新時代生態(tài)環(huán)境領域對口援藏工作的思考與建議

張惠遠

(中國環(huán)境科學研究院生態(tài)文明理論研究中心，北京 100012)

西藏是重要的國家安全屏障和生態(tài)安全屏障，在黨和國家戰(zhàn)略全局中居于重要地位。西藏生態(tài)環(huán)境保護和生態(tài)文明建設事關國家穩(wěn)定和永續(xù)發(fā)展，關系國家安全和生態(tài)安全，關乎人民福祉和民族未來。黨中央歷來高度重視西藏工作，改革開放以來先后召開7 次西藏工作座談會。中央第七次西藏工作座談會是在開啟全面建設社會主義現代化國家新征程的關鍵時刻召開的具有里程碑意義的重要會議，這次會議形成了新時代黨的治藏方略，實現了黨的治藏方略的又一次與時俱進[1－2]。

2021 年6 月4 日，全國生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)“十四五”對口援藏工作會議在拉薩市召開[3]。生態(tài)環(huán)境部部長黃潤秋在會上指出，做好生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)對口援藏工作，是實現西藏長治久安的迫切需要，是維護國家生態(tài)安全的必然要求，是打造青藏高原生態(tài)文明高地的關鍵舉措，是鑄牢中華民族共同體意識的重要抓手。要牢固樹立國家總體安全觀，堅決扛起重大政治責任，重點圍繞打造青藏高原生態(tài)文明高地，堅持不懈推動綠色低碳發(fā)展，進一步加強政策、資金、技術、人才支持。這次大會也為做好“十四五”對口援藏工作指明了前進方向、提供了行動指南。在向第二個百年奮斗目標奮進的新時期，必須深刻領會和準確把握新時代黨的治藏方略對生態(tài)文明建設和生態(tài)環(huán)境保護工作的內在要求和全局謀劃，確保“十四五”對口援藏工作開好局、起好步。

1 新時代西藏生態(tài)環(huán)境保護工作的定位要求

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央總結西藏治理工作的歷史經驗，不斷豐富、發(fā)展、完善西藏治理的指導思想與方針政策，形成了新時代黨的治藏方略，為維護西藏社會穩(wěn)定和長治久安、推動建設團結富裕文明和諧美麗的社會主義現代化新西藏提供了根本遵循。進入新時期，開啟新征程，要充分認識新時代黨的治藏方略關于西藏生態(tài)文明建設和生態(tài)環(huán)境保護的戰(zhàn)略意義、理論意義和實踐意義，找準方向定位，明確目標任務，為新發(fā)展階段進一步做好對口援藏工作奠定堅實基礎。

“必須堅持生態(tài)保護第一”是做好新時代西藏工作的指導方針。習近平總書記在中央第七次西藏工作座談會上系統(tǒng)闡釋了新時代黨的治藏方略，提出了“十個必須”。這是黨中央深化對西藏工作的規(guī)律性認識，總結黨領導人民治藏穩(wěn)藏興藏的成功經驗，是對新時代黨的治藏方略的進一步謀劃和創(chuàng)新。其中，首次提出了“必須堅持生態(tài)保護第一，站在保障中華民族生存和發(fā)展的歷史高度，做好青藏高原生態(tài)各項工作”。習近平總書記在中央第七次西藏工作座談會上明確指出，保護好青藏高原生態(tài)就是對中華民族生存和發(fā)展的最大貢獻。保護好西藏和青藏高原生態(tài)環(huán)境，不僅僅是一個區(qū)域、一個時期的事，更是利在千秋、澤被天下的大事[4]。必須堅持生態(tài)保護第一，充分彰顯了黨中央、國務院對西藏生態(tài)文明建設和生態(tài)環(huán)境保護工作的高度重視，凸顯了新時代統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局、協(xié)調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局下生態(tài)文明建設在西藏工作中的巨大重要性，為新時代西藏生態(tài)文明建設提供了方向指引和前進動力。

