加快打造邊海聯動經濟帶 發展沿邊高質量開放型經濟

孟祥寧 黃增鎮

摘要：加快沿邊開發開放是推動邊疆民族地區高質量發展和融入新發展格局的重要抓手，課題組聚焦沿邊開發開放問題深入廣西沿邊口岸、試驗區和自治區有關廳局走訪調研，發現近年來廣西沿邊開發開放發展成效顯著，部分領域試點領先全國。但還存在政策創新落實不到位、基礎設施建設有待加強、產業化發展水平不高、公共服務短板突出等問題。加快發展沿邊高質量開放型經濟，要加強政策規劃聯動、體制機制聯動、基礎設施聯動、產業發展聯動、平臺載體聯動、公共服務聯動，積極融入新發展格局。

關鍵詞：廣西；邊海聯動經濟帶；開放型經濟

中圖分類號：F282文獻標識碼：A文章編號：1004-1494（2021）04-0115-05

基金項目：中共廣西區委黨校（廣西行政學院）宣傳闡釋習近平總書記視察廣西時的重要講話精神專項咨詢課題“高水平共建西部陸海新通道的對策建議”（2021ZXZX10）；中共廣西區委黨校（廣西行政學院）咨政課題“廣西在服務和融入新發展格局上展現新作為方面的問題與對策”；2021年春季學期主體班教學專題科研項目“形成強大國內市場，構建新發展格局”（2021JXZT02）。

2021年4月，習近平總書記視察廣西時提出，廣西要“在推動邊疆民族地區高質量發展上闖出新路子”，“在服務和融入新發展格局上展現新作為”，“要主動對接長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設等國家重大戰略，融入共建‘一帶一路’，高水平共建西部陸海新通道，大力發展向海經濟，促進中國—東盟開放合作，辦好自由貿易試驗區，把獨特區位優勢更好轉化為開放發展優勢”[1]。加快沿邊開發開放是推動邊疆民族地區高質量發展和融入新發展格局的重要抓手。廣西分別于2012年、2016年、2020年獲批設立東興、憑祥、百色重點開發開放試驗區（以下簡稱“沿邊試驗區”）。沿邊試驗區的設立為沿邊地區開放發展提供了強有力的政策支撐。廣西“十四五”規劃明確提出要“依托國家重點開發開放試驗區打造邊海聯動經濟帶”，這是推動沿邊地區發展的重大舉措。廣西亟需強化頂層設計，加強協同聯動推動落實，提升沿邊開發開放水平。

（一）著力創新機制體制，部分領域試點領先全國

沿邊試驗區在部分領域已形成全國首創或全國率先的先行先試經驗，獲得國務院大督查表揚和相關部委的肯定。一是跨境勞務合作凸顯特色。東興市率先開展跨境勞務的“一站辦證，全域用工”模式，對跨境勞務合作實行規范化管理，并復制到憑祥市。防城港市、崇左市為越南入境務工人員簽發證件，既為越南老百姓搭上我國經濟發展順風車、增加收入、深入了解我國國情提供了新途徑，又為沿邊地區加快承接產業轉移提供了充足的勞動力資源。二是通關便利化水平大幅提高。國際貿易“單一窗口”覆蓋東興試驗區和憑祥試驗區。廣西在邊境口岸實施“提前審結”模式，出入境車輛無需被查驗就可直接“穿場而過”駛離監管區。廣西創新推動越南進境大貨車在友誼關口岸實行代駕制，有效地解決了新冠肺炎疫情期間越南司機不能隨車入境的困難。三是營商環境服務提升。百色試驗區政務服務“簡易辦”、工程建設項目“拿地即開工”、“交房即交證”、人才政策改革創新等正在加快推進，有力地推動了沿邊試驗區的開放發展。

