沈陽市農(nóng)業(yè)水價綜合改革實踐與探索思考

邱 俊

(沈陽市水務(wù)事務(wù)服務(wù)與行政執(zhí)法中心，沈陽 110015)

沈陽位于遼寧省中部，地理位置為E122°25′09″-123°48′24″，N41°11′51″-43°02′13″，總面積12860km2，下轄2個縣、10個區(qū)，代管1縣級市。2019年，全市總?cè)丝?32.2萬人，生產(chǎn)總值6470.3億元。地形以平原為主，東南部山地、丘陵較集中，渾河、秀水河、遼河等途徑境內(nèi)。沈陽位于遼寧省中部，屬于溫帶季風(fēng)氣候，年均氣溫6.2℃-9.7℃，多年平均降水量598.9mm，受季風(fēng)影響夏季降水集中，年均蒸發(fā)量800-1000mm。2019年，全市平均降水量759.0mm，折合水量97.61億m3，屬于豐水年；水資源總量30.49億m3，總用水量27.15億m3，其中農(nóng)田灌溉用水量13.20億m3，占總用水量的48.6%。全市農(nóng)業(yè)灌溉水有效利用系數(shù)0.508，具有較大的農(nóng)業(yè)節(jié)水空間。

水價作為增強有效節(jié)水、落實最嚴(yán)格水資源管理制度的經(jīng)濟手段，具有極重要的作用[1]。實踐表明，實施農(nóng)業(yè)水價綜合改革對維持農(nóng)田水利及其配套設(shè)施的長效運行、確保國家用水安全、提升區(qū)域農(nóng)業(yè)節(jié)水和用水效率等起著至關(guān)重要的作用。目前，各地區(qū)正扎實推進農(nóng)業(yè)水價改革，并取得了顯著成效。許多學(xué)者圍繞改革模式、用水組織建設(shè)、成果經(jīng)驗、水價測算和水權(quán)分配等改革內(nèi)容，從不同角度開展了深入研究。文章以沈陽市為例，結(jié)合農(nóng)業(yè)水價綜合改革現(xiàn)狀及其主要改革內(nèi)容，對改革實踐中的創(chuàng)新做法和經(jīng)驗進行歸納總結(jié)，針對改革過程中存在的問題提出持續(xù)穩(wěn)步推進農(nóng)業(yè)水價改革的建議，可為北方地區(qū)周邊省市和省內(nèi)其他城市農(nóng)業(yè)水價改革提供一定參考。

1 沈陽市農(nóng)業(yè)水價綜合改革現(xiàn)狀

2016年，沈陽市出臺了(沈政辦發(fā)〔2016〕135號)《沈陽市推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革方案》，開啟了農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作。全市推動農(nóng)業(yè)水價綜合改革的總?cè)蝿?wù)面積為26.2萬hm2，涉及的9個涉農(nóng)區(qū)、縣(市)都已起動改革，并因地制宜，合理劃定了一般區(qū)域、重點區(qū)域和核心區(qū)域，實行差別化改革模式。

2017年，蘇家屯、沈北、遼中、康平等區(qū)、縣結(jié)合水田節(jié)水改造和旱田節(jié)水灌溉項目啟動改革試點。2018年繼續(xù)擴大改革試點范圍，所有涉農(nóng)縣區(qū)均落實了改革試點項目。同時，發(fā)揮示范帶動作用，在試點范圍以外擴大改革面積。截止到2019年底，全市累計起動改革面積13.392萬hm2，達到全市有效灌溉面積的50%以上。目前全市建立農(nóng)民用水合作組織28個，其中在民政注冊8個，在工商注冊20個，共參與農(nóng)戶18587戶。各用水合作組織建立健全了灌溉管理、工程管護、資金財務(wù)等制度，明確具體工程、渠段的管護責(zé)任人。

