海經濟大開發與濱海濕地系統保護的關系實現可持續發展，對于濕地面積占全市面積一半以上、又處于經濟快速趕超期的農業大市、工業強市鹽城而言，既是寶貴的機遇，亦將是一個長期的挑戰。

2.黃海濕地生態保護政策與其他社會經濟政策之間缺乏良性互動。首先是生態補償政策仍不明確。對于因保護濕地而開展的大規模退墾退漁還濕，以及不能進行大開發的沿海地區均需要進行合理補償，巨額經費的來源和標準均不明確。其次作為世界自然遺產，發展低強度的如海床漫步等特色生態旅游產業勢在必行。在開發特色旅游資源、建設配套旅游基礎設施等，均需要在自覺理性基礎之上將生態效益與社會效益、經濟效益相統一起來。鑒于黃海濕地現在位列世界自然遺產，且生態系統具有獨特性和不可再生性，過度開發濕地旅游資源必將對濕地生態系統造成難以挽回、不可估量的生態損失。

3.司法保護框架初具但實質化運行有待深入推進。江蘇省高院以生態流域功能區為單位在全省構建了“9+1”環資案件集中管轄機制，9家之一的黃海濕地環境資源法庭于2019年7月正式掛牌成立，在鹽城濕地珍禽自然保護區等地建立了司法保護實踐基地并簽署了區域司法協作框架協議，專門化審判體系初步形成。但從司法實踐來看，環資法庭受理案件的類型多局限在傳統環境污染類案件，生態保護類案件并不多見，沿海退墾退漁還濕生態補償方面并未介入實質性處理，海域生態保護方面著力不多。因此，以生態功能區為基礎的環境專門司法系統如何與環境行政執法、地方政府建立起良好的銜接機制，在協同治理、信息共享等方面實現跨區域管轄、打破地方保護主義局限方面有所作為，仍面臨著許多新課題、新挑戰有待破題、求解。

四、綠色司法專業化審判機制的基本形成和不足

由基層實踐而蓬勃發展起來的環資專業審判理念和機制，路徑清晰，成效彰顯。在當前三大訴訟分立模式之下，環境司法由下到上，通過推進環境司法專業化，實現了司法供給的綠色化，充分發揮了司法機關貫徹“綠色發展”理念、服務保障生態文明建設的“中國特色”。最典型的莫過于環資審判專門機構建設的迅速推進，截至2018年底，全國法院共設立環資審判庭、合議庭或巡回法庭1040個，22個高級法院、164個中級法院和203個基層法院設立專門環資審判庭，16個高級法院實現刑事、民事、行政案件“三合一”歸口審理。

然而，受制于當前經濟社會發展及環境資源立法和執法現狀，以黃海濕地專業化司法保護為例，綠色司法雖已起步，但仍還存在著諸多不足和困難。一是生態優先、綠色發展等司法理念在環境專業化審判及執行機制中未能得到充分體現，環保成效有待充分彰顯；二是環境法律關系中主體多元、舉證責任、損害認定、生態恢復等專業化需求在司法過程中仍未能得到充分滿足；三是司法實踐中多方主體聯動、多元解紛機制、跨域集中管轄等專業化審判機制亟待環境司法理論創新與實踐探索；四是環境司法的綠色化實踐有待進一步深入推進，專業化方向的信心和定力有待進一步增強。例如在是否成立環境資源專門法院議題上，存在的諸多爭議，正充分折射出了當前綠色司法與環資專業化審判路徑上所遇到的困難［9］。再如，從環境司法保護的主體來看，可以分為國家、社會組織和公民。生態系統的保護更強調預防和引導，公眾的參與是生態保護和生態治理最突出的一環。現在法院專門化審判不斷推陳出新、檢察院公益訴訟熱情高漲，但在強調國家和地方政府在生態保護與防治中的重要作用的同時，如何有效界定國家及其地方政府在生態保護中的權利邊界，如何充分保護和引導普通民眾和社會組織的積極性和參與熱情，也是當前極為重要的課題。

五、生態環境系統保護所應秉持的綠色司法理念

（一）綠色司法理念的基礎是人類環境生命共同體理念認識的不斷深入

包括濕地在內的生態環境保護要實現法治化體系化，就是要體現以“生態優先、預防為主、綠色發展”為核心的人類環境生命共同體理念。遵循系統保護、恢復性司法、生態預防等綠色司法理念，不僅體現在發揮維護環境正義最后一道防線的功能作用上，更要著力推動和完善生態環境共建共治共享的多元治理新格局。

