資源緊約束下大都市土地資源要素配置機(jī)制研究

呂 悅

（上海城市房地產(chǎn)估價(jià)有限公司，上海 200003）

1 研究背景

土地資源緊約束已經(jīng)成為上海城市發(fā)展的新常態(tài)。從全市層面來看，建設(shè)用地總規(guī)模已十分接近“天花板”，部分地區(qū)甚至出現(xiàn)了土地指標(biāo)倒掛的情況。根據(jù)發(fā)展規(guī)劃，未來還有大量的建設(shè)項(xiàng)目需要建設(shè)空間和指標(biāo)，資源緊約束成為制約發(fā)展的現(xiàn)實(shí)問題。傳統(tǒng)用地?cái)U(kuò)張式的發(fā)展模式難以為繼，必須切實(shí)轉(zhuǎn)變土地利用方式，促進(jìn)土地資源的節(jié)約集約和高質(zhì)量利用。2020年6月，自然資源部改革土地利用計(jì)劃管理方式，提出“堅(jiān)持土地要素跟著項(xiàng)目走”，“既算‘增量’賬，更算‘存量’賬”，統(tǒng)籌安排新增和存量建設(shè)用地，“堅(jiān)持分類保障”。與此相適應(yīng)，上海市從“五量調(diào)控”的土地管理基本策略[1]，到“五大計(jì)劃統(tǒng)籌管理”的總體要求，對(duì)土地要素配置的管理也日益精細(xì)化。但是，在“總量已鎖定，資源緊約束，用地需求大”的背景下，以上海為代表的大都市，如何對(duì)有限的土地要素進(jìn)行合理高效的配置是亟需研究的課題。

梳理發(fā)現(xiàn)，學(xué)界多是從宏觀層面探討土地要素在區(qū)域間的配置[2-9]。從微觀層面探討土地要素在不同的土地用途之間合理配置的較少，如有學(xué)者探討了財(cái)政激勵(lì)下區(qū)縣政府的指標(biāo)用途配置邏輯[10]，但主要著眼于住宅用地，對(duì)其他用地未予充分考慮。也有學(xué)者探討了土地要素在產(chǎn)業(yè)間或部門間的配置[11-14]，但更聚焦于工業(yè)用地。本文以上海市浦東新區(qū)為例，結(jié)合土地指標(biāo)供給和需求、存量和流量，探討資源緊約束下，微觀層面土地指標(biāo)在各類用途之間的合理配置機(jī)制，以期為實(shí)現(xiàn)計(jì)劃指標(biāo)跟著項(xiàng)目走，保障有效投資用地需求提供建議。

2 研究區(qū)概況

浦東新區(qū)是上海市第一大行政區(qū)，肩負(fù)著建設(shè)中國(guó)上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的國(guó)家戰(zhàn)略，是上海“五個(gè)中心”的核心承載區(qū)，將在2025年左右實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)總量翻倍的目標(biāo)。這些戰(zhàn)略任務(wù)的實(shí)現(xiàn)離不開土地要素的有力保障。但是，浦東新區(qū)面臨著來自于土地資源緊約束的限制，土地利用呈現(xiàn)如下特點(diǎn)：

一是空間資源緊約束與發(fā)展需求矛盾突出。截至2018年底，浦東新區(qū)現(xiàn)狀建設(shè)用地總規(guī)模已達(dá)天花板。近年來，浦東新區(qū)通過支付高昂的成本實(shí)施減量化來?yè)Q取新增建設(shè)用地空間，但減量化的難度和成本都在成倍上升，采用多種方式進(jìn)行建設(shè)空間騰挪已迫在眉睫。

二是新增建設(shè)用地呈現(xiàn)顯著的逐年上升的趨勢(shì)。2019年新增建使用地總量是2016年新增建設(shè)用地總量的近5倍之多（圖1）。雖然土地指標(biāo)和建設(shè)空間日益緊張，但是發(fā)展用地需求仍舊呈現(xiàn)逐年大幅增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，且按照土地效益倍增的目標(biāo)，這種增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)還會(huì)繼續(xù)。