（二）加快形成國際通道，區位優勢轉化發展優勢

廣西充分發揮沿邊區位優勢，全面推進海上、陸上的通道建設，積極參與面向東盟的國際大通道建設，與周邊互聯互通水平明顯提高。南寧—東興高速公路、越南河內—海防高速公路、南寧—友誼關高速公路建成通車，南寧—防城港高鐵開通，中越北侖河二橋口岸通過驗收。2018年、2019年東興口岸出入境人數均突破千萬人次[2]，出入境人數位居全國陸路口岸前列。東興口岸二橋海關指定進境水果監管場地正式運營。廣西已開通至越南的國際客貨運列車，開通12條跨境鐵路班列，2021年上半年，中越跨境班列累計開行886列，同比增長51.2%[3]，有力地推動了“一帶一路”設施聯通。

（三）建設高質量開放平臺，深度融入“一帶一路”

廣西著力推動對外開放合作平臺建設，帶動沿邊地區加快對接粵港澳大灣區和參與“一帶一路”國際合作。一是加快推進國家層面出臺支持防城港國際醫學開放試驗區（中國）建設的政策、醫藥產業園等項目。二是積極構建跨境產業鏈，加快推進多個加工企業進駐東興、憑祥、防城、靖西、龍州邊境經濟合作區。三是新設立海峽兩岸產業合作區、進口商品創新示范區、憑祥綜合保稅區、跨境電子商務園區、邊境旅游試驗區等新平臺，推動邊境地區加速對外開放、融入區域和國際產業鏈。四是常態化開展廣西與越南邊境四省黨委書記新春會晤聯誼暨聯工委會晤，達成多項合作共識并持續扎實推進。

（四）加快發展口岸經濟，“邊貿+”經濟繁榮發展

廣西充分用好興邊富民政策，最大程度釋放邊貿紅利，帶動脫貧攻堅，使更多的邊民能夠安心在邊境一線就業和生產生活，為穩邊固邊夯實基礎。一是口岸建設與開放提速成效明顯。2016年以來國務院批復東興、友誼關、水口口岸擴大開放，峒中口岸（含里火通道）、碩龍口岸對外開放，愛店—峙馬口岸正式開通。友誼關口岸成為我國水果進出口最大邊境口岸，年進口水果逾200萬噸[4]；愛店口岸成為東南亞地區最大的中藥材交易邊境口岸。憑祥獲準通過邊境小額貿易方式進口越南鋁土礦。東興試驗區開展海運方式進口互市商品試點。二是商貿新業態加速呈現。廣西著力發展電子商務、出口商品采購中心等新業態，獲批建設崇左跨境電商綜合試驗區，東興、憑祥成為全國電子商務縣域100強。三是通關便利化顯著增強。廣西積極推進上線運行邊境貿易“一指通”，邊民只需要十多秒即可完成互市申報。友誼關口岸實行周末及節假日正常通關制度，成為全國第三個實現“提前審結”通關模式的口岸，有力地推動了邊境貿易蓬勃發展。

（五）著力推進沿邊金改，金融門戶加快建設

2013年廣西獲批建設沿邊金融綜合改革試驗區，主要在東興、憑祥試驗區率先實施，有力地促進了“一帶一路”資金融通。先行先試的重點舉措包括：建立人民幣對東盟國家貨幣區域銀行間的交易平臺，打造人民幣對越南盾銀行柜臺掛牌“抱團定價”和“輪值定價”的“東興模式”，開展經常項目跨境外匯資金軋差凈額結算試點；憑祥試驗區率先實施越南盾、人民幣現鈔調運，簽發全國首單機動車出境綜合商業保險、跨境勞務人員人身意外保險，首創全國“保險+期貨”綜合金融模式、開啟“互市+金融服務”發展模式。在沿邊金融綜合改革基礎上，2018年經國務院同意，中國人民銀行等13個部委聯合印發《廣西壯族自治區建設面向東盟的金融開放門戶總體方案》，目前各項建設任務正在加快推進。

