環境治理績效評估研究綜述

龔虹波, 陳金陽, 陳慧霖, 李昌達

環境治理績效評估研究綜述

龔虹波1, 陳金陽1, 陳慧霖2, 李昌達3

（1.寧波大學 法學院, 浙江 寧波 315211; 2.寧波大學 寧波大學昂熱大學聯合學院, 浙江 寧波 315211; 3.溫州市洞頭區海洋與漁業發展研究中心, 浙江 溫州 325700）

環境是人類賴以生存的基礎, 伴隨著社會經濟的發展, 全球范圍內人與自然的矛盾日益突出, 環境治理已成為全球所有國家需要面對的問題. 環境治理績效評估為及時發現環境治理中的問題, 制定及實施環境治理政策發揮著重要作用. 文章從水環境治理績效評估、大氣環境治理績效評估、環境綜合治理績效評估、環境治理績效評價的影響因素和環境治理績效的民眾滿意度等方面綜述了主要研究進展, 指出未來研究應構建中國特色環境治理績效評估的指標與理論體系, 強化環境治理績效評估的對比研究, 加強環境治理影響因子間的關聯性與互動性研究, 將傳統方法與現代信息技術相結合, 重視環境治理績效評估的實證與應用, 強化環境治理與管理體制研究.

環境治理; 績效評估; 指標體系; 環境政策; 綜述

伴隨著社會經濟的快速發展, 全球范圍內人與自然的矛盾日益突出, 環境問題不斷涌現. 加強環境治理, 遏制環境惡化, 已成為全球關注的問題之一. 環境治理是政府依據國家和當地的環境法律法規, 綜合協調社會經濟發展與生態環境保護的關系, 對有損環境質量的活動進行整治的相關行為的總稱[1]. 加強環境治理, 遏制環境惡化已成為全人類亟需解決的全球性問題. 各國政府在探索低碳發展道路、明晰環境資源產權、控制城鄉環境污染、制定環保法律法規等方面采取了大量的環境治理策略, 一定程度上減緩了環境問題對人類的影響[2]. 環境治理績效評估是對環境績效理論的擴充與升華, 不同學科的學者就環境治理績效評估開展了大量的研究, 為及時發現環境治理工作中的問題, 制定并實施環境治理政策發揮了重要作用. 本文主要從環境專項治理績效評估、環境綜合治理績效評估、環境治理績效評價的影響因素和環境治理績效的公眾滿意度等方面對相關學科的研究成果進行綜述, 以期為加強環境治理, 提高治理績效提供借鑒與啟示.

1 水環境治理績效評估

水環境污染問題在很多城市日益嚴重, 故其治理也得到了地方政府的普遍重視[3]. 有效評估城市水環境治理績效, 不僅可以督促政府工作, 同時可培養和提升公眾對水環境的保護理念. 水環境治理績效評價不能僅從水質方面進行衡量, 應綜合考慮從源頭到過程, 再到結果的整個過程[4]. 因此, 水環境治理績效評價應從污染源控制、河網水體治理和景觀水體治理等方面構建評價指標[4-5]. 針對不同區域水環境的差異性, 可結合實際選取評價指標及其權重集, 進行水環境治理績效評價.

水環境治理項目在實施過程中若不能滿足公眾的需求與利益則無法持續運行[5-6]. 在公共價值的基礎上, 從居民與政府層面將實施過程與環境結果兩大子系統相結合, 構建評價體系, 結果表明水環境治理項目綜合績效存在差異性的主要原因是公平性與可持續性的缺失[6-7]. 此外, 政府管理模式的轉變也使得水環境等公共項目治理更注重過程與結果的結合.