“確保生態(tài)環(huán)境良好”是做好新時代西藏工作的核心目標。中央第七次西藏工作座談會提出了做好西藏工作的“四個確保”，即確保國家安全和長治久安、確保人民生活水平不斷提高、確保生態(tài)環(huán)境良好、確保邊防鞏固和邊境安全。相較于中央第六次西藏工作座談會提出的“四個確保”，這是對新時代西藏工作根本目標的進一步豐富和發(fā)展，凝結著以習近平同志為核心的黨中央對新形勢下西藏工作的科學把握和戰(zhàn)略思考，彰顯了黨中央與時俱進和開拓創(chuàng)新的精神品質。其中“確保生態(tài)環(huán)境良好”一直延續(xù)至今，充分體現了黨中央對西藏生態(tài)文明建設一以貫之的高度重視[5]，彰顯了生態(tài)環(huán)境保護在西藏各項工作中的重要地位。當前，青藏高原生態(tài)環(huán)境保護進入生態(tài)文明建設的“壓力期”，冰川退化、凍土消融、水土流失、草原退化、土地沙化等多領域、多類型、多層面問題疊加。深入貫徹落實新時代黨的治藏方略、加快推進西藏高質量發(fā)展，要將“確保生態(tài)環(huán)境良好”作為當前和今后一個時期的核心任務和重點工作，找準切入點和著力點，像保護眼睛一樣保護生態(tài)環(huán)境，像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境，切實保護好世界上最后一方凈土。

“生態(tài)”是做好新時代西藏工作的關鍵要務。穩(wěn)定、發(fā)展、生態(tài)、強邊是新時代西藏工作的“四件大事”，四者之間既相輔相成、相互聯(lián)系，又辯證統(tǒng)一。穩(wěn)定是根本、是前提，發(fā)展是關鍵、是核心，生態(tài)是基礎、是根基，強邊是要務、是大局。生態(tài)環(huán)境是建設團結富裕文明和諧美麗西藏的重要保障，生態(tài)環(huán)境為經濟社會發(fā)展提供了資源、能源、生態(tài)產品等物質基礎，生態(tài)環(huán)境就是資源，就是生產要素，生態(tài)本身就是經濟[6]，經濟社會高質量發(fā)展必然是在生態(tài)環(huán)境得到有效保護的前提下實現的發(fā)展[7]。邊境地區(qū)生態(tài)安全也是確保邊防鞏固和邊境安全的重要前提，如果邊境的生態(tài)環(huán)境出了問題，必然影響西藏的穩(wěn)定和發(fā)展[8]。要牢牢把握“生態(tài)”這個著眼點，把生態(tài)融入穩(wěn)藏、興藏、強邊各方面和全過程，處理好保護生態(tài)與惠民富民利民的關系，守護好神圣國土，建設好幸福美麗家園。

“打造青藏高原生態(tài)文明高地”是做好新時代西藏工作的根本指向。青藏高原是我國“兩屏三帶”生態(tài)安全格局的重要組成部分，而且獨特的地理環(huán)境、人文資源和高原氣候也關系到我國乃至整個亞洲地區(qū)的生態(tài)安全。中央第七次西藏工作座談會提出把青藏高原打造成為全國乃至國際生態(tài)文明高地的要求，是對西藏生態(tài)文明建設提出的時代性、全局性、前瞻性部署。以生態(tài)文明高地建設引領新時代西藏生態(tài)環(huán)境保護工作，統(tǒng)籌推進國家生態(tài)安全屏障高地、生態(tài)環(huán)境質量高地、高質量發(fā)展綠色實踐高地、生態(tài)文化弘揚高地、生態(tài)文明治理能力現代化高地建設，切實解決當前和長遠的突出生態(tài)環(huán)境問題，推動經濟高質量發(fā)展與生態(tài)環(huán)境高水平保護協(xié)調統(tǒng)一，輻射帶動以青藏高原為核心的第三極以及受其影響的東亞、東南亞、南亞、西亞、中亞等泛第三極地區(qū)的生態(tài)文明建設[9－10]，使西藏成為在全國及世界上具有較大影響力的生態(tài)文明建設先行者、示范者、引領者。

2 做好新時代生態(tài)環(huán)境領域對口援藏工作的基本考慮

西藏工作是全局性工作，需要全黨動手、全國支持。“十四五”時期是深入學習貫徹中央第七次西藏工作座談會精神和新時代黨的治藏方略、全面推進新時代西藏工作的關鍵時期。做好生態(tài)環(huán)境領域對口援藏工作，需要堅持系統(tǒng)思維，正確處理好立足當前和著眼長遠、保護和發(fā)展、國內和國際、“輸血”和“造血”四個方面的關系，進一步增強各地對口支援的積極性、主動性、創(chuàng)造性。