（六）著力提升物流水平，跨境物流蓬勃發展

憑祥在全國率先開通至越南的國際客貨運列車。2020年，邊境貿易（邊境小額貿易和邊民互市貿易）進出口額達到1408.2億元，占全區進出口額的29%，繼續位列全國第一位，占全國比重的45.9%[5]。廣西跨境物流規模連續5年位居全國第一。中越跨境班列全年累計開行1264列，其中，中越跨境集裝箱班列累計開行166列，同比增長49.5%[6]。東興建成全國唯一連接東南亞國家的海陸冷鏈物流通道。廣西邊境口岸貨運量增速不斷加快，2021年上半年友誼關口岸進出境貨車20.38萬輛次，同比增長30.62%；進出口貨運量203.67萬噸，同比增長39.56%，其中出口貨運量147.92萬噸，同比增長66.03%[7]，廣西跨境物流蓬勃發展。

（一）政策創新落實不到位

相比起全國其他沿邊省份，廣西獲得的國家級開放平臺數量、種類較多。沿邊地區多重國家政策疊加卻沒有凸顯“1+1>2”的聚力效應，各沿邊試驗區政策創新不夠、落實不到位。具體表現在根據國家政策編制的地方配套措施出臺緩慢；政策沖突的“面條碗”現象仍然突出，導致政策執行效率低，影響政策紅利釋放；許多政策涉及中央和省級事權，試驗區仍存在政策落地難、執行難、政策弱化的問題。

（二）生產要素配套較弱

廣西沿邊試驗區普遍存在建設資金缺口大，技術、人才、先進管理經驗、信息等要素支撐不足等問題，保障沿邊試驗區持續投入和后續發展的配套要素匱乏。在資金籌措方面，沿邊試驗區口岸、港口、公路和鐵路等基礎設施和配套項目建設任務重，資金需求量大，而沿邊試驗區基礎設施建設存在歷史欠賬較多，地方財力有限，融資渠道少，建設資金缺口大等難題，亟待破解。在人才支撐方面，口岸查驗機構的人員編制緊缺。沿邊試驗區仍存在專業人才嚴重不足，人才儲備總量偏少，結構層次不合理，創新型、復合型人才少等問題。

（三）基礎設施建設有待加強

在鐵路方面，廣西已納入國家《中長期鐵路網規劃》《西部陸海新通道總體規劃》等規劃的湘桂鐵路南寧至憑祥段的擴能改造、南防鐵路欽州至防城港段的擴能改造項目，以及已納入國家《中長期鐵路網規劃》的南昆鐵路百色至威舍段增建二線、黃桶—百色鐵路等項目亟待開工建設。在公路方面，沿邊公路等級偏低，其中G219廣西段仍有約400多公里三級或以下等級路段亟需提級改造。在口岸方面，口岸基礎設施薄弱，特別是位置偏遠的邊境口岸，現有口岸基礎設施已無法滿足廣西對外開放發展的需要，口岸建設資金缺口大。此外，廣西口岸整體信息化（“單一窗口”“智慧口岸”等）建設任務艱巨，同樣面臨資金短缺問題。在跨境通道方面，越南與廣西對接的鐵路通而不暢，影響雙方擴大貨物往來。在物流方面，中國與東盟國家跨境物流基礎設施建設還需完善，物流科技亟需推廣，跨境物流的資源配置還需優化。與其他國內物流相比，廣西跨境物流成本比較高，導致產品競爭力被削弱。

（四）產業化發展水平不高

2020年，廣西辦理出口退稅的出口貨物中，外省貨源占比達75%；廣西實際利用外資額13.17億美元，占全國比重僅為0.62%[8]，與廣西的區位優勢不相稱，開放的引領作用沒有能夠真正凸顯。歸根結底是因為廣西產業化發展水平不高、落地精深加工不足、傳統產業轉型升級載體不多、新興產業和未來產業培育不夠、現代產業發展集成化不強等問題導致的。

