面向突發事件的糧食應急保障研究現狀與思考

翁天璽

摘要：從印尼海嘯到新冠疫情，糧食應急保障越來越成為社會關注的熱點。文章將糧食應急保障體系分成糧食儲備與應急物流建設兩方面進行分析，指出中國糧食儲備系統存在儲備品種少、質量差、儲備主體不明、地區不平衡不匹配等問題；同時提出中國糧食應急系統最大的短板不是儲備，而是糧食物流體系的建設，尤其糧食應急物流體系建設。

關鍵詞：突發事件；糧食；應急保障

中圖分類號：F326.11 文獻標識碼：A DOI：10.16465/j.gste.cn431252ts.20210218

2020年1—4月，出于控制疫情傳播的考慮，國家開始全面封城并對小區進行封閉式管理，因為居民從常規途徑（農貿市場、傳統線下超市）獲得糧食與生鮮產品受限，一大批的電商平臺緊急開通了線上買菜的服務；支付寶在疫情期間，上線了線上買菜、送藥上門等服務；部分社區的居民自發地組織起來，通過微信群等方式進行生活物資的采買；地區政府靈活運用公交車等交通工具改裝成賣菜車，為居民提供基本生活物資。

新冠疫情使得居民生活數字化，并催生出了社區團購、地攤經濟等一系列經濟熱點，但是也暴露出了糧食應急保障體系面對突發事件時的準備不足：跨區域運糧困難，儲備糧食品種單一，家庭儲備地區差距大，糧食調運損失污染問題，突發事件伴隨的搶購風潮等等。疫情穩定后，各省市紛紛出臺新的物資儲備管理實施細則，將糧食的應急保障放在更加重要的位置。

既往制定應急保障預案時更多考慮的是儲備物資的安全、數量問題，之后逐漸開始考慮如何科學地制定儲備點和采用更好的儲藏運輸技術，普遍缺乏對于供應鏈全局的考量，災害時過度依靠行政力量，情景應對不足、案例缺失使得民眾手足無措，容易受到群體行為的裹挾。本文聚焦于突發事件下的糧食應急保障，將其分為儲備與物流兩大塊進行分析，肯定糧食儲備的成效，并指出和糧食儲備相比，我國長期忽視糧食應急物流的建設，將靜態的注重經濟性、穩定性的常態物流和動態的注重時間性、可靠性的糧食應急物流混為一談，并倡導將情景應對管理模式應用于突發事件下儲備糧緊急調運，以期為國內糧食安全保障體系建設提供理論基礎和政策啟示。

1 糧食儲備是應急保障的基石

“手中有糧，心中不慌”，持有一定的糧食儲備來應對突發事件一直是社會的共識，但是近年來國內外對于由誰承擔糧食儲備的主體，儲備數量如何確定，儲備品種該如何選擇都產生了很多的爭議。

1.1 糧食儲備體系演變

我國作為一個農業大國，從封建時代起就有常平倉等制度作為應對饑荒調劑余缺的手段。中華人民共和國成立之初，出于戰備和預防自然災害的目的，建立了一定的國家儲備作為政府調控的手段。主要有50年代劃撥出的備荒儲備糧、60年代成立的“506”戰備糧和農村集體儲備糧[1]，統購統銷時期的糧食儲備制度有著特殊的時代背景，對于穩定糧食市場保障國計民生發揮了積極的作用。

改革開放后，糧食儲備體系也要遵循一定的市場規律，因此在糧食儲備結構不發生重大變化的前提下（僅取消了“506”糧），開始對糧食系統進行市場化改革，設立了新的部門國家糧食局，作為全國糧食系統的主管單位；籌備組建了中國儲備糧管理總公司，作為糧食政策的執行主體，負責中央儲備糧的收購保管輪換工作，為糧食系統的進一步市場化掃清了障礙，也為以后的糧食改革埋下了伏筆。此次改革形成的以后備儲備（政府專項糧食儲備）為主，戰略儲備及周轉儲備為補充的糧食儲備結構一直延續至今[2]。