2 沈陽市農(nóng)業(yè)水價綜合改革的創(chuàng)新做法和經(jīng)驗

2.1 堅持分類施策，擴大改革實施面積

組織各區(qū)、縣(市)合理劃分改革區(qū)域，全面推進一般區(qū)域改革。在此基礎(chǔ)上，以大中型灌區(qū)為改革重點區(qū)域，結(jié)合灌溉節(jié)水項目實施，積極創(chuàng)建改革核心區(qū)域；針對不同改革分區(qū)，分別制定具體改革措施，因區(qū)施策，實行差別化改革模式。認(rèn)真調(diào)查、梳理水價改革區(qū)域和大中型灌區(qū)種植結(jié)構(gòu)、灌溉方式、灌排體系、工程狀況、計量設(shè)施、水權(quán)制度、管護模式、供水成本、水價水平、水費收取、財政補貼等方面情況，按全省統(tǒng)一要求，定期更新農(nóng)業(yè)水價綜合改革臺賬。截至目前，全市累計啟動改革面積13.392萬hm2，已完成全市改革10a(2016年-2025年)任務(wù)目標(biāo)50%以上。2020年，新增440hm2高效節(jié)水高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田灌溉項目，涉及3個區(qū)縣，其中：蘇家屯區(qū)533hm2；鐵西區(qū)1333hm2；遼中區(qū)253hm2，所有項目已于2020年5月全部完工。

2.2 完善配套設(shè)施，細化工程供水計量

針對田間工程管理的實際需求，進一步細化計量單元，遵循“經(jīng)濟適用、穩(wěn)定可靠、管護方便”等原則，逐步配套計量設(shè)施，因地制宜選擇“記錄分時供水”、“以油析水”、“以電析水”等多種計量方式或量水標(biāo)尺、量水堰、量水槽等設(shè)施，在符合基本計量要求的前提下，突出簡單實用和運行維護方便。具備條件的改革核心區(qū)域，逐步實現(xiàn)計量精準(zhǔn)化、信息化。按全市統(tǒng)一要求，大中型灌區(qū)在斗渠口及以上布設(shè)用水計量設(shè)施，灌區(qū)管理單位根據(jù)實際運行管理需要再細化計量單元，落實用水計量[2]。2020年，結(jié)合大型灌區(qū)續(xù)建配套與改造項目和省市水價改革獎補項目，建立量水監(jiān)測管理平臺13處，布設(shè)灌溉計量監(jiān)測點142處，配套自動化計量及視頻監(jiān)控設(shè)備25套，移動量水設(shè)備24套，采購安裝水尺214個。

2.3 合理分配水權(quán)，健全用水總量管理制度

認(rèn)真貫徹落實本地區(qū)水資源管理要求，按照農(nóng)田灌溉用水定額，科學(xué)測算改革區(qū)域的農(nóng)業(yè)用水總量，逐級分解農(nóng)業(yè)水權(quán)，進一步健全用水總量控制及定額管理制度。改革一般區(qū)域由水行政主管部門或水改辦以文件形式分解下達農(nóng)業(yè)水權(quán)到村，確定農(nóng)業(yè)用水控制總量。截至目前，全市10座大中型灌區(qū)都已經(jīng)完成取水許可發(fā)放，根據(jù)灌區(qū)運行管理需要，縣級水行政主部門、水改辦或灌區(qū)管理單位再行細化分解水權(quán)。改革核心區(qū)域農(nóng)業(yè)水權(quán)由縣級水行政主管部門或水改辦分解到具體地塊。

2.4 明晰產(chǎn)權(quán)主體，壓實田間工程管護責(zé)任

逐步確定末級渠系和田間工程的管護主體，具備條件的盡量同時明確產(chǎn)權(quán)歸屬。按照“宜會則會”原則，各地結(jié)合現(xiàn)有條件，分別采取了灌區(qū)管理單位、農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體、提供社會化服務(wù)企事業(yè)單位、村集體經(jīng)濟組織等多種管護模式。改革核心區(qū)域，普遍成立了農(nóng)民用水者協(xié)會或農(nóng)業(yè)(含用水)合作社，作為田間工程使用和管護的權(quán)責(zé)主體；改革重點區(qū)域，確定灌區(qū)管理單位或成立農(nóng)業(yè)用水合作組織，作為田間工程的權(quán)責(zé)主體；改革一般區(qū)域，大多數(shù)以管護協(xié)議的方式，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村為權(quán)責(zé)主體，盡量不打破田間工程原有的管護模式。各管護主體均建立健全了運行管護、用水管理等相關(guān)制度，有效提升了工工作穩(wěn)定性和連續(xù)性[3]。

