農(nóng)村水利建設中PPP模式的應用分析

馬景健

(朝陽市江河流域保護管理局，遼寧 朝陽 122000)

隨著城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設的快速推進，對農(nóng)村基礎設施建設的要求越來越高，尤其是與人畜飲水、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)直接相關(guān)的水利設施等項目正不斷建設。水利基礎設施是保障第一產(chǎn)業(yè)基礎地位的關(guān)鍵，也是維持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的前提和基礎[1-2]。然而，我國農(nóng)村水利較現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展需求仍具有較大差距，許多地區(qū)依然面臨著用水難題，農(nóng)田灌溉、防洪排澇、飲水安全問題不斷。在此背景下，如何加快農(nóng)村水利建設逐漸成為政府部門和學術(shù)界探究的重要課題。

1 我國農(nóng)村水利建設現(xiàn)狀

目前，水土保持設施、截留提水設施和農(nóng)田灌排渠系統(tǒng)是比較常見的農(nóng)村水利基礎設施，其服務對象以弱質(zhì)農(nóng)業(yè)為主，并呈現(xiàn)出多樣性、層次性等特點。根據(jù)各地區(qū)特點和不同需求，歸納總結(jié)了農(nóng)村水利存在的問題如下：

1)產(chǎn)權(quán)主體不明確。隨著經(jīng)濟體制的改革農(nóng)村水利管理制度改革并未深入下去，部分地區(qū)只是簡單的實施承包，并未真正實現(xiàn)農(nóng)田水利經(jīng)營權(quán)和產(chǎn)權(quán)的分離。雖然，對現(xiàn)有農(nóng)田水利管理體制部分地區(qū)成立了一些相關(guān)協(xié)會，并開展了積極創(chuàng)新與探索，但這一措施的實施比例從全國范圍來看依然偏低，其實施效果也不顯著。這主要與農(nóng)田水利產(chǎn)權(quán)主體不明晰，產(chǎn)權(quán)制度改革不準確、不深入等因素有關(guān)。有的地區(qū)即使實施了改革，也沒有及時的制定出具體的管理措施和規(guī)章制度，在管理上存在“建管用”分離、利益糾紛和權(quán)責部分的現(xiàn)象。

2)已有設施管理能力不足。隨著農(nóng)村經(jīng)濟的不斷發(fā)展和農(nóng)民收入水平的快速提升，在農(nóng)民的腦海中已經(jīng)形成經(jīng)濟意識，并呈現(xiàn)出逐漸增強的趨勢，然而生態(tài)環(huán)境和集體意識相對滯后，普遍存在河流污染、原有水利設施破壞等現(xiàn)象[3]。深入分析發(fā)現(xiàn)，這與管理意識的缺失、環(huán)境意識薄弱、生活水平提高導致生活垃圾增多等因素有關(guān)。原有水利設施供不應求且原本就很脆弱，再經(jīng)人為破壞根本無法保障基本農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成明顯限制，并對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進和農(nóng)民的征收也造成極大影響。

3)農(nóng)村水利投資難以滿足農(nóng)業(yè)發(fā)展需求。借鑒相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中央和地方財政的投資不斷增加，投入農(nóng)業(yè)基礎設施的資金總體上呈上升趨勢[4]。然而，國家總投資中只有極少部分用于農(nóng)業(yè)的投資，對農(nóng)村基礎設施建設投入的更少。近年來，雖然中央政府的支農(nóng)支出相比過去有所增大，但總體處于10%以下，并呈現(xiàn)出減少的趨勢，這樣的投資水平與其他國家和地區(qū)相比明顯偏低。隨著新型城鎮(zhèn)化的大力推進，地方政府進一步縮小了農(nóng)村基礎設施投資，對于原有基礎設施的維護部分地區(qū)甚至根本無力承擔，新建設施更無從談起。另外，農(nóng)村水利事業(yè)發(fā)展還會受到融資渠道單一的限制，以往由中央和地方財政提供維護和建設資金，較少有社會資本的參與，這導致農(nóng)村水利的新建和維護始終無法滿足農(nóng)業(yè)發(fā)展需求。

2 農(nóng)村水利建設中PPP模式的可行性

PPP模式是指為了提供某種公共物品和服務或建設某種基礎設施項目，私營部門與政府部門以簽訂特許經(jīng)營協(xié)議的方式所建立的新型伙伴關(guān)系，這是一種私營與公共的合作模式。因具有獨特的優(yōu)勢，PPP模式的應用日趨廣泛，特別是在基礎設施建設領(lǐng)域已經(jīng)有許多經(jīng)典案例[5-7]。在農(nóng)村水利建設中之所以能夠應用PPP模式，主要取決于以下條件：