21世紀初期我國糧食產量連年下滑，這主要是由于種植糧食的收益下降引起的。為了鼓勵農民種糧，維護糧食安全，政府制定了對三大主糧的最低收購價政策，該政策后來又擴大到棉花、油菜籽、大豆等一系列農作物上。該政策形成的糧食儲備被稱為“臨時收儲糧”也叫“托市糧”，這部分糧食主要由中儲糧委托地方糧庫代為定價、輪換、購銷，成為地方糧食儲備的主要來源，也成為了專項儲備的一個補充。

1.2 基于糧食儲備數量與質量來提高應急保障水平

1.2.1 對于儲備數量與儲備主體的爭議

糧食儲備規模是糧食儲備研究的重要話題。根據國家統計局2020年12月10日公布的數據顯示，我國糧食生產實現“十七連豐”，同年我國糧食進口總量突破1.4億t，但糧食儲備輪換速度緩慢，收購數量連年上漲。近年來，隨著糧食市場市場化改革的進一步深入，糧食儲備數量究竟該維持一個什么水平，究竟是政府儲備為主還是徹底放開民間儲備，引發了學界長久的討論。

根據FAO的標準，一國的糧食儲備應維持在該國年糧食消費量的17% ～ 18%，目前我國糧食儲備遠超該標準。Steel[3]提出了政府儲備和私人儲備應隨糧食供求變化而有所側重，糧食緊缺時，鼓勵私人儲糧，糧食供過于求時，政府應加大儲備。Eaton[4]運用線性規劃模型，以1960—1974年世界糧食產量來推算1975年后25年的糧食儲備規模；Bigman[5]發現糧食的供給是非線性的，推翻了Eaton在1980年的結論，并進一步提出自由貿易時糧價的波動系數更小，貿易的自由化有助于減少儲備數量；Park[6]通過構建動態規劃模型來研究中國貧困地區農戶的儲糧動機，發現交易成本最小化和消費安全是最主要的原因，糧食交易市場的完善程度會顯著減少農戶的儲量。目前發達國家基本形成了以民間儲備為主，政府不直接儲備糧食或持有少量糧食，余缺從國際市場上進行調配的格局。

國內對于糧食儲備的研究也是從數量的討論開始，趙繼新[7]根據國際儲備17%的標準，測算出我國需要220億公斤的儲備糧；吳志華等[8]通過糧食儲備成本與效率的對比來確定糧食儲備的最優規模；王曉潺[9]認為我國現在的糧食儲備規模不合理，儲備成本高，財政負擔過大。高淑桃等[10]提出要重視儲備布局和品種結構，追求數量不可取；周迪[11]提出不能盲目套用國際標準，他在測算我國城鄉口糧消費特點和糧食生產趨勢的基礎上，采用平穩趨勢法對我國糧食儲備規模作出預測。

糧食市場進一步放開后，學界開始探討是否可以借助市場的力量進行一部分儲備試驗，但政府儲備還是占據絕對的地位。鐘甫寧[12]、朱曉東[13]和程國強[14]均指出糧食是一種特殊性質的商品，是百價之基，必須堅持政府的宏觀調控應與市場機制有效結合。史清華等[15]通過對比長三角近1 000個農戶1995—2005年觀察數據發現，農戶的家庭儲糧僅能維持三個月，相比自己儲糧，農戶更愿意從市場上獲得糧食，這對市場提出了更高的要求。魏霄云等[16]通過對山西、浙江和貴州三個糧食缺口較大省份的農戶儲量進行了測算，得到了與文獻[15]相同的結論，農村家庭的糧食供給越來越仰仗于市場，基于此，作者對于農戶儲糧能否在未來繼續承擔一定的儲備任務表示懷疑。