2.5 突出重點區(qū)域，完善水價形成機制

針對改革重點區(qū)域的大中型灌區(qū)，相關(guān)區(qū)、縣(市)價格主管部門對節(jié)水改造基本完成、工程基礎(chǔ)條件較好、具備成本監(jiān)審條件的渾蒲灌區(qū)(新民)、渾沙(八一)灌區(qū)、渾北灌區(qū)、渾南灌區(qū)、石佛寺灌區(qū)、祝家堡灌區(qū)、團結(jié)水庫灌區(qū)、新民毓寶臺灌區(qū)等8座灌區(qū)進行了成本監(jiān)審并核定水價，實際灌區(qū)面積較小的遼中區(qū)遼蒲灌區(qū)和法庫縣尚屯灌區(qū)則根據(jù)本地區(qū)實際情況，由價格主管部門參考本縣區(qū)其它大中型灌區(qū)監(jiān)審定價情況，發(fā)文確定了相應(yīng)用水價格；鐵西渾蒲灌區(qū)與用水主體共同商定了用水價格，并經(jīng)價格主管部門以文件形式予以確認(rèn)。

2.6 拓寬資金渠道，落實獎補激勵措施

在積極爭取和充分利用省以上資金的基礎(chǔ)上，市級財政于2020年編列80萬元農(nóng)業(yè)水價綜合改革獎補資金，用于田間工程維修養(yǎng)護和完善用水計量配套設(shè)施等，讓農(nóng)民真正受益。根據(jù)各區(qū)、縣(市)上年度水價改革考核結(jié)果，結(jié)合地區(qū)實際需要，分配給蘇家屯區(qū)、沈北新區(qū)、法庫縣、康平縣等區(qū)縣。

3 沈陽市農(nóng)業(yè)水價綜合改革建議

3.1 沈陽市農(nóng)業(yè)水價綜合改革難點

然而，在農(nóng)業(yè)水價綜合改革過程中依然存在一些問題，主要體現(xiàn)在：①受機構(gòu)改革影響，區(qū)、縣(市)政府重視程度不夠，具體工作人員也存在觀望思想，工作缺乏積極主動性。②基層水價改革工作人員對本地區(qū)改革工作的通盤運籌、具體環(huán)節(jié)落實等方面存在不同程度的思路不清、細節(jié)不細等問題。③田間灌排工程狀況相對較差，尤其是節(jié)水灌溉的基礎(chǔ)設(shè)施薄弱。④個別改革區(qū)域照搬套用其它省市水價改革試點的計量設(shè)施，運行中發(fā)現(xiàn)不同程度地存在著運行工況與理想工況差距大、計量誤差大、運行管護困難等問題。

3.2 沈陽市農(nóng)業(yè)水價綜合改革建議

3.2.1 加強組織領(lǐng)導(dǎo)，開展督導(dǎo)檢查

落實市、縣政府的改革主體責(zé)任，改革領(lǐng)導(dǎo)小組進一步加強對本地區(qū)改革工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)作用，定期研究解決改革過程中遇到的問題，部署工作。市領(lǐng)導(dǎo)小組適時安排發(fā)改、財政、農(nóng)業(yè)、民政和水利等單位組成聯(lián)合工作組，赴各區(qū)、縣(市)督導(dǎo)檢查改革，指導(dǎo)縣區(qū)穩(wěn)步推進農(nóng)業(yè)水價改革工作。

3.2.2 組織培訓(xùn)交流，提高工作能力

以視頻會議、集中培訓(xùn)等方式，組織各區(qū)、縣(市)參與改革工作的相關(guān)人員培訓(xùn)學(xué)習(xí)，加深對改革盛澤、工作方法和思路的理解。組織召開水價改革現(xiàn)場會，學(xué)習(xí)借鑒改革成型經(jīng)驗，提高相關(guān)工作人員業(yè)務(wù)能力和綜合素質(zhì)。