從流域視角分析工業水污染治理的投入與產出, 將工業水污染與流域水污染的治理績效相結合, 能為流域工業水污染治理提供方向[8]. 以水污染物削減量為決策變量, 以投入資金量最小為優化目標, 構建流域水環境管理績效優化模型, 能較客觀地探究流域污染物管控與水環境治理績效之間的關系[9]. 針對水資源與水環境管理多龍治水的混亂格局, 從水務局部門影響、部門職能及部門潛力三方面構建績效指標評價體系, 能較好反映區縣水務局績效水平[10]. 由于水資源產權虛置問題突出, 造成流域上下游水資源利用矛盾重重. 水污染治理的外部效應使得流域內地方政府治理動力不足, 缺乏對水環境的必要規制, 加劇了水環境的惡化. 針對流域內生態安全建設政府間存在的競爭性, 可跨區域合作, 優化流域生態環境; 同時, 流域內上一級政府甚至中央政府需創造促進流域內地方政府環境合作治理的制度條件[11]. 相關研究表明, 水環境治理績效大多圍繞社會、經濟和環境三方面構建評價指標, 未將管理機制和公眾參與等要素納入評價體系, 其評價結果具有一定片面性. 因此, 從環境、社會、經濟和管理等方面構建水環境治理績效評價體系, 能有效反映相關部門在水環境上的管理能力和公眾對治理狀況的滿意程度[12].

農村水環境治理績效既不能忽視治理的產出和效果, 也不能忽視資金投入、項目建設和運行管理等方面的行為[13-14]. 結合可拓物元模型, 構建以“生命周期”為框架的農村水環境績效指標體系, 不僅能測度農村水環境治理的績效水平, 還能對單個指標的績效水平及等級進行衡量, 提供影響因素分析[13]. 平衡積分卡構建指標框架體系能夠探究非財務性指標在水環境治理績效評價中的重要作用, 具有很強的可操作性和指導意義, 彌補了農村水環境治理實踐中定量分析的不足[15]. 我國農村生態環境治理在政府管制下具有強大的動員力和可預期性, 但農村缺乏專門的農村環境治理機構、農村環境治理政策和農村環境治理投入. 市場調控型水環境治理模式能較好地彌補政府管控型中存在的信息不對稱性、權力運行單向性等不足, 但運行過程中農村自然資源產權不清晰, 市場治理負外部性, 過度競爭的農村自然資源市場等問題也亟需解決[16]. 當社區居民以不同形式參與到生態治理政策的制定、實施和評估時, 將使環境保護理念轉化為外在行為[17], 從而減少農村水環境的治理阻力, 提升治理成效.

2 大氣環境治理績效評估

末端治理是減少大氣污染排放、改善大氣環境質量的重要途徑. 大氣環境治理績效評估是大氣環境治理的重要內容和手段[18]. 從治理政策和措施、治理過程、治理結果等方面構建合理的大氣環境治理評價體系, 可以有效揭示全過程、全要素的綜合績效. 將影響大氣環境質量的SO2、NO2、PM10、PM2.5等主要指標參數納入大氣環境治理績效的評價中, 可重點關注大氣環境質量是否改善以及改善程度等結果層面的績效[19-21], 但也可能忽視大氣環境治理的前期投入以及大氣環境污染的形成原因等因素. 從大氣環境質量現狀、大氣環境承載力以及大氣環境與經濟布局優化等方面選擇指標進行大氣環境治理績效評價, 也可以從實施過程的角度對大氣環境治理成效進行有效的評估[22-23], 但這對靜態大氣環境治理結果的考慮略有不足. 基于壓力-狀態-響應模型(PSR)的大氣環境治理績效評價, 將大氣環境治理的關鍵過程和關鍵參數相結合, 可為大氣環境治理績效評價指標體系的完善提供參考[24].