三是集約節(jié)約利用效率有待提高。浦東新區(qū)各工業(yè)園區(qū)經(jīng)濟(jì)密度差異巨大，還存在一些低效用地，不同用途之間的土地用地效率差異大。不同行業(yè)用地存在效率低下的問題，例如部分教育用地、醫(yī)療用地等處于閑置或低效使用的狀態(tài)。

3 土地資源要素配置理論框架

3.1 配置原則

圖1 2016-2019年浦東新區(qū)項(xiàng)目數(shù)及新增建設(shè)用地面積統(tǒng)計(jì)Fig.1 Statistics of project numbers and newly-increased construction land in Pudong new area (2016-2019)

（1）供需平衡原則

過去用地政策一般是從需求出發(fā)確定供給，而隨著土地資源日益緊缺，用地政策逐漸傾向以資源潛力和承載力的考量為前提，按照“以供定需”將有限的可供土地要素合理進(jìn)行分配。無論“以供定需”還是“以需定供”，都應(yīng)以控制總量，供需平衡為前提，且要保證計(jì)劃指標(biāo)跟著項(xiàng)目走，以切實(shí)保障有效投資用地需求。

（2）差別化配置原則

差別化配置，即指標(biāo)配置時(shí)不能一刀切，應(yīng)堅(jiān)持分類保障。對(duì)納入重點(diǎn)保障的項(xiàng)目用地和未納入重點(diǎn)保障的項(xiàng)目用地，應(yīng)分別采取差別化的指標(biāo)配置方式和管控策略。差別化是土地指標(biāo)分配的基礎(chǔ)，無論指標(biāo)分配是效益最大化目標(biāo)還是重點(diǎn)區(qū)域優(yōu)先都應(yīng)以差別化原則為基礎(chǔ)。

（3）效益最大化原則

效益是資源配置中最常用的原則，通過對(duì)有限的土地資源要素進(jìn)行合理分配獲得最大的收益。土地利用會(huì)產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)等多種綜合效益。過去的土地資源配置存在因過分追求土地經(jīng)濟(jì)效益忽略了社會(huì)效益和生態(tài)效益而引發(fā)社會(huì)矛盾及水土流失、土地污染等問題的情況，影響了社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。在全國(guó)提倡土地高質(zhì)量利用的背景下，有必要重新定義效益最大化，即土地資源要素配置，應(yīng)兼顧經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益。

（4）重點(diǎn)區(qū)域優(yōu)先原則

重點(diǎn)區(qū)域的發(fā)展對(duì)周邊區(qū)域的發(fā)展具有輻射作用，聚集了眾多人才、經(jīng)濟(jì)與創(chuàng)新要素，作為承載體的土地資源要素也需配套才能保證正常發(fā)展。因此，土地資源要素配置應(yīng)優(yōu)先滿足重點(diǎn)區(qū)域土地指標(biāo)，以落實(shí)國(guó)家、市、區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略。

3.2 約束條件

土地資源要素配置是供需、利益的平衡過程，受供給量與需求量?jī)烧哧P(guān)系的約束。供給量和需求量決定了土地指標(biāo)是否需要配置以及該如何配置的問題。需求量小于供給量時(shí)，供給能夠滿足需求，可直接分配指標(biāo)；需求量大于供給量，供給量不能滿足需求的情況下，則需要政府干預(yù)，按原則實(shí)施指標(biāo)配置。

3.2.1 指標(biāo)供給

土地指標(biāo)供給主要來源兩個(gè)方面，一是通過批而未供、供而未用土地批文清理和存量更新等騰挪的存量指標(biāo)；二是年度新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)和建設(shè)用地減量化產(chǎn)生的指標(biāo)等增量或流量指標(biāo)。

（1）存量指標(biāo)

