企業(yè)轉(zhuǎn)型升級下地方人才政策文本量化分析
——基于政府-企業(yè)協(xié)同關(guān)系視角

（同濟(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，上海 200092）

“智能+”、智能制造、“機器換人”以及經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展等新時代背景下，地方政府經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和企業(yè)轉(zhuǎn)型升級動能已從傳統(tǒng)人口紅利邁向人才紅利的新階段。人工智能、區(qū)塊鏈、產(chǎn)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等新興技術(shù)爆發(fā)和國家戰(zhàn)略背景下，人才資源則成為企業(yè)數(shù)字化、智能化等轉(zhuǎn)型升級和應(yīng)對激烈競爭的關(guān)鍵，也是地方政府提升城市核心競爭力的重要抓手。習(xí)近平總書記也先后多次多場合提出“人才資源是第一資源、是黨執(zhí)政興國的根本性資源、是贏得國際競爭主動的戰(zhàn)略資源”。尤其近年來以武漢“雙百萬”計劃、西安敞開落戶引發(fā)“戶籍風(fēng)暴”、天津“海河英才”行動計劃、上海人才新政“30 條”和放寬落戶試點范圍至在滬“世界一流大學(xué)建設(shè)高校”應(yīng)屆畢業(yè)生等熱點事件為代表的“人才爭奪戰(zhàn)”更是凸顯出人才資源的戰(zhàn)略性地位。據(jù)相關(guān)媒體報道，僅2017—2018 年間全國發(fā)布人才新政的城市就已超過100 個，而2019 年間相關(guān)“參戰(zhàn)”城市則超過160 個，“人才爭奪戰(zhàn)”影響已波及全國范圍乃至向“人口爭奪戰(zhàn)”演化。同時，以華為等為代表的企業(yè)巨頭也紛紛“宣戰(zhàn)”，并于2019、2020 年連續(xù)推出“天才少年”計劃，旨在高薪吸引頂尖人才以助推企業(yè)創(chuàng)新和轉(zhuǎn)型升級。由此看來，伴隨我國各地城市競爭與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級、戶籍制度逐步放寬以及近年來爆發(fā)的“人才爭奪戰(zhàn)”等背景下，人才爭奪和人才政策已成近年來國家、地方政府和企業(yè)等多層面共同關(guān)注的熱點話題。尤其自2020 年初爆發(fā)的新冠肺炎疫情導(dǎo)致企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)形勢異常嚴(yán)峻，各地政府通過優(yōu)惠補貼、包機包車等方式吸引人才并助力企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)，新一輪的“搶人大戰(zhàn)”又繼續(xù)上演。然而，新冠肺炎疫情下凸顯出來的武漢等地突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對體系和城市治理問題，人才人口“引得來，留不住，難管好”的挑戰(zhàn)也成為當(dāng)前地方政府“搶人大戰(zhàn)”后亟待反思的重要議題。人才政策作為人才工作的生命線，企業(yè)轉(zhuǎn)型升級和“人才爭奪戰(zhàn)”背景下從政府-企業(yè)協(xié)同雙向視角系統(tǒng)性梳理和反思地方人才政策本身并揭示其更深層次瓶頸問題，對促進(jìn)地方人才政策高效落地和企業(yè)轉(zhuǎn)型升級具有重要理論和現(xiàn)實意義。

縱觀現(xiàn)有研究，當(dāng)前學(xué)術(shù)界對于人才政策研究相關(guān)成果主要涉及人才引進(jìn)和吸引政策［1-2］、人才流動與移民政策［3-4］、人才發(fā)展和培養(yǎng)政策［5］、人才創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)政策［6］、人才衛(wèi)生健康和保障政策以及人才政策梳理和效應(yīng)評估等多方面［7-10］。總體而言，國內(nèi)外學(xué)術(shù)界對于人才政策探究已取得較豐碩成果，但對于近年來地方人才政策系統(tǒng)性量化梳理等方面研究則相對較少，且僅有的相關(guān)研究也大都是基于內(nèi)容分析法的人才政策文本主觀解讀［11-12］，尤其基于政府-企業(yè)協(xié)同關(guān)系視角的企業(yè)轉(zhuǎn)型升級和“人才爭奪戰(zhàn)”背景下人才政策量化梳理探究則著墨甚少。基于此，本研究擬嘗試基于政府人才政策制定與企業(yè)落地施行的協(xié)同匹配關(guān)系視角，選取制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級背景下典型企業(yè)上海汽車集團(tuán)股份有限公司（以下簡稱“上汽集團(tuán)”）及其15 個基地城市為例，對“人才爭奪戰(zhàn)”背景下地方人才新政進(jìn)行系統(tǒng)性量化梳理、瓶頸問題探析和落地施行策略探究。