一是把握好立足當前和著眼長遠的關系。相較于我國東中部地區(qū)，西藏整體經濟發(fā)展底子薄、發(fā)展速度較為緩慢，生態(tài)產業(yè)化、產業(yè)生態(tài)化發(fā)展還不夠成熟，特色產業(yè)綠色發(fā)展程度還不高，與打造青藏高原生態(tài)文明高地的要求存在一定的差距。未來30 年是我國建設社會主義現代化國家的新發(fā)展階段，需要在大局下思考、謀劃對口援藏工作，要認清形勢，準確把握進入新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構建新發(fā)展格局對青藏高原生態(tài)環(huán)境保護提出的新任務新要求[11]，要摸清實情，切實解決好當前突出的生態(tài)環(huán)境問題，更要多做一些補短板、打基礎、利長遠的援助，謀長久之策，行固本之舉，把青藏高原打造成全國乃至國際生態(tài)文明高地。

二是把握好保護和發(fā)展的關系。保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產力，經濟發(fā)展不應是對資源和生態(tài)環(huán)境的竭澤而漁，生態(tài)環(huán)境保護也不應是舍棄經濟發(fā)展的緣木求魚，生態(tài)環(huán)境保護和經濟社會發(fā)展是相輔相成、辯證統(tǒng)一的[12]，“綠水青山就是金山銀山”“冰天雪地也是金山銀山”。對口援藏工作要把生態(tài)環(huán)境良好和經濟社會高質量發(fā)展“雙贏”作為重要價值標準，抓環(huán)保不負青山，促發(fā)展不負生態(tài)，努力將“綠水青山”的生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢轉化為“金山銀山”的經濟社會發(fā)展優(yōu)勢，進一步推動實現人與自然和諧共生的現代化。

三是把握好國內和國際的關系。青藏高原被譽為“世界屋脊”“中華水塔”“亞洲水塔”，對我國乃至亞洲生態(tài)安全具有重要的屏障作用。作為“世界第三極”，青藏高原對國內國際應對氣候變化等全球生態(tài)環(huán)境問題起到重要作用，是我國乃至世界的“環(huán)境驅動源”。從生態(tài)系統(tǒng)的完整性、連續(xù)性來看，跨境河流、邊境自然保護區(qū)會雙向影響境內境外生態(tài)環(huán)境。西藏是中國與南亞國家接壤最多的地區(qū)[13]，要牢固樹立國家總體安全觀，充分認識到西藏是我國同境內外敵對勢力、分裂勢力斗爭的前沿[14]。對口援藏工作要處理好國內國際關系，要加強邊境建設，特別是邊境地區(qū)的發(fā)展和振興，越穩(wěn)定越發(fā)展、越發(fā)展越保護，全面提升西藏國家安全和生態(tài)安全的能力和水平。

四是把握好“輸血”和“造血”的關系。全國支持西藏是黨中央的重要戰(zhàn)略決策，對促進西藏經濟社會發(fā)展、提升居民生活水平、加強西藏與內地溝通交流的作用十分顯著[15]。西藏要實現自力更生發(fā)展，必須著力培育自我發(fā)展能力[16]。對口援藏工作要以“輸血”為基礎，一方面要創(chuàng)新理念、創(chuàng)新思路、創(chuàng)新機制，聚焦精準，持續(xù)加大政策、資金、項目等支援力度；另一方面要注重基礎設施、能力建設、科技創(chuàng)新、人才培養(yǎng)等打基礎、建機制、增后勁、惠長遠的支援，在“輸血”的過程中做足“造血”文章，不斷激發(fā)和增強地方自我發(fā)展的內生動力和發(fā)展后勁，為青藏高原生態(tài)環(huán)境保護和經濟社會發(fā)展注入強大動力。

3 新時代生態(tài)環(huán)境領域對口援藏工作重點任務梳理

生態(tài)環(huán)境部門要立足職責定位，針對青藏高原特色，按照黨中央決策部署和“五位一體”總體布局推進生態(tài)文明建設要求，全面加強國家生態(tài)安全屏障建設，深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)，助推高原綠色低碳發(fā)展，推進生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現代化，培育和弘揚高原生態(tài)文化，努力推動“十四五”對口援藏工作再上新臺階。

