創業扶貧與鄉村產業振興政策銜接的測量與政策優化

高秀娟 楊博瓊

摘 要：我國創業扶貧與鄉村產業振興政策的銜接已經成為各界關注的重要問題，2020年后兩類政策逐漸銜接，需要解決銜接有效度的問題。據此，提出創業扶貧與鄉村產業振興的政策銜接有效度測量框架體系，從政策目標、政策功能與類別、政策測量、政策檢測與動態監控四個方面搭建銜接有效測量框架，主要通過政策測量來觀察現有政策銜接不良之處，并通過實證分析，發現政策的優化路徑。本文構建了混合MCDM模型，擬合關鍵影響因素指標體系，分析政策目標、政策內容與政策效果內部各因素間的復雜影響關系和影響程度。結果表明，政策銜接中財政政策對其他政策影響力最強，其次是稅收優惠類政策、公共服務類政策、人才培訓與教育政策，因為這些政策都對其他維度的政策產生強影響關系，所以政策銜接中更需要多加關注此類政策。同時，農民的內生動力、政府的政策設計均為政策銜接時的關鍵點。

關鍵詞：創業扶貧;鄉村產業振興;政策銜接;測量與優化

一、引言與文獻綜述

政策銜接決定了政策的先行后效。目前，我國脫貧攻堅任務結束，鄉村振興任務全面開啟，2021年，中央一號文件提到要“加大對脫貧縣鄉村振興支持力度、構建現代鄉村產業體系”，這意味著產業發展上了新的歷史臺階。創業扶貧作為重要扶貧形式，起到以產業消除貧困的作用，如今需要在5年過渡期內與鄉村產業振興政策實現有效銜接。實際上，創業扶貧與鄉村產業振興政策具有高度關聯性，表現為時間與空間上存在交叉重疊，呈現“一體兩面、相互建構”、統一與異質的“二重性”特征。統一性在于以創業促脫貧、帶動產業振興;異質性在于，創業扶貧政策更多關注短期脫貧效果，農民辦企業的目標定位于快速擺脫貧困;鄉村產業振興政策則是為了解決三農問題，以產業規模化、普惠性促進鄉村長期發展，推動農村一二三產業融合發展增加值占比提高、鄉村產業體系健全、鄉村就業結構更優化、農民增收渠道拓寬（國發〔2019〕12號）。有研究指出，當前脫貧攻堅與鄉村振興存在政策銜接不足問題，提出要對政策的適用性進行綜合評估和統籌安排，但目前的研究很少對政策操作層面展開充分討論。

過去地方政府推出的一些創業扶貧政策存在“福利陷阱”“懸崖效應”，通過短期投入實現脫貧目標，部分政策效率不高;地方政府也或是將兩項工作割裂開來、或是試圖推動鄉村振興以實現脫貧攻堅的現象，都造成政策銜接的障礙，為了使兩類政策有效銜接，學者研究了政策銜接框架，少數學者展開銜接有效性的測量。例如田灑灑運用客戶滿意度指數（ACSI），選取了農戶期望、服務質量、政策參與、政策滿意度、農戶抱怨和農戶新人6個潛變量，測量政策銜接的滿意度。張宜紅等認為應分類分地區制定并推進銜接的成效評估標準與體系，科學評估銜接效果，并納入地方政府考核體系中。上述問題的解決，需要研究銜接鄉村產業振興政策的效果，使脫貧成果更鞏固、鄉村振興更有力。

目前，學者對脫貧攻堅與鄉村振興政策銜接的關注點，一是考慮銜接的邏輯關系，定基調為鄉村振興強化了脫貧的內生動力、彌補產業振興的短板，形成二者的耦合與協同推進關系;二是考慮銜接的路徑，綜合評估與統籌安排下，對普適性和長期性的扶貧政策予以退出、保留、調整與完善;三是考慮銜接的內容，從思想、規劃、目標、管理各角度展開探討。對于創業扶貧與鄉村產業振興政策銜接問題的研究碎片化分布于上述研究之中。但學者的基本判斷和思路已經趨于成型，認為創業扶貧政策有助于貧困群體在特惠政策下快速創立企業、發展產業，為鄉村振興打下前期基礎，鄉村產業振興政策則促進三產融合、現代化農工業體系提高全要素生產率，有助于篩選出比較優勢的企業和產業，全面振興鄉村經濟，兩類政策呈現全方位銜接，形成“政策—實踐—政策”的閉環思維。