相較于既有文獻(xiàn)，本研究貢獻(xiàn)之處主要在于：一方面，綜合運用文本挖掘分析、文本計量分析、內(nèi)容分析、訪談咨詢等多種方法，從多維度、多視角并結(jié)合定性和定量方法系統(tǒng)性梳理“人才爭奪戰(zhàn)”背景下樣本城市的人才新政概況；另一方面，已有文獻(xiàn)多從人才政策的政府公共職能單方面視角出發(fā)，本研究則嘗試基于政府-企業(yè)雙向協(xié)同的新視角，從政府如何改善政策制定、企業(yè)如何實現(xiàn)政策“為我（企業(yè)）所用”、政府-企業(yè)如何協(xié)同合作等3個層面梳理反思地方人才政策制定和施行的瓶頸問題，并從政府、企業(yè)以及政府-企業(yè)協(xié)同匹配等多層面提出策略建議。研究所得結(jié)論與啟示，可為后續(xù)人才政策相關(guān)梳理探究提供理論參考，同時也為各地政府政策制定完善與企業(yè)人才政策使用提供經(jīng)驗借鑒。

1 樣本來源與處理

企業(yè)轉(zhuǎn)型升級背景下，高質(zhì)量人才資源已成為制約汽車等人才缺口巨大的傳統(tǒng)制造型企業(yè)走向高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵要素。據(jù)教育部等三部委2017 年聯(lián)合印發(fā)的《制造業(yè)人才發(fā)展規(guī)劃指南》顯示，我國節(jié)能與新能源汽車領(lǐng)域在2020 年時人才總量將達(dá)85 萬人、人才缺口預(yù)計為68 萬人，2025 年人才總量預(yù)計為120 萬人、人才缺口則將達(dá)103 萬人。“人才爭奪戰(zhàn)”背景下各地集中爆發(fā)的人才優(yōu)惠新政，既為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和企業(yè)轉(zhuǎn)型升級帶來了人才資源戰(zhàn)略支撐，但如何高效用足用好地方人才政策促進(jìn)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級并推動人才新政高效落，也已成為地方政府、企業(yè)共同面對的新挑戰(zhàn)和亟待探討的重要議題。上汽集團(tuán)作為我國A 股市場最大的汽車上市公司，正在從傳統(tǒng)制造型企業(yè)向全方位汽車產(chǎn)品和出行服務(wù)的綜合供應(yīng)商轉(zhuǎn)型升級，其已在東北、中南、華南、西南、西北等國內(nèi)地區(qū)建設(shè)15 個整車基地。人才戰(zhàn)略性地位日益凸顯的“人才爭奪戰(zhàn)”新時代背景下，人才資源已成為上汽集團(tuán)“電動化、智能網(wǎng)聯(lián)化、共享化、國際化”等新四化戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型目標(biāo)實現(xiàn)的關(guān)鍵。基于此，本研究選取我國富有代表性的汽車制造型企業(yè)上汽集團(tuán)作為企業(yè)對象，并以其上海、南京、鄭州、武漢、長沙、重慶、青島、煙臺、儀征、烏魯木齊、無錫、沈陽、寧波、柳州、寧德等15 個整車基地所在城市作為地方政府樣本，擬嘗試量化探究政府-企業(yè)協(xié)同關(guān)系視角下各地人才新政概況、瓶頸問題和落地措施。

據(jù)相關(guān)政策文獻(xiàn)梳理可知，此輪“人才爭奪戰(zhàn)”最早可溯源至國務(wù)院于2014 年7 月印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，該政策有效助推各地方政府近年來出臺人才新政并放寬落戶條件。故本研究將政策樣本時間范圍限定于2014-2018年，并以這5 年間各地發(fā)布且現(xiàn)行的主要人才新政作為樣本。基于表1 所示的檢索策略，初步得到496份政策樣本文獻(xiàn)。為確保政策樣本有效性，本研究進(jìn)一步邀請人力資源與公共政策領(lǐng)域?qū)＜覅⑴c課題討論，通過多次課題組會議形式逐項精選、核定并剔除無效樣本，最終得到有效人才政策樣本443 份（各基地城市樣本數(shù)量分布如圖1 所示）。

表1 人才政策樣本檢索策略

圖1 各基地城市政策文件樣本數(shù)量分布

2 人才政策量化評價

2.1 人才政策特征描述統(tǒng)計

2.1.1 政策類型

政策類別一定程度表達(dá)了某項人才政策的管轄力度、規(guī)范約束性、可操作性和指導(dǎo)性等特性［8］。本研究將各基地城市人才政策類型劃分為辦法、規(guī)定、計劃/規(guī)劃、通知/公告、細(xì)則、意見、措施/方案等7 大類，經(jīng)統(tǒng)計分析后發(fā)現(xiàn)各基地城市的人才政策文種類型中多以辦法、通知（公告）、意見等3 類為主，且443 項政策文件中這3 類人才政策分別為144 項（占比32.51%）、116 項（占比26.19%）、74 項（占比16.79%）。這3 類人才政策文件可操作性都較強，既有明確的受文對象又有一定的指揮和指導(dǎo)性以及較為明顯的時間性，這也表明各基地城市的人才政策總體較為明確且有較好的可操作和指導(dǎo)性。其中，柳州、青島、煙臺等地的計劃（規(guī)劃）類政策占比也相對較高，表明這些基地城市的人才政策具有較好的前瞻性和規(guī)劃性；長沙、寧德、青島、沈陽、煙臺、儀征、鄭州等基地城市的細(xì)則類政策占比總體也較高，表明其人才政策的可操作性較強且各類政策的落地細(xì)則方案總體較為明確。

