上海大型居住社區土地儲備工作探討

蒙 涯

（上海市土地儲備中心，上海 200336）

2008年底，以《國務院辦公廳關于促進房地產市場健康發展的若干意見》的下發為標志，黨中央、國務院做出了大規模實施保障性安居工程的重要戰略部署。加快保障性安居工程建設，是上海市貫徹落實中央保障性住房建設的重要舉措，是建立健全上海“分層次、多渠道、成系統”的住房保障體系[1]的重要內容。

2009年以來，上海市積極開展保障性住房建設，依托于郊區新城、新市鎮的大型居住社區是保障性住房建設的主要載體。大型居住社區的規劃選址結合了上海市上一輪城市總體規劃提出的“1966”城鎮體系[2]，以“聚焦新城、公交優先、突出功能、產城融合、便于啟動”的規劃原則，以期構建與上海現代化大都市發展相適應的住房總體格局，推進郊區城市化和中心城區舊區改造進程。

大型居住社區建設已十年有余，在逐步解決社會中低收入群體住房問題的同時，大型居住社區自身建設仍存在著不少問題。大型居住社區的未來建設應突出社會和諧和以人為本的理念，借鑒優秀案例經驗，結合《上海市城市總體規劃（2017-2035）》（以下簡稱“上海2035”總規）發展目標，在加強規劃引領、優化人居環境和高質量土地儲備[3]等方面不斷進行探索。

1 上海保障性住房社區建設及土地儲備模式回顧

早在2003年和2005年，上海就已經開始了保障性住房社區的規劃建設，在政策文本中被稱為“原選址基地”。主要包括寶山顧村、嘉定江橋、青浦華新、閔行浦江和君蓮、浦東三林、曹路北和原南匯的周康航等，規劃總用地面積約19 km2，規劃住宅用地基本為保障性住房。根據2005年出臺的《上海市配套商品房和中低價普通商品房管理試行辦法》，該輪基地內的住宅主要用于被拆遷居民和中低收入家庭申請購買或租賃配套商品房和中低價普通商品房。該階段的基地土地儲備主要由上海地產集團等地方國企作為實施主體，主要用于閘北區北廣場、楊浦區平涼西塊的舊區改造項目的動遷安置，是突破中心城區成片舊改工作“難度大、費用少”瓶頸做出的全新嘗試。通過地方國企負責實施的方式進行保障房基地建設和舊區改造，不僅改善了城市面貌，解決民生困難，而且對當時的上海房地產市場結構產生了一定的優化作用。但在這一時期，由于市、區土地儲備機構、城投公司等均可參與土地儲備，各自為政的現象比較突出，土地儲備模式較為粗放，出現供地無序、總量失控的情況。2006年受房地產市場波動影響，導致近半數的已建配套商品房轉化為普通商品房，基地建設曾經一度停滯。

在總結了以往經驗和教訓基礎上，面對當時商品房市場持續快速發展而住房保障體系建設薄弱的現實，上海準備實施新一輪以“大基地建設”保障性住房計劃工作。2009年初，市政府充分肯定上海地產集團等大型房地產開發國企在融資能力、建設經驗等方面的優勢，提出了“大企業集團對口建設大型保障性住房基地”的新思路。由地產、綠地、城建、城投、建工等五大集團對口建設嘉定云翔、江橋拓展、青浦諸光路、松江泗涇北、閔行魯匯、淡家港、浦東周康航拓展、曹路南等8個基地（在政策文本中被稱為“第一批大型居住社區”），建設用地面積約29 km2，其中住宅用地面積約12 km2。該階段的基地提供了包括征收安置房和共有產權房的大量保障性住房，是初步構建上海市住房保障體系的主要力量，同時由于發揮了地方國企在土地儲備和前期開發的效率優勢，使得大量市屬保障房得以在必要時間投入住房市場，有助于穩定和調節上海住房市場，建立市場配置和政府保障相結合的住房制度。