從現(xiàn)狀和管理層面來看，建設(shè)用地有以下情況：一種是現(xiàn)狀已建成的建設(shè)用地，如道路、住宅等。這類建設(shè)用地，可采取的空間騰挪手段，開發(fā)邊界內(nèi)以存量更新為主，開發(fā)邊界外以減量化為主；另一種是現(xiàn)狀未建成，主要是批而未供或供而未用土地，需要通過批文清理來釋放空間（圖2）。從實(shí)施層面看，空間騰挪還存在一些障礙，一方面，批文清理尚缺少政策支持，需要盡快推進(jìn)完善批文清理工作政策體系，打通批文清理工作通道；另一方面，宅基地騰挪空間大，需要完善農(nóng)民集中居住相關(guān)政策（表1）。

圖2 建設(shè)用地情況梳理Fig.2 Utilization of construction lands

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（2）流量指標(biāo)

上海市年度新增建設(shè)用地指標(biāo)僅用于市級(jí)重大項(xiàng)目，不分解下達(dá)至各區(qū)，各區(qū)建設(shè)項(xiàng)目使用的新增建設(shè)用地指標(biāo)均需要通過建設(shè)用地減量化等手段騰挪獲得。因此，對(duì)上海市各區(qū)而言，流量指標(biāo)主要是減量化產(chǎn)生的指標(biāo)。

自2014年起，浦東新區(qū)已完成減量化立項(xiàng)19.44 km2，共釋放建設(shè)用地空間約17.5 km2。但隨著減量化工作推進(jìn)，可減量空間越來越有限（圖3），減量化難度和成本也呈現(xiàn)幾何級(jí)數(shù)上升。經(jīng)摸底調(diào)查，浦東新區(qū)未來的減量化潛力空間僅16 km2，其中近期具備可操作性的僅6 km2，可騰挪空間十分有限。因此拓展土地指標(biāo)的來源渠道，從存量中進(jìn)行挖潛十分必要。

圖3 2015-2019年浦東新區(qū)減量化情況統(tǒng)計(jì)Fig.3 Land reduction statistics in Pudong new area (2015-2019)

3.2.2 指標(biāo)需求

基于實(shí)際用地統(tǒng)計(jì)，浦東新區(qū)近兩年每年的新增用地總量在4～5 km2，以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類項(xiàng)目用地為主，約占50%以上，且近兩年呈現(xiàn)翻倍增長(zhǎng)趨勢(shì)。隨著近年來大型市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、舊區(qū)改造等項(xiàng)目帶來的動(dòng)遷量增加，保障性住房項(xiàng)目用地量也在逐年增加，與此同時(shí)學(xué)校、醫(yī)療衛(wèi)生等公益民生保障項(xiàng)目用地也在增加，但經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目新增用地量增長(zhǎng)趨緩（圖4）。

以落實(shí)規(guī)劃為導(dǎo)向統(tǒng)計(jì)，浦東新區(qū)開發(fā)邊界內(nèi)現(xiàn)狀建設(shè)用地距離2035規(guī)劃建設(shè)用地尚有72.76 km2，平均每年可凈增建設(shè)空間約4.5 km2；開發(fā)邊界外現(xiàn)狀建設(shè)用地則已突破規(guī)劃天花板93.24 km2，平均每年需要減量5.8 km2。理論上看年度減量化騰挪出的指標(biāo)可以滿足開發(fā)邊界內(nèi)建設(shè)用地的需要。但從實(shí)際來看，開發(fā)邊界外近80%的建設(shè)用地是道路交通、農(nóng)村宅基地、公共基礎(chǔ)設(shè)施等用地，無法實(shí)施減量化或近期減量化難度大。因此，僅通過每年的減量化騰挪的指標(biāo)和空間來滿足年度發(fā)展用地需求較困難，仍需要拓寬土地指標(biāo)的來源渠道，并對(duì)騰挪出的有限指標(biāo)進(jìn)行合理高效的配置[15-16]。