2.1.2 主體分布

人才政策發(fā)布主體主要有各級政府、組織部門及相關(guān)機構(gòu)，而發(fā)布主體級別可一定程度反映各級管理部門對人才工作的重視程度。因本研究政策樣本多以省市區(qū)作為收集對象，故此處以省市委（省市政府）、省市廳局、其它主體（包括區(qū)縣級別及無明確主體等情況）等3 類進(jìn)行政策發(fā)布主體級別劃分。省市政府等一般制定發(fā)布較宏觀層面、重大的規(guī)劃和措施類政策文件，省市廳局一般制定相對細(xì)分領(lǐng)域、針對性較強的政策，區(qū)縣等其它主體發(fā)布的政策相對管轄范圍較小、但針對性和可操作性也相對強。由各基地城市樣本人才政策發(fā)布主體分布可知，各基地城市人才政策發(fā)布主體主要分布在各省市廳局（共計334 項，占比75.40%），表明各基地城市省市廳局對當(dāng)?shù)厝瞬殴ぷ鬏^為重視，其相應(yīng)人才政策多針對某細(xì)分領(lǐng)域、某類人才且具有較好的落地可操作性。其中，柳州、南京、沈陽等地的省市政府類人才政策相對占比較高，表明其省市政府的宏觀引導(dǎo)性和規(guī)劃類文件較為豐富；烏魯木齊、儀征等地在區(qū)縣級等主體發(fā)布的人才政策占比相對較高，表明其高新區(qū)、開發(fā)區(qū)、區(qū)縣層級對于人才發(fā)展的高度關(guān)注，也凸顯出其在基層具體執(zhí)行、落地操作類政策措施相對較為豐富。

一項政策聯(lián)合發(fā)布一定程度表征了其政策效力和重視程度較高、涉及人才范圍和領(lǐng)域較廣等特性。同時，人才政策涉及人才使用、人才保障、人才創(chuàng)新、人才引進(jìn)、培養(yǎng)等諸多方面，唯有各部門間高度協(xié)同配合，才能更好地保障并提升其政策執(zhí)行效果。由各基地城市人才政策發(fā)布主體協(xié)同情況統(tǒng)計可知，443 項樣本政策中單獨發(fā)布的人才政策總體相對較多（共計258 項，占比58.24%），多部門（含兩個部門）聯(lián)合發(fā)布類政策相對較少（185 項，占比41.76%）。由此表明，大多數(shù)基地城市的人才政策發(fā)布仍舊以單個部門發(fā)布為主，盡管單獨發(fā)文有利于保證政策明晰權(quán)責(zé)，但沒有各部門的協(xié)同則容易導(dǎo)致政策難以落地。其中，柳州、寧波、上海、儀征等地的人才政策聯(lián)合發(fā)布占比相對較高，表明其各部門間的協(xié)同合作性則相對較強，各類政策的配套執(zhí)行和落地性較好。

2.1.3 客體分布

基于樣本人才政策主要關(guān)注的政策客體（支持對象）梳理來看，高端人才、高校畢業(yè)生和海外優(yōu)質(zhì)“塔尖”人才已成各地新政主要目標(biāo)和青睞對象。大多數(shù)城市尤其是上海、南京等沿海城市都重點關(guān)注高層次人才、領(lǐng)軍人才、高技能人才以及海外人才等，而武漢、重慶、鄭州、長沙、無錫、青島、寧波等城市雖然也參與爭奪部分海內(nèi)外優(yōu)質(zhì)人才，但尤其是博士后、博士、碩士、本科等高校畢業(yè)生才是大多數(shù)地方人才新政的真正青睞者。總體來看，沿海一線城市多側(cè)重關(guān)注“塔尖”人才精準(zhǔn)引進(jìn)，而其余大部分城市則存在“人口爭奪”的傾向。

2.1.4 周期分布

政策執(zhí)行的周期性在一定程度反映了政策考慮問題的前瞻性和規(guī)劃性。本研究對各基地城市人才政策的有效執(zhí)行周期分布情況進(jìn)行梳理，并按短期（1～2 年）、中期（3～5 年）、長期（6～10 年）、無明確周期等5 類進(jìn)行劃分。基于周期分布統(tǒng)計結(jié)果可知，各基地城市的人才政策大都未對其執(zhí)行有效期作明確規(guī)定（共計315 項，占比71.11%），短期類政策共計48 項（占比10.84%），中期類政策共計68 項（占比15.35%），而長期類政策相對最少且多為中長期發(fā)展的10年規(guī)劃類政策（共計12項，占比2.71%）。其中，煙臺（15 項）、上海（9 項）、青島（8 項）、長沙（8 項）、寧德（7 項）、武漢（7 項）等地的中期和長期類政策相對較多，表明這些城市在各類人才規(guī)劃、人才計劃等方面的政策相對健全，同時也一定程度上體現(xiàn)其政策制定者的前瞻性思維和考慮；南京、青島、煙臺、武漢等地的短期類政策相對較多，這可能因其試行或相關(guān)公告類政策相對較多；長沙、南京、青島、儀征、鄭州等地長期類人才政策樣本較少，從側(cè)面表明這些城市多以其所在省份人才發(fā)展中長期規(guī)劃為準(zhǔn)，而缺少其自身專門性的規(guī)劃類政策，當(dāng)然這也可能受政策公開性和政策樣本選取所限等因素影響。