2009年下半年，市政府在肯定“大型居住社區”這一建設機制的基礎上，提出由“大基地”轉變為“大社區”，且在規劃上更為突出城市社區的整體發展理念[4]。共確定浦東惠南民樂、奉賢南橋等23個大型居住社區，涉及9個區（稱為“第二批大型居住社區”），建設用地面積約105 km2，其中住宅用地約40 km2。這一批大型居住社區采用“以區為主，市區聯手”的聯合儲備模式，土地儲備由區負責，資金投入由市區共擔。規劃住宅用地可用于：基地范圍內的農民回遷房、市重大工程和舊改項目的征收安置房、可供中低收入居民申請的共有產權房和普通商品房。土地儲備方面，該批次的大型居住社區重點考慮資金平衡，不僅在儲備成本投入上與區共擔，在土地收益上也規劃了約25%的商品房用于平衡成本，確保國有資產的保值和增值。但由于該批次大型居住社區體量大、位置遠、保障房比重大等特點，需要大量依賴于區級政府的各方面力量，尤其依賴于遠郊新城的發展，對未來的社區運行和治理提出了大的挑戰。

隨著上海市保障性住房由動遷安置房為主向廉租房、共有產權房、公共租賃房、征收安置房的“四位一體”的轉變，保障性住房社區的土地儲備模式也由原來的地方國企建設配套商品房基地轉變為地方國企實施收儲和前期開發的大基地，繼而轉變為市區聯合儲備的大社區，土地儲備模式逐漸規范，資金來源也將企業融資平臺規范為財政資金支出，為土地供應提供了保障。

2 大型居住社區土地儲備及建設現狀

2009年初，上海啟動第一批大型居住社區共8個基地，分布于6個郊區，建設用地面積約29 km2，其中住宅用地面積約12 km2，以“大集團對口大基地”的模式實施土地儲備。2009年下半年，第二批大型居住社區選址23個基地，涉及9個郊區，建設用地面積約105 km2，其中住宅用地約40 km2[4]，以“以區為主、市區聯手”的模式實施土地儲備（圖1）。本文將主要對由上海市土地儲備中心與各區土地儲備中心實施聯合儲備的第二批大型居住社區進行重點分析和討論。

按照“全面鎖定、先儲后建、合理配比、適時投放”的原則，第二批大型居住社區目前已啟動16個基地的土地儲備工作，社區建設也初具規模。通過有關政策的引導，大型居住社區保障性住房建設成效顯著，尤其是保障了市重大工程和舊區改造項目的安置補償，同時疏解中心城區人口，改善老舊小區的居住環境，釋放優質土地資源，優化城市用地結構。而另一方面，由于規模大、保障房占比高、位置偏遠等自身特點，在大型居住社區的建設過程中也面臨各種困難和問題。

圖1 上海市大型居住社區分布圖Fig.1 The layout of large-scale residential communities in Shanghai

2.1 新城發展緩慢，人口導入質量不高

除閔行、松江、寶山等少數近郊地區發展較快以外，其它郊區新城、新市鎮發展滯后，人口集聚度有限，就業空間不足。大型居住社區是定位于新上海人初次置業、老上海人改善居住的地方，受制于新城、新市鎮產業支撐不足，實際入住人口以老齡人口、外來租戶、低收入人群為主，人口結構同質化較高[5]，社區活力不足。

2.2 公共交通出行困難，配套建設普遍滯后

由于新城產業發展較慢，大型居住社區居民的就業地點仍較多在市區，軌交出行比例近50%，出行方向以上海市區方向為主，平均單次出行耗時62分鐘[6]，公共交通配套設施建設難以滿足居民出行需求。早期保障性住房建設任務較大，優先啟動保障房地塊的收儲和供應，房屋交付后卻缺乏公交站點、社區商業等生活服務設施，導致居民難以實際入住，空置率較高。而另一方面，受資金、土地指標、招商等條件制約，公建配套設施建設進度較慢，建設時序與實際需求不匹配。