一是圍繞重點區(qū)域，助力鞏固國家生態(tài)安全屏障建設。以三江源、“兩江四河”(雅魯藏布江、怒江、拉薩河、年楚河、雅礱河、獅泉河)沿岸、祁連山、阿爾金山及若爾蓋、甘南、羌塘高原等為重點，堅持生態(tài)優(yōu)先、自然恢復，支持推進山水林田湖草沙冰整體保護、系統(tǒng)修復和綜合治理。支持建立健全生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網絡體系，開展生態(tài)保護修復重大工程成效評估，加強生態(tài)保護監(jiān)管，嚴守生態(tài)保護紅線。支持開展青藏高原生物多樣性本底調查、觀測和評估，加強雪豹、藏羚羊、藏野驢等特有珍稀物種的保護和恢復，因地制宜實施生物多樣性保護重大工程，提高生物安全風險防范水平。支持加強冰雪資源保護、冰川退化、凍土消融等的研究和治理。

二是圍繞短板問題，支持深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)。圍繞人口集聚區(qū)人居環(huán)境改善、環(huán)境風險防范等薄弱環(huán)節(jié)和短板問題，堅持源頭治理、整體治理和系統(tǒng)治理，支持開展精準、科學治污。支持建立健全重要湖泊濕地、水源涵養(yǎng)區(qū)監(jiān)測、預警、評價體系，加強重點流域和人口聚集區(qū)水生態(tài)保護和綜合治理，強化飲用水安全保障。研究推動高海拔地區(qū)清潔取暖，強化機動車、揚塵等污染防治，鞏固提升大氣環(huán)境質量。推進固體廢物、醫(yī)療廢物、危險廢物處置設施建設，加強建設用地土壤污染風險管控，保護土壤和農牧區(qū)人居環(huán)境。因地制宜推進生活污水治理、垃圾源頭分類減量和資源化利用，完善環(huán)境基礎設施，建設美麗鄉(xiāng)村。

三是圍繞生態(tài)振興，著力助推高原綠色低碳發(fā)展。堅持“綠水青山就是金山銀山”“冰天雪地也是金山銀山”理念，引導高原特色產業(yè)綠色轉型，推進高原生態(tài)產品價值實現，以生態(tài)振興鞏固脫貧攻堅成果，助推高原高質量發(fā)展。加強“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控，推進落實環(huán)評審批和監(jiān)督執(zhí)法“兩個正面清單”制度。增強優(yōu)質生態(tài)產品供給，挖掘高原自然景觀、民族文化等特色生態(tài)旅游資源，推動探索建立健全高原生態(tài)產品價值實現體制機制。培育綠色環(huán)保產業(yè)，研發(fā)推廣高寒脆弱地區(qū)污水處理、高寒草地退化修復治理、湖泊濕地修復等環(huán)保技術和工藝，支持開展生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)模式試點，強化水電、礦山綠色開發(fā)。推動開展氣候變化、碳達峰與碳中和研究，推進落實減緩和適應氣候變化措施。

四是圍繞關鍵制約，推進生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現代化[17]。以改革創(chuàng)新、協(xié)同聯(lián)動為原則，健全生態(tài)環(huán)境保護責任體系，落實各級生態(tài)環(huán)境保護責任清單，開展生態(tài)環(huán)境保護督察和環(huán)評分類管理試點，嚴格落實環(huán)境信息依法披露制度。提高生態(tài)環(huán)境監(jiān)管能力，推進深化生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法改革，完善大氣環(huán)境、水環(huán)境等生態(tài)環(huán)境自動監(jiān)測設施和“天空地一體化”建設，推動實現生態(tài)環(huán)境監(jiān)測信息及數據集成共享，針對面積廣大、監(jiān)管任務重等特點，助力提升智慧環(huán)保水平。完善生態(tài)保護補償機制，研究流域上下游橫向生態(tài)保護補償方法，推動建立市場化、多元化生態(tài)保護補償機制，強化生態(tài)文明建設資金保障。深化人才技術幫扶體制機制，強化智力支持。