2.2 人才政策內(nèi)容量化梳理

2.2.1 政策關(guān)鍵詞分布

本研究運用ROSTCM6 文本挖掘軟件對所有政策樣本進(jìn)行文本挖掘分析，可得如圖2 所示的關(guān)鍵詞社會網(wǎng)絡(luò)圖譜。由圖2 分析可知，人才、創(chuàng)新、服務(wù)、企業(yè)、保障、技術(shù)、項目、科技、創(chuàng)業(yè)、資源等成為人才政策文本高中心度關(guān)鍵詞。結(jié)合政策文本詞頻統(tǒng)計可知，人才、企業(yè)、服務(wù)、創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新、科技、發(fā)展、就業(yè)、高層次人才、引進(jìn)、項目、培訓(xùn)、補貼等成為各地人才政策文本高頻詞匯。進(jìn)一步由高頻關(guān)鍵詞分布統(tǒng)計可知，出現(xiàn)頻次達(dá)到15 次的關(guān)鍵詞有創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新、技術(shù)、引進(jìn)、服務(wù)、專家、發(fā)展、項目、企業(yè)、計劃等，10～14 次的關(guān)鍵詞有保障、科技、補貼、培養(yǎng)、技能、培訓(xùn)、工程、高校、就業(yè)、科研、獎勵等，同時畢業(yè)生、博士后、職業(yè)、團(tuán)隊、成果、教育、領(lǐng)軍等也備受多地人才政策高度關(guān)注。綜上可知，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、科學(xué)技術(shù)、人才引進(jìn)、人才培養(yǎng)、人才發(fā)展、人才服務(wù)、人才保障、人才就業(yè)、高校畢業(yè)生等成為各地政策關(guān)注重點，而各類人才項目、計劃、獎勵、補貼、平臺、工程、成果轉(zhuǎn)化、人才認(rèn)定、資助等則成為各地政府推動人才政策在企業(yè)落地實踐的重要舉措。

圖2 各基地城市總體人才政策樣本關(guān)鍵詞社會網(wǎng)絡(luò)圖譜

2.2.2 政策海內(nèi)外傾向

基于樣本政策內(nèi)容進(jìn)一步解讀梳理，本研究將各基地城市樣本人才政策按照海內(nèi)傾向、海外傾向和無明顯傾向等3 類進(jìn)行統(tǒng)計歸類。由統(tǒng)計結(jié)果分析可知，各基地城市人才政策中總體多以“海外傾向和無明顯傾向”類別為主（共計301 項，占比67.91%），而明確提出針對海外人才或者針對海內(nèi)外人才均有涉及的人才政策占比相對較少，分別為52 項（占比11.74%）、90 項（占比20.32%）。但也由此可知，當(dāng)前各地對于海外人才的需求和引進(jìn)已逐漸成為共同趨勢和重點關(guān)注對象。其中，南京、寧波、上海、武漢、儀征等地專門針對海外人才的政策數(shù)量相對較多，也突出了這些城市對于海外人才的傾向性關(guān)注；長沙、重慶、柳州、青島、沈陽、武漢、煙臺、鄭州等地的“海內(nèi)外傾向”類政策數(shù)量相對較多，表明這些城市人才政策在關(guān)注國內(nèi)人才引進(jìn)的同時，也同步出臺了系列吸引海外人才的相應(yīng)政策舉措。總體來看，15 個基地城市中，沈陽（18 項）、武漢（15 項）、鄭州（15 項）、長沙（14項）、青島（11 項）、煙臺（10 項）、重慶（9 項）、南京（8 項）等地涉及海外人才的政策數(shù)量相對較多，表明這些城市對于海外人才的關(guān)注度較高。

2.2.3 政策產(chǎn)業(yè)定位導(dǎo)向

發(fā)達(dá)國家、地區(qū)的成功經(jīng)驗表明，人才資源是推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵，尤其高層次人才更是引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、實現(xiàn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級的核心。高端人才往往擁有豐富的信息流、技術(shù)流甚至資金流等資源，他們可以影響到整個產(chǎn)業(yè)技術(shù)的創(chuàng)新和發(fā)展，而一個高端人才的引進(jìn)可能帶來的是一個企業(yè)、一個學(xué)科乃至一個產(chǎn)業(yè)。基于政策文本分析和產(chǎn)業(yè)定位梳理可知，高端裝備制造、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、智能制造、新能源、新材料、先進(jìn)制造業(yè)、生物醫(yī)藥與生命健康、汽車、人工智能、戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)、環(huán)保節(jié)能、農(nóng)業(yè)等關(guān)鍵詞成為各基地城市人才政策產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向的高頻關(guān)鍵詞。