基于上述研究，本文提出創業扶貧與鄉村產業振興的政策銜接有效度測量框架體系，從政策目標、政策功能與類別、政策測量、政策檢測與動態監控四個方面搭建銜接有效度的測量框架，并通過實證分析，發現現有政策的優化路徑。

二、理論基礎與分析框架

（一）政策目標

1.政策的供給內涵

創業扶貧政策與鄉村產業振興政策的共同目標是通過創業達到長期減貧的效果，過程中企業家精神（Es）被激發、企業與產業之間機制耦合（Is）、直到形成群體長期脫貧（APs）致富（Lrs）、鄉村產業隨之發展（Rs）的目標。假定創業扶貧政策的供給目標Te為Te=Te（Es，Is，APs，Lrs），則Max（Te）為供給函數模型。

2.政策的供求配置

假定貧困農戶的政策需求決定于個人職業聲望提升效應（Cd）、家庭幸福感增強效應（Fd）、個體脫貧（APd）致富（Lrd），Ze=（Cd，Fd，APd，Lrd），則Max（Ze）為需求函數模型。政府的政策供給效應應當與農戶政策需求效用函數一致，Max（Te）= Max（Ze）。從供求模型來看，政策需求受到個人職業聲望提升、家庭幸福感增強、個體脫貧致富等因素的影響，其中，個體脫貧致富是關鍵因素，直接影響前兩類需求，而需求的滿足則要求政府提供政策的時候，關注政策主體的各類訴求，使得形成最優資源配置、避免資源錯配。

3.政策目標

政策目標是政策供給與需求一致時所形成的均衡，假定政策供給效應達到最大化，政策需求效應也達到最大化，政策目標得以充分實現。創業扶貧政策與鄉村產業振興政策共同的目標是實現四個方面的目標，包括扶貧脫貧、產業振興、激發農戶內生動力、綜合效益（見表1），形成政策目標的指標體系。其中，綜合效益指的是創業企業需要開辦2年以上、獲得利潤率、企業返貧風險小，主要是因為創業企業通常生存關鍵期是2年，2年內或是倒閉，或是繼續開辦下去，因此綜合效益衡量2年期，超過2年期的主體農戶，一般返貧風險也會變小。

（二）政策內容與類別

1.政策內容的類別與指向

以政策工具分析法，選取Roy Rothwell和Walter Zegveld的政策工具框架劃分政策內容，可以劃分為財政支持類政策、金融支持類政策、稅收優惠、人才培訓與教育等10類政策（二級政策工具與類型），其中，財稅金融扶持類政策、人才開發類政策、公共服務類政策、保障兜底類政策主要指向創業扶貧，城鄉改革環境類政策、區域特色發展政策、海外拓展類政策主要指向鄉村產業振興，但二者存在一定程度的“一體兩面、相互構建”特征。

2.政策設計與實施邏輯

兩類政策銜接中，需要多考慮政策設計與實施邏輯，既包括理論邏輯，也包括“帕累托最優”實踐邏輯。創業扶貧政策要求短期出效果，產生部分運動式扶貧，2020年后則存在是否能持續脫貧的問題，這部分扶貧成果較容易返貧。鄉村產業振興政策則要求穩定長效、尊重客觀規律、尊重市場選擇，以避免激勵機制扭曲。

（三）政策測量與動態監控

政策測量與評估是政策制定與反饋的關鍵環節之一，通過事前—事中—事后的觀測，確定是否能實現政策目標，考察出現的問題，并據此確定政策的去留。政策測量部分，通過對政策銜接有效性的測度，了解政策銜接是否良好，政策是否產生溢出效應。對現行創業扶貧政策與鄉村產業振興政策進行多維度檢測，運用政策內容分析法、政策理論與實踐模型，展開政策檢測工作。該工作從政策制定到政策結論、反饋環節，形成閉環政策動態監測體系。該環節可以隨時發現政策的設策施策問題，并在各政策環節加以干預與指導，使得政策從出臺到運行過程更加科學合理。