1.2.2 提高儲備質量的研究

經濟的發展提高了人們對于生活品質的要求，消費結構的改善也使得部分學者意識到，糧食儲備的質量急需提高。一方面是糧食行業作為低利潤產業，技術發展緩慢，儲備技術落后于時代的發展，現場檢驗、干燥、殺蟲、熏蒸、裝卸等技術都急需更新，任一環節的疏漏等都有可能使得問題糧食流入市場[17]；另一方面是要改變過去糧食儲備只重數量不重質量的觀念，可以適當地儲備一些優質的糧食進行輪換，這有利于提高儲糧企業的利潤空間，提高儲糧的積極性。

2 應急物流能力決定應急保障的效果

2020年初發生的新冠肺炎疫情，給現行的糧食應急保障體系帶來了現實挑戰。從庫存總量來說完全能夠滿足消費的需要，但道路交通的中斷，遠少于平時的輸送人力，應急演練不足造成的低效率可能導致儲備糧的物流活性無法瞬間激發。本次疫情暴露出糧食應急保障物流的兩大問題：一是糧食物流發展緩慢，專業化、自動化、信息化程度低；二是糧食應急物流的機制保障和預案構建不足。

Kemball-Cook等[18]通過對索馬里難民的糧食援助事件，首次提出了建設糧食應急物流體系，并梳理了影響物流的關鍵因素。但是該研究并沒有得到學界的重視，直到2004年印度洋海嘯，救災物資和人員大規模滯留，學界才開始認識到應急物流體系建設的重要性，目前國內外均有相當多重量級的成果。Thomas等[19]對應急物流進行了概念界定；國內較多使用王宗喜等[20]對糧食應急物流的定義：以提供重大公共疫情、嚴重自然災害、局部軍事沖突等突發事件所需糧食及其相關物資為目的，以追求時間效益最大化和災害損失最小化為目標的特殊物流活動；婁源功[21]提出建立國家儲備糧經濟調運系統，并給出調運模式優化原則。總結學界的現有研究，可以發現對于應急物流的研究大體分為如何提高物流能力與情景應對、物流決策兩方面。

2.1 基于硬件、軟件改進提升糧食物流能力

吳志華等[22]提出長江三角洲地區糧食運輸配套的輔助設施相對落后，阻礙了整體糧食運輸效率的提高，且依賴鐵路從東北運糧，依賴公路從鄰省運糧，突發事件下運糧渠道很容易被擠占，建議要加快發展糧食安全的微觀基礎；陳來柏等[23]在對比中外糧食運輸效率時發現，我國糧食運輸自動化專業化程度低、鐵路運能不足、市場組織化程度低，糧食運輸還停留在較為原始的階段；王帥等[24]強調糧食運輸網絡中的關鍵節點對于糧食送達的及時性起到決定作用，要加強鐵路和港口的基礎設施建設，創新物流方式；胡非凡等[25]認為糧食物流數字化和智能化將成為必然趨勢；甄彤[26]介紹了以RFID、GIS、物聯網、大數據以及區塊鏈等信息技術在物流領域的快速發展，并提出糧食物流要在信息化上實現彎道超車；錢煜昊[27]也提及我國糧食物流體系缺乏頂層設計，各地的糧食物流體系各自為政，一旦出現險情，跨省運糧就會成為難題。

2.2 預案構建、情景應對提升糧食應急物流能力

從世界各國情景應對的實踐來看，美國和德國的經驗最值得借鑒。美國運用情景構建的方法羅列了15種可能遭遇的重大風險，對其進行重點防范與準備；德國更注重對于突發事件的應急演練。我國目前還沒有類似的情景總結，對于重大突發事件的應急演練也準備不足，多數糧食應急預案還停留于應急處置階段，對物流的功能與活動認識不足，忽視了情景構建對突發事件下儲備糧緊急調運具有先導性，能夠為復雜條件下的物流能力提供方向和目標，對儲備糧應急儲備、儲備糧緊急調運和儲備糧持續供應具有不可或缺的指導作用。這種在突發事件應對中弱化物流的認識與實踐，必將削弱糧食應急預案的功用，甚至會因物流“短腿”而成為抑制中國糧食應急體系發展的障礙，因而亟需從理論上加以澄清。