（五）開放平臺存在同質化競爭

廣西開放平臺的作用發揮不夠充分。沿邊開放平臺分布分散，難以形成集聚效應。部分開放平臺發展特色不鮮明存在同質化競爭。全區現有4家國家級經開區，在2020年商務部綜合發展水平的考核評價中，有2家在全國218家國家級經開區中排名200名之后[9]。

（六）公共服務短板突出

廣西沿邊地區優質教育、優質醫療等資源偏少。在教育方面，教學設備設施短缺，沿邊地區教育結構不合理且優質教育資源偏少，教育教學質量有待進一步提高；基層學校空編情況較為突出，部分地區“有教室無教師”。在醫療衛生方面，醫療衛生資源總量不足、分布不均衡、醫學人才嚴重匱乏，醫療服務水平與全國相比存在較大差距；基層醫療衛生機構空編情況較為突出，部分地區“有診室無醫生”。在養老方面，因為政府繳納的基數不高，沿邊居民參加城鄉居民養老保險的意愿不強，主動性不夠。在人才方面，創業就業等民生領域仍然存在短板，“引人難留人難”問題依然突出，就業崗位區域性供求失衡較大，創業就業服務供給不足。

（一）加強政策規劃聯動，打好沿邊開發開放政策組合拳

針對沿邊地區多重國家政策疊加作用發揮不突出、各沿邊試驗區政策創新落實不夠等情況，建議以“邊海聯動經濟帶”建設整合各沿邊政策。

1.組織精干人員高質量起草《廣西沿邊經濟帶發展“十四五”規劃》。建議組織精干人員成立工作專班，加強與國家、自治區有關規劃銜接，建議謀劃將東興國家重點開發開放試驗區、東興跨境經濟合作區、東興邊境經濟合作區合作共建，將憑祥邊境經濟合作區、廣西憑祥重點開發開放試驗區、中國—東盟邊境貿易憑祥國檢試驗區、中國（廣西）自由貿易試驗區崇左片區、廣西憑祥綜合保稅區合作共建，謀劃沿邊開放平臺“小組團式”發展。

2.以項目化形式出臺《廣西沿邊經濟帶發展建設項目清單》。對沿邊開發開放擬建設項目進行梳理匯總，出臺《廣西沿邊經濟帶發展建設項目清單》，推動其納入國家、自治區項目建設庫，爭取國家層面支持，強化持續跟蹤落實。

3.適時出臺《邊民互市貿易進口商品負面清單》《邊民互市貿易管理辦法》的地方配套政策。建議及時跟進商務部《邊民互市貿易管理辦法》《邊民互市貿易進口商品負面清單》《邊民互市貿易進出口商品不予免稅清單》修訂情況并展開研究，出臺地方配套措施，把邊民互市貿易政策紅利轉化為實實在在的沿邊發展紅利。

（二）加強體制機制聯動，加快構建邊海聯動的體制機制

針對當前沿邊開發開放試驗區生產要素配套較弱、推進邊海聯動缺乏抓手、沿邊開發開放資源整合不到位等情況，建議在體制機制上加強聯動整合。

1.謀劃成立“自治區口岸與物流辦公室”。建議參照四川、重慶等地做法，整合自治區口岸與物流部門，增加口岸與物流辦公室人員、口岸關口查驗人員編制。制定非編制人員專屬政策，對屬于人才引進的編外人員給予與編制人員同等或超過編制人員的工資、福利等待遇，吸引優秀人才，提升干部隊伍整體素質。

2.科學設置沿邊地區考核體系。統籌設置科學考核指標，探索將沿邊現有的工業園區、邊境經濟合作區、開放試驗區等統籌在邊海聯動經濟帶之內，實施年底一同考核，推動沿邊開發開放考核科學化。