五是圍繞生態(tài)文明高地指向，培育和弘揚高原生態(tài)文化。以推動鑄牢中華民族共同體意識、增強文化認同感為目標，培育挖掘高原特色、民族特色生態(tài)文化資源，保護和弘揚雅礱文化、象雄文化、康巴文化，打造生態(tài)文化品牌。引導筑牢生態(tài)文明意識，充分發(fā)揮六五環(huán)境日、國際生物多樣性日等主題活動的宣傳推廣作用，多方式、多途徑、多形式傳播高原優(yōu)秀生態(tài)文化，引導樹立正確的生態(tài)價值觀念。推動踐行生態(tài)文明行為，鼓勵政府機關、企事業(yè)單位、學校、寺廟等開展節(jié)能環(huán)保、綠色低碳實踐，加快構建高原特色生態(tài)文明全民行動體系，推動形成建設生態(tài)文明高地的全社會合力。

4 對策與建議

對口援藏機制的建立，是黨中央支持西藏的一項創(chuàng)舉，凝聚著中華民族守望相助、手足相親的深情厚誼。隨著對口援藏工作的不斷深入，生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)應繼續(xù)在政策、科技、人才、凝聚合力等方面持續(xù)發(fā)力，努力構建完善“以政策添助力、以科技增活力、以人才提實力、以機制凝合力”的大支援格局，為做好新時代對口援藏工作筑牢保障。

一是以試點示范建設為切入點，強化政策支持。黨中央出臺的一系列政策措施為推進西藏持續(xù)穩(wěn)定和快速發(fā)展提供了堅實的政策保障。要推動中央生態(tài)環(huán)境資金以及應對氣候變化、生物多樣性保護、碳達峰碳中和等政策向西藏傾斜，加大國家財政資金、有關基金對西藏生態(tài)環(huán)境保護工作的支持力度，引導社會資金積極參與青藏高原生態(tài)保護修復，加強對中央生態(tài)環(huán)境項目儲備庫建設的指導，支持符合條件的地區(qū)開展國家生態(tài)文明建設示范區(qū)、“綠水青山就是金山銀山”實踐創(chuàng)新基地、“無廢城市”等試點示范建設。

二是以提升“造血”能力為著力點，加強科技幫扶。科技援藏是提升西藏“造血”能力的重要途徑，也是科技成果引進和轉化應用的重要橋梁。要聚焦西藏生態(tài)環(huán)境保護與修復關鍵技術需求，通過長期幫扶與短期支援相結合、“請進來”與“走出去”相結合等方式，加強跟蹤研究和技術指導，幫助解決突出問題和補齊短板。加強第二次青藏高原綜合科學考察研究成果應用，建好用好科技交流服務平臺，強化科技創(chuàng)新能力培訓和生態(tài)環(huán)境保護科學知識普及，加快提高生態(tài)環(huán)境保護科技實力和科研水平。

三是以探索組團式援藏為突破點，深化人才支援。選派干部人才援藏，是推動保持西藏政治穩(wěn)定、加快西藏發(fā)展、促進民族團結和祖國統(tǒng)一的重要舉措。要加強援藏建藏人才隊伍建設，選優(yōu)派強援藏干部，推動西藏干部到生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)、對口援藏省份學習鍛煉，創(chuàng)新多元化、雙向人才交流機制。拓寬生態(tài)環(huán)境技術援藏的領域和范圍，積極探索“小規(guī)模組團式”人才支援模式，加強技術人員選派和業(yè)務技能培訓，充分發(fā)揮“傳幫帶”示范帶動作用，推動建立一支“帶不走”的生態(tài)環(huán)保援藏隊伍。

四是以構建大支援格局為落腳點，匯聚形成援藏合力。習近平總書記強調，中央支持西藏、全國支援西藏，是黨中央的一貫政策，必須長期堅持。對口援藏工作是一項政治性、政策性很強的系統(tǒng)工程，要牢固樹立全國上下“一盤棋”思想，建立健全生態(tài)環(huán)境部門組織協(xié)調、技術部門支持指導、援藏省(市)主動支援、地方主體全力配合的工作機制，推動形成對口援藏工作強大合力，共同推動政策、項目、人才、技術等幫扶資源落到實處，切實推進實現新時代西藏長治久安和高質量發(fā)展。