三、數據來源與分析框架

（一）數據來源

基于現有文獻與前期學者研究，遵循科學性、公平性、效益性、層次性、系統性、可操作性的原則，本研究將運用混合MCDM方法展開模型測量，設置3層指標體系，選取17個評價指標建立起政策銜接有效度測量框架（見表1），并請3位專家背對背填寫調研問卷，然后經過數據處理，以算術平均數計算專家意見得分。

（二）政策的銜接有效度測量框架與指標

目前，對脫貧攻堅與鄉村振興政策銜接的研究還較為零散，政府制定政策時，往往要求快速脫貧，政策對象主要是絕對貧困人口，這種政策本身就要求在實施的過程中“大干快上”，通過提供大量資源來實現政策目標。政府實施政策時，則短期求效益，受各方面的條件約束，在政策執行中易出現“精準偏差”，出現背離政策目標的情況，這些都是創業扶貧政策銜接鄉村產業振興政策時，需要特別關注的地方。本文主要通過文獻研究法總結創業扶貧與鄉村產業振興政策銜接的各指標層與目標層為兩類政策的有效銜接度，準則層包括政策目標、政策內容、政策效果與效率三個維度，秉持著科學性、可操作性、可比性的原則，構建一套測量指標體系，在各維度下，共設計17個二級指標。

表1 創業扶貧與鄉村產業振興政策銜接有效度測量指標

目標層 準則層 指標名稱 指標描述

創業扶貧與鄉村產業振興政策銜接的有效度（X） 政策目標（Y1） 扶貧脫貧（Z1） 扶持貧困戶開辦企業，實現脫貧致富

產業振興（Z2） 創業企業與村鎮產業相關，有助于村鎮產業興起

內生動力（Z3） 企業家精神得以培養，農戶辦企業的勁頭高，自身發力

綜合效益（Z4） 企業開辦2年以上，獲得利潤率，企業返貧風險小

政策內容（Y2） 財政支持（Z5） 財政貼息、水電補貼、農村金融機構定向費用補貼等

金融支持（Z6） 小額信貸，農業信貸擔保，金融機構涉農貸款等

稅收優惠（Z7） 稅費減免，便民辦稅服務，稅費服務優化升級等

人才培訓與教育（Z8） 農村實用人才的常態化培訓，信息化主導的學科交叉等

公共服務（Z9） 農村水利基礎設施，現代能源體系，鄉村信息化基礎等

創業保障（Z10） 用地保障、民生保障、財政優先保障等

特色產業支持（Z11） 建設休閑觀光區、鄉村民宿、農業特色村鎮等

海外合作與交流（Z12） 開展農業政策交流、開展對外合作、對外投資促進等

科學與技術（Z13） 農業技術推廣，科技“特派員”制度等

產學研合作（Z14） 農科教人才培養基地，高校鄉村振興創新創業基地等

政策效果（Y3） 設策效果（Z15） 特惠型（針對性個性化的政策），普惠性（政策公平性）等

施策效果（Z16） 脫貧致富、為鄉村產業振興提供基礎優勢等

政策效率（Y4） 政策投入-產出合理（Z17） 政策投入-產出比增加，政策逐漸融合，擯棄同質化、運動式政策，農戶真正參與產業發展，現有政策退出、保留、重新設計等

1.政策目標維度（Y1）

創業扶貧與鄉村振興還處于銜接的初級階段，大部分的研究對于兩類政策的目標還沒有明確給出。農戶需要怎樣的扶貧與振興政策，鄉村需要怎樣的政策，最終設計的政策目標應當滿足哪些方面，都需要仔細思考。因此，在該維度中設置了扶貧脫貧、產業振興、內生動力、綜合效益4個標準，除了能夠達到兩類政策的目標效果，還關注到了創業企業是否具備了內生精神動力，這樣農戶將更加有積極性開辦企業，更好地實現創業扶貧與鄉村振興的目標。