數據包絡法(DEA)應用于大氣環境治理, 可從多種投入/產出決策單元評價治理成效的相對效率. 如王奇等[25]應用DEA模型將工業SO2、工業煙塵、工業粉塵的去除量作為產出指標, 并將大氣廢氣治理設施數、廢氣處理運行費用作為投入變量, 研究大氣環境治理的效率. 張鋒等[26]將就業人數、固定資產投資數、總能源消耗量、NO2排放量、SO2排放量及煙粉塵排放量作為投入指標, 并將地區生產總值(GDP)作為產出指標, 找出經濟發展與環境治理之間的效益關系. 也有學者在PSR框架基礎上, 綜合考慮績效影響因素, 結合DEA模型測度大氣環境治理績效, 由此對大氣環境治理績效進行綜合分析[27]. 但大氣環境質量狀況與影響因子、各影響因子間是否具有關聯性與互動性, 尚未進行評價結果的動因剖析.

PM10作為空氣污染的重要影響成分, 實時有效地監控大氣環境中PM10的污染程度是大氣環境治理的重點和難點. 結合區域大氣環境治理狀況與PM10分布和運動, 建立斜率關聯分析模型, 能有效探究治理PM10的措施[28-29]. 目前, 各級政府在大氣環境整治上采取了聯防聯控、治污創新、區域協作等措施, 但仍未從根本上解決霧霾污染問題. 因此, 從霧霾治理的資金運用、資源利用、項目完成、社會效益等方面建立霧霾專項治理績效的指標評價體系, 對霧霾整治的成效進行客觀、全面的考核是非常必要的[30]. 大氣環境治理績效考核體系在政策壓力下, 政府間存在相互模仿性的競爭效應, 這種效應有利于大氣環境治理績效的協同發展[31]. 但仍存在一些問題亟需解決. 首先, 績效評估中的考核主體單一, 一般都將政府作為唯一的考核對象[3]; 其次, 績效評估指標涉及大氣環境質量、治理投入、治理過程、治理結果、治理政策等大量的定量指標與定性指標, 但未形成全國范圍內可推廣的評價體系; 第三, 缺乏大氣環境治理規范績效評估程序和評價結果反饋與應用.

3 環境綜合治理績效評估

環境是人類賴以生存的基礎, 環境綜合治理有助于改善城鄉環境質量、提升城鄉環境管理水平、促進社會經濟健康發展. 但環境治理投入與環境治理成效往往不具同向性, 因此政府需要從績效改進的視角重新審視環境治理投資決策的科學性[32-34]. 環境綜合治理績效評估首先要解決評價指標的選取問題[34], 參數法與非參數法是環境綜合治理績效研究的主要方法[35-36]. 非參數法的DEA模型不需要考慮生產函數和估計參數, 只根據產出與投入之間的加權即可直接計算決策單元的相對效率, 已成為主流的績效評價工具[37-39]. 如牛希璨等[40]對華東六省的環境治理績效進行評價時, 從經濟發展、環境投資、綠化情況和垃圾處理等投入指標和工業“三廢”排放量等產出指標構建評價體系. 董秀海等[41]將勞動力、資金和技術等作為輸入指標, 以環境質量、污染控制、環境建設和環境管理為輸出指標, 評價了我國近10多年的環境治理績效. 河南省部分城市環境污染治理績效的實證研究也表明, 從“三廢”治理、環保人員和環境整治綜合情況等方面的投入和產出對城市環境污染治理績效評價具有較好的效果[42]. 在指標選取時, 將碳排放量作為產出因素納入對經濟增長的考量, 廢水總排量和固體廢棄物總排量作為環境指標, 納入政府工作總體績效的評價將有利于環境治理績效的提升[43]. 由于DEA方法應用于環境治理績效評價往往忽略了變量的松弛性. 因此, 通過主成分分析法(PCA)對指標評價體系進行降維處理, 結合SBM模型和全要素生產率(TFP)指數進行環境治理的靜態和動態分析, 可研究環境治理績效情況和變化趨勢[44]. 生態效率的年際變化也能很好地度量工業環境績效的變化[45].