3.2.3 加強田間工程建設(shè)，落實工程管護主體

多渠道籌集資金，加強田間灌排工程建設(shè)，補齊節(jié)水灌溉基礎(chǔ)設(shè)施薄弱的短板，并結(jié)合工程實施推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革。確定田間工程的管護主體，具備條件的盡量同時明確產(chǎn)權(quán)歸屬。各地堅持“宜會則會”原則，結(jié)合現(xiàn)有條件，可以選擇灌區(qū)管理單位、農(nóng)民用水合作組織、村集體經(jīng)濟組織、提供社會化服務(wù)企事業(yè)單位、農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體、農(nóng)民用水戶等多種管護模式。未結(jié)合新項目實施推進改革的地區(qū)，可以管護協(xié)議的方式明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村為權(quán)責(zé)主體，盡量不打破田間工程原有的管護模式。注重發(fā)揮水利基層服務(wù)體系和村委會的積極作用，注重調(diào)動各方面利益主體的積極性，注重保持工程管護、水費收繳等方面的穩(wěn)定性、連續(xù)性，促進改革涉及的各方面工作落實到位。

3.2.4 強化行業(yè)指導(dǎo)，加強宣傳引導(dǎo)

進一步加強對全市大中型灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革的行業(yè)指導(dǎo)，定期研究解決改革過程中遇到的問題，部署工作。適時赴各區(qū)、縣(市)督導(dǎo)檢查農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作，指導(dǎo)縣區(qū)穩(wěn)步推進改革。另外，以電視和網(wǎng)絡(luò)等媒體為載體，繼續(xù)發(fā)揮宣傳導(dǎo)向作用，結(jié)合懸掛宣傳標(biāo)語、發(fā)放宣傳手冊、座談等多種形式，做好輿情引導(dǎo)和宣傳導(dǎo)向作用。

3.2.5 完善制度機制

結(jié)合大中型灌區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，深入推進全市大中型灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革，建立健全改革體制機制，夯實改革基礎(chǔ)。確定末級渠系工程的管護責(zé)任主體，具備條件的盡量同時明確產(chǎn)權(quán)歸屬。結(jié)合現(xiàn)有條件，選擇灌區(qū)管理單位、農(nóng)民用水合作組織、村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體、農(nóng)民用水戶等多種田間工程管護模式，建立健全總量控制、定額管理、工程管護、用水管理等規(guī)章制度。

3.2.6 健全農(nóng)業(yè)水價形成機制

各區(qū)、縣(市)價格主管部門對節(jié)水改造基本完成、工程基礎(chǔ)條件較好、具備成本監(jiān)審條件的大中型灌區(qū)，進行成本監(jiān)審并核定水價；對不具備成本監(jiān)審條件的，暫以項目投資概算或可研報告為基礎(chǔ)核定；也可根據(jù)用水戶和供水單位協(xié)商達成農(nóng)業(yè)用水價格。各區(qū)、縣(市)在核定農(nóng)業(yè)水價時，根據(jù)本地區(qū)的實際情況，合理制定出價格調(diào)整計劃，將農(nóng)業(yè)水價一步或分步提高到運行維護成本水平，具備條件時再提高到完全成本水平。

4 結(jié) 語

沈陽市認(rèn)真貫徹落實國家和省關(guān)于農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作總體部署，緊密圍繞“改革實施面積、計量配套設(shè)施、用水總量控制、田間工程管護、水價形成機制、獎補激勵措施”6個方面工作任務(wù)，堅持統(tǒng)籌兼顧、整體推進、因地制宜、分類施策，認(rèn)真落實農(nóng)業(yè)綜合水價改革各項工作。通過供水計量設(shè)施配套安裝以及信息化建設(shè)、建立健全農(nóng)業(yè)水價形成機制、確立農(nóng)業(yè)用水水權(quán)、初步核定農(nóng)業(yè)的用水總量、組建農(nóng)民用水協(xié)會、制定農(nóng)業(yè)水價改革實施方案、明晰農(nóng)田水利管護主體和工程產(chǎn)權(quán)等，明顯改善了農(nóng)業(yè)的灌溉條件，有效保障了工程管護質(zhì)量，逐步實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)用水精確計量，有效促進了農(nóng)業(yè)水資源的高效利用和供需平衡，取得了一定的成效。