2.3 政策約束收緊，土地供應周期延長，資金壓力增大

近幾年出臺的各項政策，包括水系平衡[7]、土壤污染調查[8]、建設用地指標、規范資金籌措方式[9]等，使得土地儲備─供應周期延長，財政資金回籠變慢，資金壓力增大。另一方面，由于舊區改造的居民補償由早期的實物安置為主，如今轉變為以貨幣安置為主，對征收安置房（即動遷安置房）的需求逐年減少。綜合兩方面原因，大型居住社區的住宅用地供應速度逐漸放緩。

受多方面因素影響，第二批大型居住社區土地供應量逐年減少（圖2）。特別自2017年來，隨著市屬保障性用房土地供應量的減少，轉向對基地內部配套建設的關注，有助于實現大型居住社區的環境改善和整體提升。

圖2 第二批大型居住社區土地供應面積（2010-2019）Fig.2 The graph of large-scale residential communities (the second batch)land supply area (2010-2019)

3 新加坡保障性住房社區的土地儲備模式及其借鑒意義

新加坡保障性住房建設一直是世界各國學習對象，特別是與我國相似的國有經濟為主、政府力量較大、初期經濟弱小等特征，一般認為，我國住房公積金制度是學習新加坡的經驗[10]。上海所處階段的產業結構、人口密度較高、土地資源稀少等特點，與新加坡十分相似，其保障性住房社區建設模式具有一定借鑒意義。

在不同的歷史時期，新加坡政府曾推出過不同的保障性住房發展政策[11]。在1960年代住宅嚴重短缺時期，推出為中低收入人群提供的廉租房；在初步解決房屋荒后，1964年開始推行“居者有其屋”計劃，提供保障性住房售賣，并關注配套設施情況；到20世紀80年代后，重點轉向社區營造、新市鎮建設和城市更新等方面，有效改善了社區生活環境，培養了居民對社區鄰里的歸屬感，增加了社區活力。

新加坡的保障性住房社區建設以榜鵝新城（Punggol）為例，始建于1996年，位于新加坡東北沿海地區，曾是相對偏遠的地段。榜鵝新城規劃總面積9.57 km2，其中住宅面積3.74 km2，占總面積的30%，早期以養殖種植業為主。榜鵝新城在開發時序上有兩個重要環節：一是軌道交通先行[12]。早期為了將中央城區的商業與服務功能疏解到新城，以TOD的規劃理念，解決居住與交通的矛盾，1991年大力構建全國MRT地鐵系統，2011年在偏遠的新城MRT站點附近設置接駁公交站點、小汽車換乘停車場以及2條LRT輕軌環線[13]。二是土地綜合開發利用，推動TOD區域職住平衡。為了滿足人口就業，專門規劃了榜鵝智能數碼園，占地面積50公頃，預計可新增就業崗位2.8萬個，進一步吸引前來定居的居民。

結合以上發展特點，可從以下兩方面進行借鑒：一是，從保障性住房政策發展來看，其供應政策變遷依次為：面向中低收入人群的房屋租賃→面向中低收入人群的房屋售賣→面向80%人口的房屋售賣，受眾面的逐步擴大實現了廣大市民的住有所居。上海可借鑒新加坡公共政策的及時響應和調整機制，分階段、有重點地逐步放寬市屬保障房申請條件，使大型居住社區內的保障房房源更快更準確地被市場所消化，更好地發揮其社會保障效益。同時，在制定保障房申購和流通機制時，考慮建立健康的保障房交易市場，既杜絕投機行為，又能讓申請者根據自身情況合理退出，將資源轉讓給其他有需求的居民。

二是，從保障性住房社區儲備和建設時序來看，針對上海大型居住社區產業發展不足、基礎配套設施薄弱的特點，軌道交通站點先行落地的模式有利于加強遠郊社區與中心城區的聯系，滿足上海大型居住社區建設初期導入人口的就業問題；土地綜合開發利用模式則可從源頭上解決大型居住社區職住平衡問題。落實到土地儲備工作上，建議對大型居住社區實施整體儲備，供地時序以“配套先行”或“同步建設”模式，滿足導入人口的基本生活需求。