3.推動沿邊園區管委會探索實施“法定機構治理”模式。建議借鑒《中馬欽州產業園區條例》實施的“法定機構治理”模式，推動沿邊地區工業園區（邊境經濟合作區、重點開發開放試驗區等）以企業化方式運營管理，發揮市場的決定性作用，激發管委會干部職工干事創業的積極性。

4.探索設立“邊海聯動經濟帶建設引導基金”。統籌整合沿邊地區建設資金，成立自治區邊海聯動經濟帶建設資金池，充分發揮財政資金的杠桿作用，用財政資金撬動社會資本參與沿邊地區開發建設。

（三）加強基礎設施聯動，提升沿邊地區互聯互通水平

針對當前廣西沿邊口岸基礎設施仍比較薄弱問題，建議依托西部陸海新通道建設提升沿邊地區基礎設施建設水平。

1.加快沿邊高鐵建設。加快防城港至東興鐵路、南寧至崇左鐵路等在建項目建設；抓好中越鐵路口岸互聯互通的規劃對接；繼續推進湘桂鐵路南寧至憑祥段擴能改造、云桂沿邊鐵路等項目前期工作。

2.加快沿邊公路建設。加快推進崇左至水口、隆安至碩龍高速公路、G219防城峒中至東興公路等在建項目建設；加快開展崇靖高速至碩龍口岸、崇左至愛店口岸、東興至憑祥（友誼關）口岸（沿邊高速）、南寧吳圩至峒中、上思至防城港等高速公路項目前期工作，力爭早日開工建設；積極開展G219沿邊公路其他路段提級改造前期工作。

3.加強“示范口岸”建設。加快沿邊口岸基礎設施建設，打造一批“示范口岸”，結合“數字廣西”建設，打造智慧口岸，加快口岸數字化建設創新通關模式，提升口岸通關便利化水平。

4.加快沿邊跨境網絡建設。依托中國—東盟信息港加快邊境通信基礎設施建設，構建中國—東盟跨境網絡通道。

（四）加強產業發展聯動，構建邊海聯動現代產業體系

針對廣西沿邊地區產業化發展水平不高的問題，建議圍繞建設邊海聯動經濟帶現代產業體系補齊產業發展短板。

1.加強沿邊特色產業小鎮建設。突出沿邊各地區進口產品差異化，復制推廣憑祥東盟水果加工小鎮經驗做法，在沿邊地區打造紅木家具木材加工小鎮、中草藥加工小鎮、鋁產品加工小鎮等特色小鎮，形成產業發展示范帶動效應。

2積極推進“百企入邊”。特別是在沿邊地區大力推動實施“三企入桂”，按照產業鏈延鏈補鏈強鏈的要求，在沿邊試驗區組建跨境配套產業園區。

3.打造沿邊現代產業集群。利用沿邊區位優勢，積極培育新一代電子信息、生物醫藥、高端裝備制造等戰略性新興產業，在沿邊經濟帶規劃建設一批物流園區，建立健全物流體系，大力發展一批蛙跳產業、瞪羚企業等，著力做強做優沿邊高端產業集群。

4.構建高水平沿邊開放金融支撐體系。建議充分利用沿邊金融綜合改革試驗區的先行先試政策，參照浙江做法出臺《促進企業融資獎勵辦法》，鼓勵金融機構利用央行支小再貸款政策支持小微企業融資，防范化解企業債務風險。加強對沿邊中小企業的金融和財政支持，探索降低一般工商業電價，實施差別化地價政策，吸引優質企業落地沿邊地區。

（五）加強平臺載體聯動，高水平建設沿邊開發開放平臺

針對廣西沿邊開放平臺存在同質化競爭的問題，建議自治區加強對沿邊開發開放平臺的協同指導。

1.加快自由貿易試驗區政策在沿邊地區復制推廣。加快中國（廣西）自由貿易試驗區崇左片區建設，盡快形成可復制可推廣經驗。以自由貿易試驗區政策統領沿邊開發開放發展，在崇左片區之外的沿邊地區，打造自由貿易試驗區“飛地”，推動自由貿易試驗區政策在沿邊地區協同推廣。