圖3 各基地城市樣本人才政策工具分布

2.2.4 政策工具分布

人才政策工具主要指政府為解決人才問題所采取的具體措施或手段，而每項人才政策作為系列相互關(guān)聯(lián)的政策舉措，其往往包含若干個政策工具組合［13］。本研究在咨詢上汽集團(tuán)人力資源部相關(guān)負(fù)責(zé)人、人力資源與公共政策專家等意見以及綜合參考相關(guān)文獻(xiàn)資料基礎(chǔ)上，將人才政策工具劃分為人才引進(jìn)、培養(yǎng)、使用、保障、創(chuàng)新以及其它（如政府公共職能、長期規(guī)劃等政策）等6 個類別。在此基礎(chǔ)上，本研究將443 項人才政策樣本進(jìn)一步細(xì)分為3 357 項具體人才政策工具，且各地6 類政策工具分布如圖3 所示。其中，6 類政策工具中人才創(chuàng)新（835 項）、引進(jìn)（717 項）的總體占比相對最高，表明支持人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)已成為各地人才新政關(guān)注的核心議題，同時也進(jìn)一步揭示了各地豐富多樣引才舉措下的“搶人真相”。

3 各地人才新政施行主要瓶頸問題梳理

以上研究表明，“人才爭奪戰(zhàn)”背景下各地政府均已出臺較豐富人才新政，各類新政也為上汽集團(tuán)等企業(yè)轉(zhuǎn)型升級及其人才戰(zhàn)略施行提供了重要支撐。地方人才戰(zhàn)略資源綜合受到政府和企業(yè)市場的雙重作用，因而各地人才新政的有效落地施行不僅需要地方政府宏觀引導(dǎo)，更需要企業(yè)層面切實配合施行。為進(jìn)一步深入揭示人才新政背后的“真相”，本研究進(jìn)一步深入解讀各地人才政策落地措施，對上汽集團(tuán)人力資源部以及武漢市等地方政府政策制定部門相關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行深入調(diào)研訪談，并結(jié)合政策文本計量和效能評價研究結(jié)論、人力資源管理專家咨詢及相關(guān)文獻(xiàn)資料深入剖析，進(jìn)而從政府層面、企業(yè)層面、政府-企業(yè)協(xié)同層面等3 個視角綜合梳理得到各地人才新政制定及其在企業(yè)落地施行過程主要瓶頸問題。

3.1 政府層面

從地方政府政策制定部門訪談情況并結(jié)合相關(guān)文獻(xiàn)資料梳理來看，結(jié)果發(fā)現(xiàn)當(dāng)前各地人才新政施行主要瓶頸和特點主要呈現(xiàn)為以下幾方面。

（1）從政策施行情況來看，地方政府人才政策導(dǎo)向、惠及范圍不一定完全符合企業(yè)人才需求，對于企業(yè)的部分重點需求人才存在政策“缺位”現(xiàn)象，而政府著力引進(jìn)和培養(yǎng)的部分人才卻往往因企業(yè)端各種客觀問題導(dǎo)致優(yōu)惠政策無法兌現(xiàn)，導(dǎo)致部分頂尖人才資助政策成為象征性工具。政府政策制定與宣傳、落地施行存在脫節(jié)現(xiàn)象，政策宣傳力度的不足使得很多原本高質(zhì)量的人才政策無法實際發(fā)揮其人才吸引效能，從而導(dǎo)致無法發(fā)揮預(yù)期效用、挫傷存量人才積極性、造成人才資源錯配并降低利用效率等風(fēng)險。鄭州、武漢、長沙、重慶等中西部核心城市的引才力度相對最大，而南京、寧波、青島等東部發(fā)達(dá)地區(qū)的新興型城市引才力度明顯增強，表明其近年來發(fā)展較快且人才需求也明顯上升。此外，近年來集中爆發(fā)的“人才爭奪戰(zhàn)”更是一定程度擾亂了人才流動基本規(guī)律和正常秩序，進(jìn)而加劇區(qū)域發(fā)展不平衡，滋養(yǎng)地方政府的“搶人”短視性乃至抑制其自主培養(yǎng)人才的積極性。

（2）從政策體系完備性來看，人才政策制定的持續(xù)性、執(zhí)行力度、協(xié)同性、全局系統(tǒng)性和前瞻性考慮等方面仍有待完善，當(dāng)前各地新政大都重點關(guān)注短期內(nèi)人才開發(fā)，而對人才引進(jìn)后的人才使用、退出、保障、軟環(huán)境等配套性措施的前瞻性規(guī)劃和長期人才發(fā)展規(guī)劃則相對較少，政策體系設(shè)計和政策總體效能仍有待改進(jìn)。同時，部分地方政府自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平尚不足以為人才提供充足良好的就業(yè)環(huán)境，可能導(dǎo)致“引得來，用不好”的人才資源浪費。