（二）綠色司法理念具有豐富內涵

江必新大法官將綠色司法理念的基本內涵概括為，樹立和踐行像對待生命一樣對待生態環境的生態文明觀，綠水青山就是金山銀山的綠色發展觀，山水林田湖草一體保護的系統保護觀，人與自然是生命共同體的生態倫理觀，節約優先、保護優先、自然恢復為主的生態保護觀和維護程序正義、兼顧實體正義的環境正義觀［10］。可以說，在近十幾年的環境司法過程中“生態優先、預防為主、綠色發展”司法理念已經得到了深度普及和較充分的實踐。

（三）綠色司法理念需要不斷完善

一是要立足我國社會經濟不斷發展的現狀。上世紀末本世紀初提出的長江大開發、沿海大開發等發展戰略，在促進經濟發展的同時，也埋下了巨大的生態環境隱患。十八大以來，生態文明、綠色發展理念深入人心，但在生態保護的法治化體系化上仍存在巨大的制度供給缺口。因此，在面對生態環境保護與經濟發展問題上，在借鑒國內外成熟的生態治理經驗外，必須立足于我國的具體國情及各地不同的發展實踐基礎之上，在共抓大保護的前提下，實現有區別的生態保護政策。二是要立足于高質量發展的新理念。綠色發展就是要實現生態保護與社會經濟高質量發展的和諧統一，必須正確認識和處理好生態保護與經濟發展之間的辯證關系。三是要立足于不斷發展不斷更新的綠色發展理念。人類的認識具有先天的局限性。人類社會的永續發展，是建立在自然環境的可持續發展的基礎之上。自然生態系統生機勃勃變動不居，人類生態理念也必須應時而變，抱殘守缺或是蔑視自然，必將成為變幻莫測的大自然的棄兒。

六、生態環境系統保護應堅持綠色司法路徑

（一）堅持綠色原則明確權利保護的綠色化導向

《民法典》第九條確立綠色原則作為民事主體從事民事活動的基本原則之一，明確規定“民事主體從事民事活動，應當有利于節約資源、保護生態環境”。在對綠色原則的貫徹中，其他法律制度也有體現。如《民法典》合同編第五百零九條第三款規定“當事人在履行合同過程中，應當避免浪費資源、污染環境和破壞生態”以及合同終止后負有舊物回收義務。侵權責任編也進一步完善生態環境損害責任，增加生態環境損害的懲罰性賠償制度，明確生態環境損害的修復和賠償制度。《民法典》的正式實施，將為民事審判的“綠色化”提供更為充分的法律依據，也為最高人民法院出臺相關司法政策奠定基礎。針對環資司法實踐中存在的有別于民事或行政審判的歸責原則、舉證責任、證明標準、恢復性生態修復方式等問題，要及時將已經成熟的制度上升為裁判規則，以司法解釋等形式予以明確。

（二）不斷完善和健全環境司法協同機制

一是在現有環境司法與執法聯動機制的基礎上，更加注重協同機構之間的職權界定與職責協同等問題，在厘清環境行政、民事和刑事法律責任的前提下，按照司法不越位、不缺位的原則依法參與和完善行政與司法銜接機制。二是完善不同主體專門環境訴訟制度之間的協同關系，明確檢察機關、行政機關、公益組織等不同主體在環境公益訴訟、生態環境損害賠償訴訟等訴訟中的地位及相互關系，健全法院、檢察院等司法機關與行政機關、公益組織在不同訴訟中的協同機制，健全環境司法專門化工作體系。三是積極探索國際生態協作機制。國內外很多領域借鑒了歐盟開放協調機制，并逐漸形成了可以廣泛推行的成熟經驗，如京津冀地區跨區域霧霾治理，泛珠江三角洲對跨區域水域的治理等。鹽城黃海濕地是鳥類遷飛的中轉站，包括韓國、朝鮮在內的黃海生態圈有著濱海濕地保護、遷飛候鳥保育合作等共同生態議題，兼具良好的開放合作基礎。鹽城在2019年申遺成功后，迅速發力共建黃海生態經濟圈，將生態牌、經濟牌轉化為人類命運共同合作牌［11］。綠色司法亦應在黃海生態經濟圈的建設中充分發揮國際協作機制的引領作用。