1)社會資金充足。從資本市場的視角下，在市場經(jīng)濟政策支持下民營經(jīng)改革開放40多年發(fā)展不斷壯大，經(jīng)濟實力明顯增強，這些掌握了最新管理思維、科技和大量資本的私營企業(yè)的競爭力較強，成為開辟新路子、探索新模式的重要力量。此外，結(jié)合相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，我國居民儲蓄率較高，顯然這些閑置的資本屬于一種浪費。實際上，農(nóng)村水利建設投資存在收益穩(wěn)定的明顯優(yōu)勢，雖然其投資周期長但具有巨大的利潤空間，對民間資本參與農(nóng)村水利投資具有很強的吸引力。隨著開放程度的提高和法治的不斷健全，國際資本已經(jīng)具有成熟的進入條件，在我國基礎設施建設中已經(jīng)有不少國外資本的參與，并取得一定的效益。

2)PPP模式的優(yōu)勢。通過分析國外應用PPP模式的成功案例發(fā)現(xiàn)，對較長經(jīng)營周期特別是后期經(jīng)營項目PPP模式具有較強的實用性。將PPP模式應用于該類型的項目有以下優(yōu)勢：①PPP模式能夠充分利用政府資源，將有限的政府財政資金最大程度的用于更多的農(nóng)村水利項目，也可將資金用于經(jīng)濟建設和公共設施等其他領(lǐng)域。②私營企業(yè)的參與有利于提高服務品質(zhì)和資源使用效率，引入競爭機制可以加快項目建設，提前讓公眾享有公共服務和產(chǎn)品。③優(yōu)化風險分散模式，如私營機構(gòu)和公共部門主要承擔市場風險、政策風險。④PPP模式的應用能夠加速政府職能的轉(zhuǎn)變，提升政府工作效率，能夠保證最新技術(shù)的及時應用以及提供更多的就業(yè)機會。

3)政策支持不斷增強。隨著投融資體制改革的持續(xù)推進以及國家政策法規(guī)的不斷完善，

在農(nóng)村水利建設中社會資本投資變?yōu)榭赡埽⒋蚱屏送顿Y壁壘。國家相關(guān)法律法規(guī)文件提出要吸引和鼓勵民間資本投資，逐步放寬農(nóng)村水利建設對社會資本投入的限制，并明確了融資方式及其要求。

3 農(nóng)村水利建設中PPP模式的應用思路

根據(jù)民營化學者薩瓦斯的理論以及農(nóng)村水利設施的發(fā)展現(xiàn)狀、保有情況，提出我國農(nóng)村水利建設中PPP模式的應用思路主要有3條：

1)新建基礎設施。可以采取BOO、BOT、BTO等多種方式，與私營企業(yè)合作新建基礎設施。其中，BTO模式是指在特定的時間內(nèi)，私營部門完成融資、設計、建造后將所有權(quán)轉(zhuǎn)交給政府部門，并繼續(xù)負責經(jīng)營。這種模式既能充分發(fā)揮項目管理時私營企業(yè)的經(jīng)驗優(yōu)勢，全面提升項目的管理水平，又有利于提高工程建設質(zhì)量和效率。由于私營企業(yè)在此起價承擔了項目建設和前期規(guī)劃工作，所以能夠優(yōu)先獲取租賃權(quán)。BOT模式是指在被授權(quán)期限以內(nèi)，私營企業(yè)完成項目的建設、設計、融資并負責管理運營，特許經(jīng)營權(quán)到期后向政府無償移交。這種模式的特點是項目的所有權(quán)歸屬政府，在運行期間私營機構(gòu)無需向政府繳納使用費，而只需在特許經(jīng)營權(quán)到期后保證功能完善、項目完整并向政府無償移交。與其他模式相比BOO模式的主要差別為：在完成項目建設后私營部門就取得了項目的永久經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)，政府部門主要發(fā)揮監(jiān)督職能，即按照協(xié)議實行監(jiān)督管理。這3種常見的融資模式不僅有利于提高資金的使用效率、工程建設質(zhì)量和進度，而且能夠引入民間資本參與農(nóng)村水利建設。

2)已有基礎設施的升級改造。一般地，對于已有設施的升級改造可以采取外圍建設或購買/租賃-建設-經(jīng)營等方式，與私營企業(yè)建立合作關(guān)系。在獲取特許經(jīng)營權(quán)后私營部門可以升級改造已有基礎設施，并承擔相應的經(jīng)營管理工作，私營部門應向當?shù)卣U納一定的特許費并向設施使用者收取使用費。這種模式既有利于增強農(nóng)村水利功能，提高水利設施升級改造的速度和質(zhì)量，又能提供部分資金支持政府部門對其他項目的建設。