（3）從政策對象來看，當(dāng)前人才政策更多側(cè)重于個體而忽視團(tuán)隊激勵、重海外人才引進(jìn)而忽視本土培養(yǎng)，各地政府“人才爭奪戰(zhàn)”的本質(zhì)更多是年輕化人口資源的爭奪，乃至部分地市的人才爭奪已逐漸演化成為人口勞動力爭奪。

（4）從政策落地措施來看，放寬落戶條件已成大勢所趨，總體呈現(xiàn)同質(zhì)化現(xiàn)象較嚴(yán)重、缺少配套性、操作性有待改進(jìn)、地方特色創(chuàng)新不足、政策補貼覆蓋面有待拓展且人才培養(yǎng)和未來保障等前瞻性布局欠缺等特點。各地政府針對關(guān)鍵緊缺人才類專項政策總體相對較少，表明其重視程度相對較弱。同時，各基地城市人才政策資助大都為項目和個人類資助，團(tuán)隊類資助相對較少；大部分為項目周期性資助、分段性資助，少部分為一次性資助。此外，政策激勵方式單一且人才經(jīng)營意識有待加強，政策措施上主要圍繞推進(jìn)人才本土化并在落戶、購房資格和補貼、生活補貼、租賃補貼、稅收優(yōu)惠、配套保障等多方面給予激勵，總體呈現(xiàn)“重物質(zhì)待遇”激勵而輕“事業(yè)引才”、過度關(guān)注“塔尖”人才而忽略“塔基”人才引進(jìn)和培養(yǎng)等特點，且人才爭奪新政施行周期較為集中，一定程度導(dǎo)致區(qū)域間惡性競爭。

3.2 企業(yè)層面

從企業(yè)層面來看，結(jié)合上汽集團(tuán)人力資源部門調(diào)研訪談及相關(guān)文獻(xiàn)資料分析，可將企業(yè)層面政策使用過程中相關(guān)瓶頸問題梳理如下：（1）企業(yè)用人單位作為人才需求方、人才集聚和政策落地的最終載體，很多企業(yè)在此輪“人才爭奪戰(zhàn)”中未能承擔(dān)人才吸引主體和排頭兵作用；（2）部分企業(yè)仍未能形成人才政策“為我（企業(yè)）所用”的觀念意識和政策使用經(jīng)驗，對地方政府的人才資助政策知曉度不高，部分人才政策利用率不高乃至不知如何使用；（3）部分企業(yè)面臨轉(zhuǎn)型升級挑戰(zhàn)，人才開發(fā)工作和人才爭奪不斷深化，對企業(yè)人才工作能力及人才新政適應(yīng)能力提出新挑戰(zhàn)；（4）企業(yè)層面仍舊廣泛面臨高技能人才、“大國工匠”缺失問題，并存在高端人才“請不來、留不住、用不上”的“人才瓶頸”，難以做到“事業(yè)留人”“文化留人”，人才管理機制和政策體制亟待完善，生態(tài)系統(tǒng)化的人才管理思維有待加強；（5）多數(shù)企業(yè)仍缺乏與外部政策相適應(yīng)的內(nèi)部配套補足性政策，部分人才政策保障措施缺乏可持續(xù)性，產(chǎn)學(xué)研配套政策落地亟待加強，鼓勵人才創(chuàng)新的平臺資源和環(huán)境體制支撐不足。

3.3 政府-企業(yè)協(xié)同層面

進(jìn)一步地從政府-企業(yè)協(xié)同層面來看，可將相關(guān)瓶頸問題梳理如下：（1）對于“企業(yè)究竟需要什么人才政策、政府有什么政策可用以及應(yīng)當(dāng)如何使用”等方面存在較多溝通問題和嚴(yán)重信息不對稱，導(dǎo)致人才政策落地施行較難、政策整體效能亟待提升；（2）僅靠企業(yè)對人才市場單方面調(diào)節(jié)則會導(dǎo)致其難以匹配地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)向需求，導(dǎo)致人才供需失衡、人才資源錯配等，因而需要地方政府層面的科學(xué)引導(dǎo)和宏觀調(diào)控，協(xié)調(diào)、彌補企業(yè)和人才市場不足；（3）由于人才爭奪戰(zhàn)爆發(fā)的突然性，導(dǎo)致部分政府部門對當(dāng)?shù)仄髽I(yè)實際需求的調(diào)研不足，目前企業(yè)普遍反映各類人才評定政策等缺乏合理性或與企業(yè)實際需求脫節(jié)，政府與企業(yè)缺乏溝通導(dǎo)致人才供需不匹配；（4）部分地方存在“政府直接出手搶人才，而企業(yè)用人單位卻無所作為”的現(xiàn)象，政府在“人才爭奪戰(zhàn)”中起到主導(dǎo)作用，而企業(yè)用人單位卻存在嚴(yán)重缺位，忽略了企業(yè)市場對人才資源的市場調(diào)節(jié)配置作用，導(dǎo)致人才體制機制改革成效低下；（5）人才政策應(yīng)用的協(xié)同效應(yīng)缺失，包括“選育用留”多環(huán)節(jié)政策協(xié)同、企業(yè)內(nèi)外部政策協(xié)同、不同地域范圍內(nèi)政策協(xié)同等缺乏人才政策生態(tài)體系化協(xié)同效應(yīng)。