姜卉等[28]認為重大突發事件各有其特征，傳統的立足于預測預警的應對模式已不合時宜，要及時地轉向界定情景進行決策應對；劉鐵明[29]對國內外預案編制技術進行了對比，重點論述了預案和情景應對的先導作用；王博等[30]對自然災害類突發事件應急方案進行了系統的整理，并提出了評估方案。目前對于突發事件應急方案的研究集中于水利電力自然事件上，還較少有學者將情景應對的方法用于研究糧食應急保障，僅有李鳳廷等[31]提出要將情景應對引入糧食應急保障體系中來，事先的應對有助于糧食系統的迅速反應與正確決策；王琳 [32]提出運用區塊鏈技術建立糧食應急案例庫，為糧食應急保障決策提供數據支撐。

3 結論與政策啟示

3.1 研究結論

本文系統地回顧了我國糧食應急保障體系的建設發展過程，肯定了我國儲備工作是能滿足突發事件需要的，也指出了糧食儲備系統存在的儲備品種少、質量差、儲備主體不明、地區不平衡不匹配問題；同時指出我國糧食應急系統最大的短板一直不是儲備，而是糧食物流體系的建設，這部分是由于糧食行業的衰弱，更大的原因是應急保障理論研究的落后，將常態物流與應急物流混淆，將常規運輸場景與突發事件場景混淆。

3.2 對策建議

3.2.1 優化儲備數量儲備品種，注意地區平衡

在確定地方儲備的數量和品種時，應尊重當地的飲食習慣，注意地區之間的輪換、品種換串；對于中央儲備的糧食，應遵循敏感地區、災害頻發地區、缺糧地區優先的原則，充分做好中央與地方儲備的協調。

3.2.2 重視鄉村儲備體系建設，引導多元儲備主體發展

改善農戶儲糧條件，減少產后損失，引導農民儲糧備荒。鄉村儲備既可作為中央與地方儲備的重要補充，也可加強農戶的抗風險能力以提升市場主動性，對于穩定糧油價格，平穩售糧行為有著積極意義。糧食儲備格局國有糧庫一家獨大的局面得到了部分改善，應鼓勵農村合作社與種糧大戶參與到糧食收儲設施的建設上來，對其參與糧食流通進行引導。

3.2.3 加強糧食運輸基礎設施與配套設施建設，整合糧食物流資源

經濟欠發達地區的運輸基礎設施普遍較差，這些地區同時也大多是糧食的主產區，在政策上應給予支持，集中力量進行基礎設施的改造升級。不同行政區域物流資源的整合，建立統一的規劃調撥管理辦法有助于取長補短降低整體的運營成本，更有助于在突發事件發生時迅速地將運力、物力、人員在全局范圍內進行調配。

3.2.4 情景應對預案建設要推陳出新，取長補短，切忌形式主義

突發事件的應對有賴于良好預案建設、不懈的應急演練工作，這方面的工作有賴于各級政府的牽頭，從制定相關的管理辦法到將應急處置條例印刷成冊分發宣傳，將工作做實做細。

參 考 文 獻

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Comprehensive Literature Review of Food Supply System under Public Emergency

Weng Tianxi

（ Institute of Food Economics， Nanjing University of Finance and Economics， Nanjing， Jiangsu 210003 ）

Abstract： From the Indonesian tsunami to the COVID-19 that has swept the world， emergency food security has increasingly become a hot spot in sociology. This paper is divided into two aspects： grain reserve and emergency logistics construction. It is pointed out that there are some problems in China’s grain reserve system， such as less variety， poor quality， unknown reserve subject， regional imbalance and mismatch. At the same time， it is pointed out that the biggest shortcoming of China’s grain emergency system is not reserve， but the construction of grain logistics system， especially the construction of grain emergency logistics system.

Key words： public emergency， food， food supply system