政府環境治理政策主要有三類, 即自愿性環境政策、經濟型環境政策和傳統管制型環境政策. 每類環境政策都各有其優勢和不足, 環境管理體制必須是多政策的有機統一體[46]. 評價政府生態環境治理績效時, 平衡計分卡、層次分析法與全方位考核法相結合, 從財務、顧客、內部流程、學習和成長等方面構建評價模型, 可協助政府提升服務品質及行政效率[47]. 但由于居民參與度低, 造成評價結果缺乏一定的真實性, 同時資金漏洞與挪用等也不可忽視[48]. 政績考核中經濟效益的權重往往大于社區環境效益, 缺乏改進型的反饋, 這種基于政府績效管理視角設計評價體系, 由于其評價結果與實際情況不相吻合, 難以提升環境治理水平. 因此, 將污染物排放納入投入產出模型, 結合環境治理投資評估環境治理績效, 利于探究環境治理績效的影響因子及其程度[49]. 郭國峰等[42]應用DEA模型探究河南省環境治理績效, 結果表明河南省環境污染治理成效的波動性明顯, 環境治理水平和效率亟需提高. 鄭尚植等[50]、黃英等[51]將DEA和Malmquist相結合, 以省域為尺度探討環境治理投資的效率, 發現環境治理投資在綜合效率、技術效率和規模效率上均處于低效率狀態. 劉冰熙等[52]在修正三階Bootstrapped DEA方法的基礎上, 研究地方政府環境治理績效, 發現地方政府環境治理績效呈波浪型發展, 效益損失程度嚴重, 且不斷惡化, 但經濟發展與城鎮化發展則可彌補環境治理效益的損失.

4 環境治理績效的影響因素

人口不斷向城市擴展、非農產業不斷發展、建成區面積不斷擴大等是城鎮化的重要表現形式, 因此可通過多渠道、多途徑對環境治理產生影響. 基于中國30個省區的研究表明, 環境治理績效的顯著提升得益于戶籍城鎮化發展, 而產業城鎮化建設則反向作用于環境治理績效[53]. 新型城鎮化進程中要破解地方政府環境治理能力提升的困境, 需樹立環境治理理念、完善環境治理制度、提升環境公共物品供給能力、構建環境治理合作機制[54]. 工業化與信息化融合的新型工業化道路是推動中國工業綠色轉型與發展的必由之路. 在技術創新模型的應用中應融入資源節約與環境質量的考核, 探究信息化、工業化發展與環境治理績效之間的關系, 結果表明兩化融合水平的提升能減輕環境污染狀況, 提升環境治理績效水平[47]. 同時, 產業經濟在集聚效應、規模效應、關聯效應和擴散效應下也會加劇環境的污染程度[55]. 但制造業通過外溢效應和技術創新則有利于降低污染程度, 提高環境質量, 提升環境治理績效水平[56-57]. 從工業治理、生活治理、生態治理三方面構建綜合環境治理績效評價體系, 結果表明環境治理績效在很大程度上取決于地方財政對環境保護的支出狀況[58].

我國環境治理在很大程度上仍以政府為主導, 市場自身的調控較弱, 公眾參與度和參與感均較低, 導致環境治理成效不顯著. 因此, 需要將公眾參與權與環境治理權相結合, 培育博愛型公眾參與主體[59-60]. 社會資本與環境治理之間呈倒U型的非線性關系, 政府質量和市場化程度越高, 社會資本作用下環境治理成效越顯著[61-62]. 公眾供給服務于環境治理績效源于財政分權的激勵作用[63-64]. 但在“中國式分權”體制下, 政治集權、財政集中使得激勵機制具有一定的扭曲性, 造成環境治理監督和管理的缺失. 由于政府有效管制的缺位, 財政分權在環境污染治理方面可更多地表現負面影響[65]. 而財政體制在“集中”與“分權”之間若未找到平衡點, 則很可能走上“先污染后治理”的道路[65-66]. 國民經濟核算體系若缺乏環境質量指標, 則可能導致資源的急劇消耗和環境的嚴重退化[67]. 此外, 干部政績晉升考核體系中也要突出“綠色GDP”的作用, 激勵地方官員管污、治污的潛能, 提高環境保護的積極性[68].