4 研究結(jié)論與啟示

4.1 研究結(jié)論

“人才爭奪戰(zhàn)”和上汽“新四化”背景下，本研究以上汽集團(tuán)主要基地城市近年出臺的人才政策作為研究樣本，綜合運用多種研究方法并從政府-企業(yè)協(xié)同關(guān)系視角系統(tǒng)梳理反思各地人才政策概況。研究結(jié)論可主要歸納為以下3 個方面。

（1）基于政策類型分布、主體分布、客體分布、周期分布等4 個維度進(jìn)行人才政策樣本描述性統(tǒng)計可知：1）各基地城市的人才政策總體明確且有較好的可操作和指導(dǎo)性；2）各基地城市的人才政策發(fā)布主體主要集中在各省市廳局，各地政策發(fā)布主體間協(xié)同配合性較弱且多以單個部門發(fā)布為主；3）上海等沿海較發(fā)達(dá)城市重點關(guān)注高層次人才、領(lǐng)軍人才、高技能人才及海外人才等，而武漢等新一線城市則更多青睞高校畢業(yè)生；4）上海等城市的中期和長期類政策相對較多，一定程度凸顯了這些城市政策制定者的前瞻性思維和布局。

（2）基于關(guān)鍵詞分布、海內(nèi)外傾向、產(chǎn)業(yè)定位、政策工具等4 個視角進(jìn)行人才政策內(nèi)容對標(biāo)分析可知：1）創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、科學(xué)技術(shù)、人才引進(jìn)等已成各地人才政策關(guān)注重點，且各類人才項目、計劃、獎勵、補貼、平臺、工程、成果轉(zhuǎn)化等成為各地助推人才發(fā)展的重要手段；2）當(dāng)前各地對海外人才的需求和引進(jìn)已成為共同趨勢，且南京等8 個城市對海外人才的傾向關(guān)注度較高；3）各地人才新政緊緊圍繞地方產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略導(dǎo)向，并重點傾向性關(guān)注高端裝備制造、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、智能制造、新能源、新材料、生物醫(yī)藥與生命健康、汽車、人工智能、環(huán)保節(jié)能等戰(zhàn)略新興技術(shù)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域；4）人才創(chuàng)新和引進(jìn)類政策工具占比相對較高，表明支持人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)已成各地政府人才工作的核心議題，也進(jìn)一步揭示了各地人才新政的“搶人真相”。

（3）基于政府-企業(yè)協(xié)同關(guān)系視角的瓶頸問題梳理可知：1）從政府層面看，部分領(lǐng)域人才政策存在“錯位”乃至“缺位”現(xiàn)象，政策工具同質(zhì)化傾向明顯，政策精細(xì)度與體系完備性亟待提升，全面放寬落戶限制已成主流趨勢，且總體呈現(xiàn)由“人才爭奪”向“人口爭奪”演化、重待遇激勵而輕事業(yè)引才、重“塔尖”人才而輕“塔基”人才、重個體人才而輕團(tuán)隊激勵、重海外引才而輕本土培養(yǎng)等特征；2）從企業(yè)層面看，多數(shù)企業(yè)在此輪“人才爭奪戰(zhàn)”中未能承擔(dān)人才吸引主體和排頭兵作用，人才政策使用和人才工作能力等仍有待提升，生態(tài)系統(tǒng)化的人才政策體系和人才管理思維有待強化；3）從政府-企業(yè)協(xié)同層面看，人才政策體系的政府-企業(yè)協(xié)同效應(yīng)存在缺失，二者應(yīng)加強多方位協(xié)同配合。

4.2 研究啟示

綜上，為進(jìn)一步推動各地人才新政能“為我（企業(yè)）所用”、服務(wù)于企業(yè)人才戰(zhàn)略并支撐其產(chǎn)業(yè)布局和可持續(xù)發(fā)展，防止“搶人才大戰(zhàn)”演變成“搶人口大戰(zhàn)”乃至“搶房大戰(zhàn)”，并促進(jìn)各地人才政策效能改善和長期有效落地施行，故應(yīng)當(dāng)加強企業(yè)與地方政府之間協(xié)同配合，進(jìn)而更好地實現(xiàn)人才政策效能最大化以及地方政府、企業(yè)經(jīng)濟(jì)、人才個體等多方共贏。基于此，本研究從企業(yè)和政府協(xié)同匹配關(guān)系視角提出以下策略建議。