（三）發揮綠色司法助推生態環境的系統保護作用

一是完善環境司法的公眾參與機制。激勵和保護社會公眾檢舉破壞生態和污染環境行為，鼓勵和支持公益組織提起環境民事公益訴訟，完善環境公益訴訟檢察機關支持起訴制度，健全環資案件生態恢復性執行機制，鼓勵社會公眾積極參與生態修復代執行、監督責任人全面履行法院裁判義務。建全環境治理資金專項管理、多主體申請使用、接受公眾監督的新機制。二是完善環境糾紛多元解紛機制。司法權的事后救濟極為有限，將生態保護戰線推進到保持和預防第一線，一方面可從源頭上減少環境破壞行為，另一方面通過多元解紛機制將多數糾紛以非訴方式就地及時解決，復雜案件通過專業化審判處理。理順司法程序與非訴訟解紛途徑之間的關系，促進行政磋商、仲裁、調解、訴訟之間的有機銜接，實現預防為主、多元解紛的目標。三是構建多元共治機制。鑒于生態系統的完整性、環境介質的流動性及自然資源的公共屬性，決定了環境治理在橫向上需要按照生態流域或生態功能區等進行集中管理，在縱向上要堅持政府主導、社會協同、公眾參與的多元共治機制［12］。

七、生態環境系統保護應不斷完善專業化審判體系

（一）繼續完善和優化環境司法專業化審判機制

一是在環資專業化司法中落實“節約優先、保護優先、自然恢復為主”的現代環境治理理念，推動制定和完善環境專門訴訟程序，建立適應環境司法專業化需求的專門訴訟程序。二是對環境案件跨域集中管轄機制面臨的問題給予充分重視，以江蘇“9+1”環資審判機制改革為樣本，認真研究和妥善解決省內集中管轄與不同類型案件級別管轄適應性沖突等問題。增強新型審判組織體系的內外部協調性，確保環資審判機構的專業化方向和功能作用的強化。三是對環資案件進行類型化區分。根據生態環境保護的社會關系屬性，按照環境污染行為、生態破壞行為、資源利用的生態影響行為等標準，確定案件案由，形成專門程序規則。不斷總結司法經驗、提煉審判規則，充分體現綠色司法注重公共利益保護價值取向。

（二）完善實質性綠色司法審查機制約束行政行為

傳統政府治理體制在生態環境治理中呈現出的目標與手段的沖突、碎片化保護及政績沖動等問題，難以通過政府自身的自我約束真正消解。現代環境治理體系更強調政府、企業、社會、公民等利益主體的上下互動和廣泛參與，環境司法要高度重視并積極迎合和適應這種新的治理模式，積極推動環境治理體系和治理能力現代化。一是充分尊重環境治理中的行政主導作用，構建環境行政執法與司法有效銜接機制。充分發揮環境司法更為嚴密的司法程序保障、更為豐富的責任承擔方式、更為有效的強制執行措施優勢，通過司法確認、刑事追責等強化行政執法成果，不斷加大對環境違法行為的震懾力度。二是適應現代環境治理體系需求，將環境政策納入環境行政案件的合法性實質審查范圍，確定對環境行政行為的約束力，體現對環境行政行為的綠色化政策的約束導向。三是逐步擴大環境行政案件受理范圍。如同濕地保護必須要做到海陸空協同保護一樣，現代環境治理高度重視空間立體系統保護。因此，根據綠色發展、系統保護的要求，應當逐步受理有關國土空間規劃、自然保護地體系建設等方面的行政案件，同時根據資源綠色審計、環保督察、生態環境損害終身追責等制度，不斷擴大“環境保護不作為”的受案范圍。

（三）強化綠色司法中環境刑法的生態要素特性

一是更加注重環境刑法的預防功能，積極推進環境犯罪專門刑法的研究和探索。當前環境犯罪行為類型設定簡單，許多具有社會危害性的環境違法行為尚游離在刑法規制之外。要用現代生態保護理念重塑環境犯罪治理模式，進一步強調環境刑法積極性一般預防功能，以妥當的法益前置性保護補充完善現有的環境犯罪范圍，將環境犯罪的范圍由污染環境犯罪擴展到生態破壞犯罪，構建科學完善的環境犯罪規制體系。二是將已經取得成效的體現生態價值的親環境性的如資格刑、行為罰等刑罰輔助措施制度予以固定并上升到法律層面。為契合環境刑法以預防為主損害救濟為輔的法律精神，通過修復費用、直接修復、替代性修復等各種司法實踐模式的靈活運用，有效推進恢復性司法理念在生態保護中的作用。由于修復效果與責任人對環境法律的敬服程度緊密相關，因此要盡量吸納責任人的自主意愿，方能確保生態修復的實效。