2.加強粵桂協作推動邊海聯動經濟帶建設。進一步鞏固粵桂扶貧協作成果，結合沿邊高鐵建設，積極對接粵桂黔滇高鐵經濟帶建設，大力吸引以粵港澳大灣區為主的國內產業轉移到沿邊試驗區。加快建設自治區級龍州、防城、靖西邊境經濟合作區，爭取申報國家級邊境經濟合作區。

3.推動沿邊地區產業園區升級發展。推進中國—東盟（百色）農產品交易中心、扶綏空港經濟區、中泰（崇左）產業園、中國—東盟青年產業園、海峽兩岸產業合作區等園區建設，增強承接國內產業轉移和參與國際產能合作能力。

（六）加強公共服務聯動，提升人民生活品質，穩邊固邊

針對沿邊地區公共服務質量短板，建議提升沿邊公共服務水平。

1.打造全國興邊富民典范、建設強邊固邊示范帶。重點建設20個沿邊經濟強鎮，重點打造100個抵邊村鄉村振興示范村，在基礎設施、教育、醫療、交通、通訊、社保等方面創新集成政策，實施更加優惠的邊境居民政策，引導人口向抵邊村屯遷移定居，構筑鞏固發展民族團結、社會穩定、邊疆安寧、國家安全的“人民防線”。

2.謀劃沿邊基礎教育擴容提質工程。在繼續保持義務教育投入基礎上，適當加大對沿邊地區縣級高中建設投入，整合財政資金加強高中軟硬件建設。順應城鎮化發展趨勢，撤并部分規模較小的農村中學，依據人口規模和遷移趨勢科學規劃學校布局，增加城區高中數量，統籌優化沿邊高中建設布局。

3.出臺有競爭力的人才引進激勵政策。針對沿邊地區人才“引人難留人難”問題，建議充分利用沿邊開發開放試驗區政策，研究出臺在全國有競爭力的人才引進激勵政策，提高到沿邊地區工作的高層次人才待遇。探索實施“第二春”人才計劃，利用沿邊地區生態康養優勢，引進一批退休專家到沿邊地區工作發揮余熱，提升沿邊地區科教水平。

[1]習近平在廣西考察時強調解放思想深化改革凝心聚力擔當實干建設新時代中國特色社會主義壯美廣西[EB/OL].http：//www.gxzf.gov.cn/zt/ sz/gxkcdy/yw/t8699426.shtml.

[2]東興邊檢站2019年查驗出入境旅客突破1330萬人次[N].廣西日報，2020-01-07（4）.

[3]關于《“十四五”推進西部陸海新通道高質量建設實施方案》總體情況的介紹[EB/OL].http：//www. gov.cn/zhengce/2021-09/04/content_5635392.htm.

[4]海關總署解讀邊境貿易政策[EB/OL]. https：//www.163.com/dy/article/GJ76GN3005529G M2.html.

[5]2020年廣西外貿進出口規模創歷史新高[EB/OL].http：//guangzhou.customs.gov.cn/nanning_ customs / 600356 / fdzdgknr6792 / 2966275 / 600341 / 3527846/index.html.

[6]中越班列開行突破100列實現跨境班列運輸“加速跑”[EB/OL].https：//baijiahao.baidu.com/s？ id=1697641755927591358&wfr=spider&for=pc2021-04-21.

[7]廣西憑祥：“四個發力”建設沿邊開放發展新高地[EB/OL].http：//gx.people.com.cn/n2/2021/ 0813/c390645-34866604.html.

[8]2020年1-12月廣西實際利用外資情況[EB/ OL].http：//swt.gxzf.gov.cn/swsj/wzsj/t7847773.shtml.

[9]2020年國家級經開區綜合發展水平考核評價結果發布[EB/OL].https：//zhuanlan.zhihu.com/p/ 357554052.

責任編輯陸昱