行政法視閾下垃圾焚燒項目鄰避沖突中的公眾參與

孫瑋霞，譚正琦，王怡丹

(云南省生態環境宣傳教育中心，云南 昆明 650032)

0 引言

垃圾焚燒處理因其減量化、無害化、充分實現廢物資源化再利用等特點，成為國家鼓勵推廣的垃圾處理方式，目前國內全部中心城市、沿海發達地區城市及大部分的省會城市都已采用垃圾焚燒發電作為生活垃圾處理的主要方式。然而在垃圾焚燒處理過程中，因焚燒效率不高，飛灰及煙氣中的重金屬、二噁英等有害物質對人體健康危害較大，導致公眾對垃圾焚燒發電廠產生較高反對情緒。早期在信息傳播和公共項目建設的程序制度還不夠規范的情況下，不少項目在建設前并沒有經過非常嚴格的論證和社會意見征取，加上缺乏相應的補償機制，久而久之，公眾自然喪失了對公共權力部門的信任，進而產生各種對抗情緒和行為，“不要建在我家后院”(Not In My Back Yard)的這種群體心態，就是典型的“鄰避效應”。近年來國內反對垃圾焚燒發電項目的鄰避沖突增多，導致項目大多陷入緩建或停建的僵局。

“公眾參與是實現民主和治理社會的一種方式，行政法能夠為公眾參與提供制度保障和法律支撐”[1]。因此，采用行政法的視角來研究焚燒項目鄰避沖突中的公眾參與，提出垃圾焚燒項目中的鄰避沖突的治理路徑，以期為焚燒項目鄰避沖突治理提供參考。

1 垃圾焚燒項目中的公眾參與途徑

當前公眾生態環境意識逐步增強，人們關注生活環境的品質，對環境問題和環境管理方面的缺陷有更深刻的認識，自覺參與生態環境保護的意愿也隨之增長，公眾會積極參與到垃圾焚燒建設項目各階段中。公眾通過參與項目前期環境影響評價、信訪舉報項目建設及運營階段中違法行為等方式對項目進行監督。隨著信息技術和互聯網的發展，公眾參與的形式也在不斷增加，如在網絡論壇發帖，在地方領導信箱留言，在網絡社交平臺發表意見，向相關部門發送電子郵件等方式，互聯網逐漸成為鄰避沖突的輿論主陣地。在垃圾焚燒項目鄰避沖突醞釀、集合、爆發、處置、善后的各階段，目前我國各級地方政府及相關部門較為常用的公眾參與方式主要有咨詢委員會、民主懇談會、社區居民聽證會、一般公開說明會、發行宣傳冊、記者會答疑等。然而，群體性事件治理中的公眾參與仍然存在諸多不足，實施過程中存在著難點和困境。

2 公眾參與在垃圾焚燒項目中存在的問題

2.1 環境信息公開不足

“知情是參與的前提，信息公開是順應民心、維護公眾知情權的必然舉措。因信息公開有限，公眾難以知道焚燒廠的運行狀況和污染排放情況，心中疑云不散，自然容易質疑”[2]。目前大部分垃圾焚燒廠環境信息公開狀態不佳，焚燒廠缺少統一的信息公開平臺，信息公開渠道不便于公眾獲取，所公開的企業信息及排污信息不規范、不及時、不全面，不利于公眾準確了解情況。焚燒廠公開污染排放數據，是當前鄰避矛盾突出現狀下順應公眾要求，依照《環境信息公開管理辦法》維護公眾環境信息知情權的必然趨勢。《環境影響評價公眾參與暫行辦法》僅對政府環境信息作出了強制公開要求，對于企業環境信息，以自愿公開為主，不能滿足公眾的知情需求。

2.2 權益訴求機制不完善

雖然經過《環境影響評價法》的原則規定和《環境影響評價公眾參與暫行辦法》的初步完善，但公眾在垃圾焚燒治理項目治理實踐中可以參與的范圍仍然有限。“依照《環境影響評價法》規定，公眾只可參與‘可能造成不良環境影響并直接涉及公眾環境權益的規劃、對環境可能造成重大影響、應當編制環境影響報告書的建設項目’的評價”[3],公眾的參與權一開始就受到了諸多限制。此外，環境公益訴訟制度是公眾參與生態環境保護的有效形式，但除了《環境保護法》第6條“一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告”為這一制度奠定了基礎，但缺乏具體的實施細則和操作辦法，在公眾參與垃圾焚燒項目治理實踐中只能起到一般性的指導作用，不利于規范和引導社會公眾合法有序地參與垃圾焚燒項目建設，對具體治理過程缺乏強制性的約束力。