4 上海大型居住社區土地儲備的優化策略探討

截至2020年上半年，第二批大型居住社區23個基地已啟動16個，剩余7個基地（閔行梅隴、浦東川沙、滬通鐵路惠南站、臨港南匯城、青浦新城四站、松江葉榭、金山北站）和2個二期基地（黃渡二期、亭林二期），規劃建設用地約25 km2。結合“上海2035”總規，借鑒新加坡保障性住房社區建設經驗，對正在儲備過程中和未啟動儲備的基地進行優化策略探討。

4.1 在全市層面，科學確定住房總量，優化上海保障性住房空間布局

根據“上海2035”總規以2500萬人的規模作為2035年常住人口調控目標，全市城鎮住宅用地面積應控制在600-700 km2為宜，適度控制上海規劃住宅用地總量，除已規劃基地外，不宜再新選址大型居住社區。結合《上海市住房發展“十三五”規劃》發展目標，優化上海保障性住房空間布局結構，一方面堅持集中建設和分散配建相結合的保障性住房建設方式，適當增加新建住宅中保障房的配建比重；另一方面完善大型居住社區配套，降低住房空置率。同時豐富大型居住社區的保障房類型，根據不同人群的需求，可嘗試在未啟動和部分已啟動基地提供養老住宅、人才公寓、社會租賃房等多樣化的保障性住房，打造具有社區活力的大型居住社區。

4.2 在大型居住社區層面，應確保充足的后備土地資源，強化規劃引領，完善政策支持體系

根據“上海2035”總規要求，至2035年，全市保障性住房套數占全市住房總套數的比例達到8%-10%，應確保未啟動基地儲備范圍不被“挪用”，為住房保障體系建設保證充足的后備土地資源。強化規劃引領的作用，以土地綜合開發利用的理念，對基地內部或周邊的產業用地進行轉型升級，或適當增加產業辦公用地，滿足大型居住社區的就業需求，實現產城融合。在現有的法律法規層面上，對大型居住社區提供一定的政策優惠。例如，優先為大型居住社區配備農用地轉用和新增建設用地指標；也可對于區級財政資金緊張的基地，有針對性地為市屬保障房及其配套用地提供財政資金上的支持。

4.3 向高質量模式轉變，優化大型居住社區開發時序

按照2017年以來的年均土地供應量，已啟動基地的市屬保障性住房剩余土地面積仍能滿足約四年的需求。對于區位條件較好的已啟動基地（如顧村拓展）和未啟動基地（如梅隴、川沙），現階段重點完善公共配套設施建設，提升環境品質和社區活力，優先收儲，適時供應。對位于遠郊區的未啟動基地，根據“上海2035”總規的城市開發邊界劃示調整基地范圍，并結合軌道交通的站點建設和新城、新市鎮的產業發展，量力而行，適時安排開發時序，優先啟動具備軌交站點的基地，避免出現以往基地職住分離明顯、城市空間分異等問題。

5 結語

土地儲備是落實城市總體規劃的重要抓手，土地儲備和供應的時序安排在很大程度上影響著片區發展建設進程和居民生活環境。保障性住房和普通商品房土地儲備的最大區別就是非盈利性或低盈利性，政府讓利于民，建立有效的土地儲備機制是大型居住社區成功建設的關鍵。本文通過分析第二批大型居住社區過去十年快速發展所帶來的問題，在借鑒新加坡經驗基礎上，結合“上海2035”總規，提出了若干優化策略建議。在資源環境緊約束下，為更好地落實“上海2035”總規，如何做到規劃先行、統籌創新，進一步提升服務城市發展的能力，既是上海高質量土地儲備的要求，也是大型居住社區未來建設發展值得探討的重要課題。