2.政策內容維度（Y2）

政策內容維度是測量指標體系的主體部分，將兩類政策進行分類，分別測量政策的銜接情況。因此在該維度，本文運用Roy Rothwell和Walter Zegveld的政策工具框架劃分政策內容，將政策內容分為財政、金融、稅收以及其他各類政策10個類別。該維度是縱向分類政策，將政策按照類型做出劃分，分別測量每一類政策是否良好銜接。

3.政策效果（Y3）

政策效果維度測量的是兩類政策在設計、實施和投入-產出方面是否達到良好銜接，主要衡量的是兩類政策是否在設計與實施方面保持了良好的效率。施策效果衡量政策設計是普惠還是特惠型的，是否在設計時能夠良好銜接普惠與特惠，結合了政策設計的公平性，施策效果是否達到了脫貧致富、為鄉村產業振興提供了基礎優勢。

（4）政策效率維度（Y4）

政策效率維度主要衡量政策投入-產出是否合理，表現為農戶從起初的創業脫貧，變為真正參與產業發展，整個創業扶貧與產業振興政策不再是運動式的，而是應國家戰略要求，實現政策融合，投入-產出比增加。

（三）測量模型

本文引入混合方法的MCDM（Multiple Criteria Decision-Making）模型，觀察各指標維度間復雜的影響關系與影響程度，繪制指標間的影響關系網絡圖，觀察圖中系列結點（指標），發現能夠起到關鍵影響作用的指標，并對指標影響力進行排序，通過調試指標變量，可以發掘政策銜接的關鍵點、關鍵路徑，并給出政策優化的途徑。

借助基于混合方法的MCDM模型，運用4個維度的一級指標和17個維度的二級指標體系，測度各維度之間的相關關系及影響關系。即根據表1，形成圖3中的政策銜接有效度測量框架圖。本研究對指標兩兩比較得出相互的影響程度，以[0， 4]為區間，0表示指標A對指標B無影響，1表示指標A對指標B有弱影響，2表示指標A對指標B有一定影響，3表示指標A對指標B強影響，4表示指標A對指標B完全影響，共計4分制。本研究邀請了農業農村部農村經濟研究中心、中國農業大學和華中農業大學的3位專家對指標影響關系進行背對背打分，將回收分數以算術平均的方式進行計算，形成初始矩陣。

四、數據分析

（一）政策銜接度分析

專家打分的結果顯示，政策目標方面，扶貧脫貧政策與鄉村產業振興政策銜接較為良好，產業振興政策銜接度較高，而內生動力，即企業家精神的培養方面，政策銜接度不好，綜合效益（企業開辦2年以上，返貧風險小）的銜接度也并不高。這表明，現有政策促進了鄉村創業脫貧與產業振興，收到較好的效果，但是效果的短期性更強一些，在培養企業家精神的內生動力方面，現有政策還有所欠缺，并未能與長期鄉村振興良好銜接。因此政策需要更為著重培養企業家內生精神。此外，還需要關注政策銜接帶來的綜合效益情況，專家觀點表明，創業扶貧政策關注短期脫貧，但中、長期來看還存在一定的返貧風險。

政策內容方面，在金融支持、財政支持、稅收優惠、公共服務（基礎設施、政府服務）等方面，兩類政策銜接較為良好，但海外交流與合作、產學研合作政策銜接較為一般。這表明，在政府公共支持方面，政策銜接做得較好，在涉及合作交流方面，政策還應多加重視。

政策效果與效率方面，普遍認為創業扶貧政策與鄉村產業振興政策的銜接一般，從政策設計的效果到政策實施的效果，兩類政策的效率效果都不盡如人意。這也客觀表明了政策目標的調整方向，即創業扶貧政策銜接鄉村產業振興政策，達到脫貧目標后，要將政策維度轉變為長期，拉長時間軸以設計更利于鄉村產業振興長期發展的政策。

