城鎮(zhèn)居民以假材料取得宅基地不動產(chǎn)權證，應否撤銷

鐘京濤

案? ?例

甲原為乙村村民，其戶口后轉為非農(nóng)業(yè)戶口。1988年退休后將戶口遷回乙村，并在乙村其祖屋內居住。由于祖屋年久失修，2009年，甲提出建房申請，乙村村委會及鎮(zhèn)政府同意后占用村內其大女兒丙的部分承包地建宅院（以下簡稱“案涉宅基地”）。2010年11月，甲向所在縣原國土資源局（以下簡稱“國土局”）提交申請辦理土地登記。國土局受理申請后，于2011年12月向甲核發(fā)了“集體土地使用證”（以下簡稱“709號證”）。2014年3月，甲去世，在其遺囑中明確指定案涉宅基地及房屋由小女兒丁繼承。丙的丈夫郭某認為，甲建房的宅基地是其承包地，且甲為非農(nóng)業(yè)戶口無權申請宅基地，登記機構頒發(fā)709號證的登記行為侵犯了其土地承包經(jīng)營權，遂于2017年1月向市中級法院提起行政訴訟，請求撤銷甲的709號證。

一審法院經(jīng)審理認為，甲是非農(nóng)業(yè)戶口不具備申請宅基地使用權登記資格;甲申請頒證時提交的土地權屬證明書中由乙村填寫的房屋建造時間與實際建造時間不符、案涉宅基地的地籍調查表中缺失四鄰簽名、登記機構頒發(fā)709號證的登記行為事實不清，證據(jù)不足，違反法定程序。隨后判決撤銷709號證。丁不服一審判決，向省高級法院提起上訴。二審法院認為，甲在申請取得709號證時屬于居民戶口，且甲申請發(fā)證的土地權屬證明書中房屋建造時間虛假，一審法院判決并無不當，駁回上訴。丁不服，向上級法院申請再審。

分? ?析

城鎮(zhèn)戶籍人員能否取得宅基地使用權并辦理不動產(chǎn)登記問題的核心是宅基地使用權主體資格的認定問題。從目前司法界觀點及有關判例看，農(nóng)民集體成員資格的認定采取了從寬原則，其認定標準通常適用多元化、復合標準而非單一標準。《不動產(chǎn)登記操作規(guī)范（試行）》明確規(guī)定，非本農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員（含城鎮(zhèn)居民），因繼承房屋占用宅基地的，可按相關規(guī)定辦理確權登記，在不動產(chǎn)登記簿及證書附記欄注記“該權利人為本農(nóng)民集體經(jīng)濟組織原成員住宅的合法繼承人”。

關于宅基地登記中提交虛假的權屬證明材料能否導致登記撤銷問題。由于管理不到位等歷史原因，相當一部分由農(nóng)民長期使用的宅基地缺失土地權屬來源材料，嚴重制約了農(nóng)村宅基地及地上房屋不動產(chǎn)登記工作的開展。對于實踐中因農(nóng)民提交虛假權源材料導致登記程序及申請要件出現(xiàn)瑕疵能否導致登記行為無效或被撤銷的問題，既要考慮虛假權源材料對案涉宅基地權利實質取得與喪失的影響程度，也要考慮對整個登記程序的影響程度，以及地方宅基地管理規(guī)范程度、管理部門事后認可等因素，綜合判斷后作出結論而不能簡單地認定無效。從行政訴訟的角度看，在行政行為程序輕微違法，對原告權利不產(chǎn)生實際影響的情形下，人民法院也可判決確認違法，但不撤銷行政行為。

本案中，甲申請登記時提交的材料齊全，登記機構按照當時登記程序規(guī)定依法履行了調查核實、公告等程序，公告期間內無人提出異議。甲申請登記提交的土地權屬證明書填寫情況不實、地籍調查欠缺相鄰人簽名確認等問題確實是登記程序的錯誤或瑕疵。但是，當時縣政府既是登記主體也是宅基地審批主體，國土局作為當時的宅基地管理機構，其調查、公告及有關執(zhí)法檢查等職責的行使可在一定程度上減輕或消除當事人虛假填寫建房時間帶來的不利影響。

本案再審法院經(jīng)審理認為，雖然甲的戶籍信息登記為城鎮(zhèn)居民戶口，但是其本人自退休以后一直居住生活在乙村，形成了穩(wěn)定的生產(chǎn)、生活關系。原頒證程序和相關證據(jù)確存在不當之處，但甲已去世也無法通過補救措施解決，撤銷709號證并不能解決遺產(chǎn)繼承和郭某主張的權益;一審、二審判決系認定事實不清、適用法律錯誤，應予糾正。2020年11月，再審法院判決：撤銷一審、二審判決，駁回郭某的訴訟請求。

本案反映出，宅基地使用權登記在相關法律制度未完善情況下已成為社會各方關注的焦點。作為解決相關矛盾的切入點，宅基地管理及審批等前端環(huán)節(jié)中的問題若處理不當，會延伸、積聚到登記環(huán)節(jié)并對登記制度形成沖擊。隨著宅基地審批權限下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及有關管理職責轉移到農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門，如何做好部門銜接，明確規(guī)范登記要件和審查標準，需要在制度層面進一步細化完善。（作者單位：自然資源部不動產(chǎn)登記中心）