社會公眾往往能直觀而清晰地感受環境質量與環境污染, 為環境整治提供有效的信息, 緩解環境治理出現的信息不對稱問題[69]. 讓公眾有效參與環境治理尤為重要. 環境治理政策決策前, 公眾參與利于高污染產業政策法規的制定; 實施中, 公眾參與能較好地對地方政府法規的實施、企業落實污染處理的流程等進行監督[70].

5 環境治理績效的民眾滿意度

自然環境是人類賴以生存的載體, 人類活動既可能破壞環境, 也可能對環境保護產生積極影響. 單方面追求經濟增長而犧牲資源和環境為代價的風險已備受社會各階層民眾的關注[71]. 在政府主導的環境治理模式下, 各級地方政府是環境治理的主要責任方[72]. 因此, 民眾會將環境問題的改善程度歸結為政府環境治理工作是否到位[73]. 民眾對環境滿意度既能表達現實環境與期望之間的差距, 又能反映民眾在環境治理方面的道德素養. 環境績效滿意度并不是民眾對一次特定環境狀況的感受, 而是以其累積的所有環境感受為基礎做出評估的[74]. 環境質量滿意度調查作為評估環境治理的重要方法, 能反映公眾對政府環境保護工作的認可. 環境治理績效評估多采用環境監測, 但監測點數量、采樣頻率、地方領導政績等因素也會缺乏代表性. 但環境績效滿意度可以作為政府環境治理績效評估的有益補充[74].

我國環境治理績效的提升既與政府制度化的監管政策密切相關, 也與公眾在環境監管與治理過程中的非制度化參與密切相關[75]. 環境治理既需要加強政府的監管, 也需要保障公民的參與性, 由過程導向向問題導向、結果導向過渡和轉變[76]. 傳播媒介是民眾認知的主要渠道, 因此民眾通過各種媒介也能對環境治理產生顯著影響[77]. 2013年中國綜合社會調查數據的研究表明, 傳統媒介的使用對政府環境治理績效具有正向效應, 新媒介(如互聯網和手機)的使用則具有一定的負向效應.

農民是農村人居環境的主體, 農民的需求是農村人居環境的整治動力和終極目標. 因此, 農村人居環境既要重視客觀評價, 也要重視居民的主觀評價, 將人居環境建設、地方特色與人的主觀需求相結合. 鄉村人居環境實際建設程度為村民滿意度提供了重要的物質基礎[78]. 以農民的滿意度作為農村人居環境整治效果的評價依據, 對改善農村人居環境、促進鄉村振興具有重要意義[79]. 不同收入水平的農戶對改善生活環境愿望的強烈程度、偏好的差異也會環影響境治理績效和滿意度評價, 一般收入水平越高, 環境治理績效的滿意度越高[80]. 此外, 村民的性別、年齡、學歷、職業、收入水平等因素對農村人居環境治理滿意度也具有顯著影響[81]. 因此, 從不同被調查者群體的年齡、受教育程度、性別等方面對滿意度差異進行研究, 有針對性地制定一系列環境治理政策, 有利于提升治理成效.

6 總結與展望

環境治理是改善環境質量的有效手段. 環境治理績效研究可以為政府和有關企業合理地配置資源、合理制定環境決策提供參考. 盡管我國環境治理績效評估已取得大量成果, 并應用于相關環境治理實踐. 但環境治理績效評估的理論與實踐研究還很薄弱, 遠不能滿足環境治理實踐的需要. 因此, 未來環境治理績效的研究需從以下幾方面展開.

(1)構建中國特色環境治理績效評估的指標體系與理論體系. 未來研究應結合中國環境治理特色和生態環境監管體制, 完善大氣環境質量、治理投入、治理過程、治理結果、治理政策等定量與定性化的指標, 構建具科學性和可推廣性的指標體系. 市場經濟條件下政府、企業、社會構成三元主體結構的環境治理體系, 因此應將政府主導型的環境治理研究向政府、企業、社會三方共治的研究轉化, 從中國特色理論高度探索區域環境治理與修復的基本規律.