3)已有基礎設施。地方政府與私營企業(yè)可以采取合同承包、發(fā)放特許經(jīng)營權(quán)的方式，將已有基礎設施經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓，并由私營企業(yè)負責管理，基礎設施使用費既可直接由私營部門收取也可由政府部門代為征收。私營企業(yè)通過租賃或購買等方式取得基礎設施的使用權(quán)后，可以特許經(jīng)營權(quán)為基準向基礎設施使用者收費。另外，若私營企業(yè)僅對基礎設施維護經(jīng)營而未取得使用權(quán)，政府應該向其支付相應費用。采取合同承包的方式能夠擴大融資渠道，節(jié)約政府投資成本，提高農(nóng)村水利使用效率，并為農(nóng)田水利設施新建提供資本支持。

4 對策建議

在農(nóng)村水利建設中PPP模式的應用非常有限，為進一步擴大該模式的使用范圍，保證能夠順利的實施，結(jié)合實際情況提出以下建議：

1)加快轉(zhuǎn)變政府職能。長期以來，我國許多農(nóng)村地區(qū)的水利基礎設施建設、管理運行都是以政府部門為主導，但由于其局限性而普遍存在資源浪費、管理效率低下等問題，加之投入不足極大地限制了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。因此，在農(nóng)村水利建設過程中應當盡快轉(zhuǎn)變政府部門的供給者角色，引入PPP模式后更多地以監(jiān)督者、指導者、合作者的角色出現(xiàn)。項目建設階段，政府應深刻的改革和創(chuàng)新現(xiàn)有管理體制和投融資體系，如加快建立激勵機制，將社會資本引入農(nóng)村水利建設既需要相關(guān)優(yōu)惠政策的吸引，還需要有效的政策通道，加快制定一套有效的激勵機制對成功應用PPP模式非常重要。

2)形成科學的風險分擔機制。農(nóng)村水利設施相對城市基礎設施有明顯不同，由于項目的收益情況、所處的社會環(huán)境和地質(zhì)地貌的特殊性，在農(nóng)村投資的風險相對偏高。所以，對社會資本要有科學合理的風險分擔機制，這對社會資本是否參與農(nóng)村水利建設起著決定性的作用。按照私營部門和政府部門不同的職能，雙方所承擔的風險也要存在一定的差異，私營部門偏向于市場風險，而政府部門偏向于審批延誤以及政策變動所引起的風險。在利益共享的情況下，只有建立雙方都認可的風險分擔機制才能吸引更多的社會資本，為農(nóng)村水利建設提供強有力的資本支持。

3)因地制宜，強調(diào)各地特殊需求。我國農(nóng)村地區(qū)覆蓋范圍廣，不同地區(qū)的環(huán)境條件和發(fā)展需求存在較大差異。采取PPP模式時，地方部門要組織專業(yè)人員廣泛開展充分的調(diào)研，全面掌握現(xiàn)有基礎設施情況和當?shù)貙嶋H發(fā)展需求，明確各項設施的需求緊迫程度，對與生產(chǎn)生活密切相關(guān)的最基本的基礎設施要優(yōu)先建設，尚可使用的以維護改造為主，然后結(jié)合實際需求依次供給其他設施。由此以來，方可最大限度的利用有限的財力、物力、人力滿足農(nóng)村水利發(fā)展要求。

4)完善相關(guān)政策制度。一直以來，農(nóng)民增收和農(nóng)業(yè)發(fā)展極大地受到農(nóng)村水利設施供給不足的影響，顯然加大農(nóng)村水利建設的意義重大。然而，單純依靠政府出資還無法滿足農(nóng)業(yè)發(fā)展需求，必須制定開放優(yōu)惠政策鼓勵社會資本進入，這才是解決農(nóng)村水利供給問題的必然選擇。社會資本的進入不僅有利于優(yōu)化資源的配置，而且可以減輕政府財政負擔、拓寬融資渠道，為加快農(nóng)村經(jīng)濟建設和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展創(chuàng)設一套先進的投融資體系。

5 結(jié) 語

政府部門承擔農(nóng)村水利建設管理既增大了地方財政負擔，又提高了地方政府融資風險，并進一步導致農(nóng)村水利設施維護困難、管理效率低下、供給不足等問題。為了解決我國農(nóng)村水利建設存在的問題提出引入PPP模式，并從多個角度分析了PPP模式的可行性及其實現(xiàn)路徑，為進一步擴大該模式的使用范圍，保證能夠順利的實施，結(jié)合實際情況提出加快轉(zhuǎn)變政府職能、形成科學的風險分擔機制、強調(diào)各地特殊需求、完善相關(guān)政策制度等對策。