（二）建立模型

通過從初始矩陣（1）進行系列測算到公式（5），可以將指標影響關系圖呈現出來。圖4是政策內容的指標關系圖。將總影響關系矩陣T的行加總為r，列加總為c，以中心度（r+c）做橫軸，結果度（r-c）做縱軸，畫出z5～z14各維度的指標相互影響關系圖，坐落于坐標軸內，從圖中顯示10個指標間的相互影響關系。這部分優先級的排序總體上說明了，在各研究維度上，哪些方面（或因素）是最值得重視的，哪些方面（因素）值得重視的程度次之。因此，在改進和提升滿意度的路徑方面，可以作為重要的依據。

由測算結果可見，z5（財政支持）的影響程度，即中心度最高，對其他9個維度都產生很大的影響，其次是z7（稅收優惠）、z9（公共服務）、z8（人才培訓與教育）等維度，最不影響其他指標維度的是z14（產學研合作）。這說明，在政策銜接關系上，最重要的是財政支持的政策銜接。過去我國創業扶貧政策多以財政投入為主，而鄉村振興政策將調節這一趨勢，這使得兩類政策的銜接關鍵點集中在財政支持政策之上，需要仔細考慮如何更好地銜接財政類政策。其次是銜接稅收優惠類政策、公共服務類政策、人才培訓與教育政策，因為這些政策都對其他維度的政策產生強影響關系，所以更需要多加注意。

根據圖5的指標影響關系圖，可以看出，z3（內生動力）對z4（綜合效益）和z2（產業振興）產生絕對影響力，又對z1（扶貧脫貧）產生絕對影響力。作為中心度最高的“內生動力”維度，決定著創業企業是否易于返貧、能否生存2年及以上，決定著鄉村產業振興的態勢，也決定著扶貧脫貧的情況，因此，作為培養企業家精神、挖掘農民創業者內心精神的指標，在創業扶貧與產業振興政策銜接過程中，需要兩類政策良好銜接，讓扶貧脫貧過程中培養起來的農戶企業家精神能夠持續下去，才有利于鄉村產業振興及農村經濟發展。

根據圖6的指標影響關系圖，z15（設策效果）對z16（施策效果），并對z17（投入-產出合理性）產生絕對影響力，其中，z15是中心度最高的維度，這說明設計政策是核心，當政策設計合理、政策銜接設計合理時，就可以達到良好的政策投入-產出效果。這表明，創業扶貧政策與鄉村產業振興政策的銜接問題上，政策設計具有舉足輕重的地位，決定著政策實施的效果。因此，在設計政策時，一定要具備科學與前瞻的思路。

五、結論與建議

通過上述研究，本文得出如下結論與建議。

（一）政策銜接是國家統籌頂層設計時需解決的關鍵問題

隨著農村經濟建設的發展和人民生活水平的提高，農村農戶創業扶貧的人數逐年增多，在“淘寶村”等村鎮直播帶貨、產業聚集化發展都是非常突出的現象，不斷改變著農村居民的生活方式和生產方式，也拉動了經濟的增長。國家對農村創業扶貧給予了大量的政策支持，從財政、金融、稅收各方面都出臺了優惠政策，各地方政府也爭先出臺各項政策扶持鄉村創業脫貧農戶，將“授之以魚”變為“授之以漁”。過去這類脫貧政策培養了一批農村產業和企業，讓他們能真正“造血”，從內生動力方面培養了企業家精神，發展了產業，創造了經濟價值。然而，隨著鄉村產業振興更上一個新臺階，對農村的產業發展更加普惠，要求一二三產業融合發展，要求農村各方面的生活和發展質量都更高，為此國家出臺了相應的政策予以鼓勵和推動，由此產生了創業扶貧政策與產業振興政策的銜接問題，這是近五年國家統籌各項政策、大力發展鄉村建設的關鍵方面，需要廣大學者進行深度分析，以發現政策銜接的關鍵點和關鍵思路。

（二）政策銜接可以借助多模型量化研究

政策銜接的分析是一種決策問題，從多目標屬性和不確定性的角度來選擇如何銜接，可以借助混合MCDM方法。截至目前，尚未發現該方法在此方面的應用，因此。若要對政策目標、內容、效果等維度的關鍵影響因素識別并進行實證，該方法可以給出關鍵路徑。通過發現政策細分維度的影響關系，可以發現對其他維度產生重要影響的指標間關系，從而發現政策銜接時需要重點研究和解決的指標維度，該方法的有效性和可操作性得到了驗證。