3.3 影響因素及指標(biāo)體系

（1）歷年土地利用情況影響

資源緊約束下的土地高質(zhì)量利用不僅是新增用地的高質(zhì)量利用，更重要的是存量低效用地的盤活。土地資源要素配置中，需要考量存量建設(shè)用地的利用效率，提升土地利用質(zhì)量。通過限制指標(biāo)分配來倒逼各區(qū)域、用途、行業(yè)內(nèi)的低效用地處置。可以用供而未用或閑置土地情況和歷年土地利用效率情況來表征。供而未用和閑置土地占用了用地指標(biāo)和空間但不產(chǎn)生效益，指標(biāo)配置應(yīng)重點(diǎn)考察項(xiàng)目建設(shè)單位供而未用和閑置土地情況。歷年土地利用效率情況反映了現(xiàn)有土地利用集約節(jié)約度，符合高質(zhì)量利用標(biāo)準(zhǔn)，則可以考慮優(yōu)先配置指標(biāo)。不符合高質(zhì)量利用標(biāo)準(zhǔn)，則應(yīng)先提高存量建設(shè)用地效率后再考慮指標(biāo)配置。

（2）擬用指標(biāo)預(yù)期效益情況影響

指標(biāo)效益實(shí)際反映為使用指標(biāo)的土地所產(chǎn)生的效益，包括經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，對(duì)上海這樣的大都市來說，建設(shè)用地經(jīng)濟(jì)效益顯著性在逐漸降低[17]，社會(huì)和生態(tài)效益則日益重要。因此，在進(jìn)行指標(biāo)配置時(shí)，應(yīng)考量土地的綜合效益。本文認(rèn)為，建設(shè)用地的生態(tài)效益較難在短期內(nèi)顯化，因此，在土地指標(biāo)配置時(shí)應(yīng)重點(diǎn)考量經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

（3）相關(guān)規(guī)劃對(duì)指標(biāo)配置的影響

規(guī)劃是引領(lǐng)城市創(chuàng)新轉(zhuǎn)型、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、優(yōu)化空間資源配置的戰(zhàn)略藍(lán)圖，能夠?qū)ν恋嘏渲眠M(jìn)行有效干預(yù)[18]。一般來說，規(guī)劃重點(diǎn)區(qū)域用地、重點(diǎn)項(xiàng)目用地應(yīng)該優(yōu)先保障，在土地指標(biāo)配置時(shí)應(yīng)優(yōu)先考慮。

綜合考慮各影響因素及數(shù)據(jù)的可獲取性，本文選擇了11個(gè)具體指標(biāo)作為指標(biāo)配置的指標(biāo)體系，詳見表2。

3.4 指標(biāo)分配

（1）數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化

為了消除不同因子之間由于量綱和數(shù)值大小的差異而造成的誤差，首先對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行無量綱化處理，即指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化處理。本文采用極差標(biāo)準(zhǔn)化法：

式中：i為用地類型數(shù)，j為指標(biāo)數(shù)；a'ij為標(biāo)準(zhǔn)化后的指標(biāo)值，aij為標(biāo)準(zhǔn)化前的指標(biāo)值，ai,min為標(biāo)準(zhǔn)化前第j項(xiàng)指標(biāo)的最小值，ai,max為標(biāo)準(zhǔn)化前第j項(xiàng)指標(biāo)的最大值。

（2）綜合權(quán)重計(jì)算

運(yùn)用加權(quán)法計(jì)算各單項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重，得到綜合權(quán)重：

式中：dj為第j項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重，采用專家打分法確定；a'ij為標(biāo)準(zhǔn)化后的指標(biāo)值，wi為第i個(gè)用地類型的綜合權(quán)重。