(2)加強環境治理績效評估的比較性研究. 未來研究應結合研究區環境治理績效的實際情況, 強化不同區域環境治理績效的對比性研究. 特別應加強國內與國際環境治理績效評估理論與實踐的研究, 借鑒國外環境治理績效評估研究的先進經驗. 如我國水環境治理與美國佛羅里達坦帕灣環境治理之間的對比性研究, 國內東西部不同區域之間環境治理績效的對比性研究, 大氣環境治理、水環境治理等不同項目治理績效之間的對比性研究等.

(3)加強環境治理影響因子間的關聯性與互動性研究. 環境治理涉及多學科和多理論, 受社會經濟發展、環境保護體系、研發與創新能力、監督與管理機制等多因子的共同作用, 這些因子不能僅單一地反映在指標體系的構建上, 還應進一步探究影響因子之間的關聯性與互動性. 特別是在多個不同因子的共同作用下對環境治理績效的影響, 如社會經濟發展與環境保護體制交互作用下環境治理狀況研究等.

(4)重視環境治理績效評估的實證與應用研究, 拓展研究方法. 目前環境治理績效的研究大都停留在理論的推演上, 對我國政府的實際結構、功能和運作機制的研究較少. 進一步研究需完善環境治理與管控的信息網絡, 將政府、企業、民眾均納入考核主體, 突出實證性和應用性在環境治理績效評估中的重要作用. 同時結合管理學、地理學、環境工程學等多學科知識, 與“3S”技術、“人工智能”模擬、“可視化”等信息技術密切結合, 從定性與定量的角度探究環境治理績效. 如利用遙感信息技術對區域環境治理狀況進行檢測、分析與評價, 采用“人工智能”對政府環境治理績效進行預期模擬研究等.

(5)加強環境治理與管理體制的研究, 為更好地保護與治理環境提供參考. 我國目前建立了一系列生態環境監督與管理體制、生態環境經濟體制、生態環境保護體制等, 但這些體制的應用成效以及民眾反饋仍不明晰. 如對污染補償機制、河長制等體制雖取得了一定成果, 但企業、民眾的反饋仍然存在不足, 因此要強化政府、企業、社會組織等多方面的反饋機制研究, 根據反饋情況對相關政策和措施進行優化與調整.

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Research review: Environmental governance performance evaluation

GONG Hongbo1, CHEN Jinyang1, CHEN Huilin2, LI Changda3

( 1.Law School, Ningbo University, Ningbo 315211, China; 2.Ningbo University-University of Angers Joint Institute, Ningbo University, Ningbo 315211, China; 3.Dongtou Marine and Fishery Development Research Center, Wenzhou 325700, China )

The environment acts as a foundation for human survival. With the development of social economy, the contradiction between humans and nature is becoming an ever-lasting attention-drawing issue on a global scale, and environmental governance has become a problem that all countries in the world need to tackle. Performance evaluation plays an important role in identifying problems in environmental governance, formulating and implementing environmental governance policies in a timely manner. In this paper, the authors summarize the main research progress made in the performance evaluation in water environmental governance, atmospheric environmental governance, environmental comprehensive governance, the influencing factors of environmental governance and the public satisfaction of environmental governance performance. The authors also point out that in the future research the evaluation indicators and the corresponding theoretical framework specifically for China should be defined and employed.

environmental governance; performance evaluation; index system; environmental policy; review

X321

A

1001-5132（2021）01-0102-08

2020?08?21.

寧波大學學報（理工版）網址: http://journallg.nbu.edu.cn/

國家自然科學基金（71874091）; 浙江省自然科學基金（LY17G030011）.

龔虹波（1972－）, 女, 浙江寧波人, 博導/教授, 主要研究方向: 環境治理. E-mail: ghb19@163.com

（責任編輯 章踐立）