2.3 公眾參與回應性不充分

《規劃環境影響評價條例》明確環境影響報告書的制定和審查過程中均需附具“對公眾意見采納與不采納情況及其理由的說明”，但大多數公眾參與相關立法中都沒有對公眾意見的反饋作出明確規定。《環境保護公眾參與辦法》僅明確公眾發表意見的權利，但是對公眾意見被慎重考慮的權利并未保障，只是在第9條要求“歸類整理、分析研究” “在作出環境決策時予以充分考慮” “以適當的方式反饋公民、法人和其他組織”。在垃圾焚燒項目建設過程中，如果反饋的意見政府及相關部門不回復，大部分人會認為，政府及相關部門不作為，而不會認為是調查了沒有回復，這將對行政部門的公信力造成不良影響。

3 公眾參與在化解垃圾焚燒項目鄰避沖突中的改善路徑

3.1 深化信息披露制度

良好的環境信息公開制度是公眾有效參與生態環境保護的基本保障。因此，在垃圾焚燒發電項目建設過程中，需加強項目環境信息公開，通過新聞媒介或張貼廣告途徑，發布擬建項目的基本信息，讓公眾了解建設項目的情況；多渠道邀請公眾參加聽證會、對話會，積極聽取公眾意見建議反饋，構建暢通的溝通渠道，對投訴舉報平臺的問題及時處理，提前化解矛盾，形成有效溝通反饋機制；對公眾意見進行調查研究，對公眾訴求進行分析，盡量通過官方平臺、主流媒體盡早發布與項目有關準確、可靠的信息，保證公眾的知情權；強化環境教育，提高公眾環保認知，消除新知識新技術的宣傳、科普不到位，公眾缺乏科學理性識別判斷能力的影響，正確把握公眾心理，多角度滿足信息需求，實施差異化精準宣傳。

3.2 完善環境訴求和救濟機制

目前關于公眾參與生態環境保護的內容散見于各部門行政法中，多數為抽象的原則性規定，缺乏具體內容來完善和細化公眾參與的相關法律規則。在公眾參與的具體方式上，應作詳細規定，通過清單方式明確對參與主體、參與程序、參與方式等相關內容作完善、詳細的規定，實現和公眾參與的法律救濟[3]。對于公眾參與結果的實現，應進行公正的第三方結果評估，確保公眾參與的結果是否最終實現。另一方面，公眾參與的法律救濟涉及行政救濟、行政訴訟上的制度建設，公眾參與到垃圾焚燒項目中，應當提供相應的救濟和保障。一是補償措施的制定要盡可能早、盡可能合理，這樣可以讓公眾看到政府的態度和決心；二是補償措施落實要到位，在項目建設階段，嚴格依法依規監督施工管理，同步建設期間配套設施等惠利安排，及時公布項目進展，接受公眾監督，一味地停建，不僅不利于沖突的解決，同時也很難從根源上解決問題。妥善處理好鄰避設施帶來的副作用，對周圍民眾進行合理的補償，不僅有利于社會穩定，也能夠促進公共基礎設施的發展。

3.3 推進環保社會組織建設

在生態環境保護公眾參與的主體方面，最重要莫過于環保社會組織(NGO)，環保社會組織是整合和組織公眾參與垃圾焚燒項目鄰避效應治理的必要形式。對于垃圾焚燒項目的公眾參與來說，個體形式的參與雖然是必不可少的重要組成部分，但由于個人能力的有限性，以個體形式參與能夠發揮的作用是非常有限的，真正具有長久的參與熱情和強大的專業能力，起到持續推動作用的主要還是環保社會組織，將公眾個體的力量整合起來，才能有效地發揮公眾參與的作用。一方面，政府要創造良好的外部環境，加大對環保社會組織的扶持力度，通過政策引導、制定培訓計劃等方式，鼓勵有影響力、認可度高的環保民間社會組織參與垃圾焚燒項目議題，通過其對公眾進行環境知識普及與環保觀念培育，提高公眾的環保意識，激發公眾參與的動機，用“以點帶面” “輻射效應”等帶動更多社會組織參與垃圾焚燒項目公眾參與。另一方面，社會組織要緊跟垃圾焚燒項目的政策導向，明確發展目標和參與內容，主動與政府、企業及公眾對話，從開展宣傳教育、公益訴訟、社會監督等方面入手，搭建公眾、政府、企業之間關于環境保護的溝通平臺。

4 結語

公眾參與是生態環境保護民主原則的具體體現，是允許、鼓勵和保障公眾積極參與生態環境管理工作，對政府環境行為進行評價和監督的重要舉措。積極完善公眾參與機制，推動相關政策的制定和落實，使相關地方的群眾切實感受到垃圾焚燒發電等環保設施帶來的利益，凝聚社會共識，才能破解垃圾焚燒項目中的鄰避沖突。