（3）指標(biāo)分解

根據(jù)年度可供地總量及綜合權(quán)重，計(jì)算各用地類型可分解得的指標(biāo)量：

式中：Xi為第i個(gè)用地類型可分解得的土地指標(biāo)量，Xt為年度可供土地指標(biāo)總量。

4 實(shí)證研究

以浦東新區(qū)為例，運(yùn)用構(gòu)建的指標(biāo)配置體系，對(duì)浦東新區(qū)的年度可供土地指標(biāo)在不同用地類型間進(jìn)行分配。通過梳理，浦東新區(qū)可騰挪的指標(biāo)主要包括：批而未供土地清理騰挪指標(biāo)535 hm2（批而未供總量為1070.00 hm2，假定按50%的處置率）；減量化已立項(xiàng)未驗(yàn)收可騰挪指標(biāo)約800 hm2；減量化潛力1600 hm2。因此，至規(guī)劃目標(biāo)年（2035年）可騰挪指標(biāo)約2935 hm2，平均每年可騰挪指標(biāo)量約196 hm2。

按照“總量控制、以減定增”的土地管理要求，至2035年的年均可使用的指標(biāo)約為196 hm2。若要增加年度可用地量，則需要出臺(tái)政策采取多種手段加強(qiáng)空間騰挪和減量化的實(shí)施。根據(jù)發(fā)展規(guī)劃，土地指標(biāo)將主要用于市政基礎(chǔ)設(shè)施、保障性住房項(xiàng)目、經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、產(chǎn)業(yè)類項(xiàng)目和公益民生保障項(xiàng)目。其各指標(biāo)權(quán)重及按式(1)標(biāo)準(zhǔn)化處理后的數(shù)據(jù)如表3，利用式(2)(3)確定的綜合權(quán)重及土地指標(biāo)配置計(jì)劃如表4。

表3 各指標(biāo)權(quán)重及無量綱化后數(shù)據(jù)Table 3 Index weight and index value through computation of dimensionless

表4 浦東新區(qū)各類項(xiàng)目土地指標(biāo)配置權(quán)重及其配置數(shù)量Table 4 Index weight and allocation of new construction land for diあerent types of projects in Pudong new area

5 結(jié)論和建議

在資源緊約束背景下，大都市發(fā)展中土地資源要素緊缺是常態(tài)，改革土地利用計(jì)劃管理方式，保障有效投資用地需求具有必要性。本文以浦東新區(qū)為例，本著土地要素跟著項(xiàng)目走，分類保障的大邏輯，分析了大都市在微觀層面的土地指標(biāo)配置方面的影響因素，構(gòu)建了指標(biāo)配置的理論體系框架。在研究的基礎(chǔ)上，本文提出以下建議：（1）盡快完善指標(biāo)配置機(jī)制。本文在指標(biāo)配置機(jī)制構(gòu)建過程中，考慮了現(xiàn)實(shí)層面的數(shù)據(jù)的可獲得性，因此可能存在指標(biāo)覆蓋不全的問題，此外影響土地指標(biāo)配置的因素與表征指標(biāo)選取的合理性有待進(jìn)一步驗(yàn)證，指標(biāo)權(quán)重大小也需根據(jù)區(qū)域發(fā)展情況予以修正。（2）完善增存掛鉤機(jī)制，合理預(yù)留機(jī)動(dòng)指標(biāo)。將各部門、行業(yè)、用途批而未供和閑置土地處置任務(wù)完成情況與指標(biāo)配置相掛鉤；在不突破供需平衡原則的情況下，建議實(shí)際管理中可預(yù)留一定比例的機(jī)動(dòng)指標(biāo)，以保證用地的彈性。（3）建立監(jiān)測(cè)預(yù)警和監(jiān)督考核機(jī)制。定期監(jiān)測(cè)批而未供和閑置土地處置情況，與指標(biāo)配置情況進(jìn)行比對(duì)，對(duì)處置不達(dá)標(biāo)或超出指標(biāo)配置量的，提示預(yù)警。建立指標(biāo)使用監(jiān)督機(jī)制，實(shí)時(shí)掌握指標(biāo)狀態(tài)及利用效率，對(duì)項(xiàng)目用地進(jìn)行全生命周期監(jiān)管，通過健全用地準(zhǔn)入、綜合效益評(píng)估、土地使用權(quán)退出等機(jī)制，實(shí)現(xiàn)土地利用管理的系統(tǒng)化、精細(xì)化和動(dòng)態(tài)化。