由于兩類政策銜接中的分析因素眾多，各因素之間還存在著復雜的影響關系，因此在研究過程中，從哪些政策入手，主抓哪些政策，是需要首先明確的。運用混合MCDM方法，可以深入分析政策內部各維度之間的結構，得出具體維度和各指標間復雜的相互關系和影響程度，有助于發現哪些政策是首先需要被研究的，發現哪些政策是被研究的關鍵。因此，在決策方案的選擇中，就可以運用該方法來發現政策銜接研究的首要抓手。使用混合MCDM方法，可以進一步挖掘政策內部結構，發現關鍵影響指標，從而有助于完善創業扶貧與鄉村產業振興政策支持體系，以關鍵指標為抓手，有重點地研究政策銜接的路徑與方法。

（三）鄉村振興要改變財政投入占大頭的現象，向未來發展要效益

我國鄉村產業發展與振興是一個長期任務，原來靠財政金融支持、重大項目建設支持、國家專項支持等形式，但在2020年脫貧攻堅目標達成之后，需要考慮長期農村產業發展和解決相對貧困問題，這就需要采取綜合治理方式，改變以往財政投入占大頭的現象，向未來鄉村發展要長期效益。

目前，創業扶貧政策還將持續運行五年，并在此期間與鄉村產業振興政策進行銜接，原有政策將根據情況有效銜接，這對政策設計與實施本身，提出了很高的要求，同樣需要達到綜合效益，既要保證不采取“運動式”的扶貧與振興，又要保證兩類政策能達到“1+1>2”的合力。因此，需要運用多種綜合決策方式來予以實證。

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（中文校對：張溆青）

Effectiveness Measurement and Policy Optimization of the Convergence Between Entrepreneurship Poverty Alleviation and Rural Industrial Revitalization Policy

GAO Xiujuan1 YANG Boqiong2*

（1.China Women's University Management School， Beijing 100101;

2.College of Economics and Management， Beijing University of Agriculture， Beijing 102206）

Abstract： The convergence of entrepreneurship poverty alleviation and rural industrial revitalization policies in China has become an important issue of concern. After 2020， the two types of policies will gradually converge， and the problem of convergence effectiveness needs to be solved. According to this situation， the author puts forward the effectiveness measurement framework system of entrepreneurship poverty alleviation and rural industry revitalization， and constructs the convergence effectiveness measurement framework from four aspects： policy objectives， policy functions and categories， policy measurement， policy detection and dynamic monitoring. The author also finds the optimization path of existing policies mainly through observing the poor convergence of existing policies and empirical analysis. The author constructs a mixed MCDM model to fit the index system of key influencing factors， and analyzes the complex relationship and influence degree among policy objectives， policy contents and policy effects. The author found that fiscal policy has the strongest influence on other policies， followed by preferential tax policies， public service policies， talent training and education policies， since these policies have a strong impact on policies of other dimensions， more attention should be paid to policy convergence. At the same time， the endogenous motivation of farmers and the government’s policy design are both the key points of policy convergence.

Keywords： entrepreneurship poverty alleviation; rural industry revitalization; policy convergence; measurement and optimization

（英文校譯：舒雅）

收稿日期：2021-05-27

基金項目：北京市教工委2017年項目“高等院校創新創業教育工作機制研究”、中華女子學院2021年度校級項目“創業扶貧與鄉村產業振興政策的有效銜接研究”。

作者簡介：高秀娟，女，博士，副教授，中華女子學院管理學院，主要從事創業管理與創業政策方面研究。E-mail：imgxj@163.com。*通訊作者：楊博瓊，女，博士，北京農學院副教授，E-mail：yangboqiong@126.com。

高秀娟，楊博瓊.創業扶貧與鄉村產業振興政策銜接的測量與政策優化[J].農業農村部管理干部學院學報，2021（04）：33-40.