4.2.1 政府人才政策制定層面

從政府層面來看，地方政府在人才政策制定時應(yīng)注重考慮以下3 方面：1）強化政策發(fā)行主體協(xié)同，擴(kuò)大政策受益客體覆蓋范圍，并注重人才政策制定前瞻性布局。一方面，地方政府應(yīng)注重人才政策適時持續(xù)迭代更新、完善人才政策制定協(xié)同機制，實現(xiàn)多部門協(xié)同、減少政策重疊和沖突并形成政策“合力”，同時應(yīng)注重兼顧長期與短期效益、本土與海外人才、增量與存量人才、“塔尖”與“塔基”人才、人口數(shù)量與人才質(zhì)量、人才學(xué)歷與技能、人才個體與團(tuán)隊、人才引進(jìn)與培養(yǎng)、頂層設(shè)計與落地措施等多方面平衡協(xié)調(diào)發(fā)展，避免企業(yè)重點需求人才的政策“缺位”；另一方面，地方政府應(yīng)當(dāng)加強中、長期人才發(fā)展規(guī)劃性政策制定，提前推進(jìn)人才結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型并為戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展前瞻性布局?jǐn)埐牛M(jìn)而贏得地方經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和人才戰(zhàn)略升級主動權(quán)。2）豐富并創(chuàng)新政策落地措施和政策工具，加強人才新政宣傳推廣與執(zhí)行力度。一方面，人才政策作為人才個體與企業(yè)匹配關(guān)系的重要調(diào)節(jié)因素，地方政府應(yīng)注重政策工具措施創(chuàng)新變革并著重豐富引才服務(wù)及人才保障、使用等相關(guān)引導(dǎo)政策，實現(xiàn)政策差異化定位、豐富激勵方式并增強政策吸引力和政策效能，加強政府間、國內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗學(xué)習(xí)并提升人才政策傳播和創(chuàng)新效益，避免同質(zhì)化競爭導(dǎo)致的政策優(yōu)惠比拼乃至變相提升競爭成本；另一方面，地方政府在做好政策頂層設(shè)計的同時，應(yīng)充分進(jìn)行政策宣傳推廣、增強人才政策及時公開性進(jìn)而提升企業(yè)及人才個體對優(yōu)惠政策知曉度，同時增強人才新政的落地可行性并避免政策制定與落地施行脫節(jié)，充分調(diào)動企業(yè)和人才個體的政策優(yōu)惠申請積極主動性，加強系統(tǒng)性企業(yè)人才專項培育政策資助進(jìn)而促進(jìn)企業(yè)人才梯隊培育建設(shè)，推動分層分類的人才政策精準(zhǔn)施行并加大政策落地執(zhí)行力度。如上海市人才工作協(xié)調(diào)小組辦公室于2019 年8 月發(fā)布的《上海人才政策一本通（2019 版）》，為各類人才和當(dāng)?shù)仄髽I(yè)提供了便捷全面的辦事指南和政策解讀。3）進(jìn)一步完善人才政策配套體系，加強人才政策體系的區(qū)域一體化發(fā)展，構(gòu)建人才政策生態(tài)系統(tǒng)并強化政策綜合效能。一方面，地方政府應(yīng)明晰自身定位導(dǎo)向并注重完善城市人才生態(tài)配套軟實力建設(shè)，借助市場化、社會化力量為人才發(fā)展和價值實現(xiàn)精準(zhǔn)化搭建各類工作站（室）、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺、培養(yǎng)基地和技能學(xué)習(xí)平臺等公共服務(wù)平臺，培育當(dāng)?shù)匦聞幽堋I造適宜外資投資的營商環(huán)境進(jìn)而吸引優(yōu)質(zhì)企業(yè)并實現(xiàn)事業(yè)引人，打造符合地方特色定位的全局性、常態(tài)化、動態(tài)優(yōu)化而具有前瞻性的人才政策配套協(xié)同體系；另一方面，地方政府還應(yīng)充分利用高校、研究所和實習(xí)基地等平臺推動人才聯(lián)合培養(yǎng)，加強人才政策在園區(qū)、企業(yè)、中介以及人才個體等多層面的共同作用，重點圍繞當(dāng)?shù)刂鲗?dǎo)產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求實現(xiàn)政策制定差異定位和錯位競爭，并從政策支持措施上由福利獎酬單一激勵轉(zhuǎn)向福利獎酬和事業(yè)成就等相結(jié)合的全面薪酬激勵，進(jìn)而打造人才政策生態(tài)體系并推動人才政策綜合效能提升。此外，還應(yīng)促進(jìn)人才政策多要素多層面綜合推進(jìn)，強化以企業(yè)為主的人才政策導(dǎo)向、鼓勵并資助企業(yè)引進(jìn)緊缺急需人才、完善以企業(yè)和市場需求為導(dǎo)向技能人才培養(yǎng)體系和評價機制，形成“政府宏觀引導(dǎo)、市場基礎(chǔ)配置、企業(yè)自主用人”的人才政策體系，促進(jìn)區(qū)域一體化協(xié)調(diào)發(fā)展并增強區(qū)域人才政策聯(lián)動效應(yīng)，避免人才惡性競爭導(dǎo)致的人才資源錯配與零和博弈風(fēng)險。

4.2.2 企業(yè)人才政策使用層面

從企業(yè)視角來看，企業(yè)在人才政策使用時應(yīng)注重以下6 個方面：1）人才引進(jìn)政策層面，企業(yè)應(yīng)主動發(fā)揮其人才吸引、配置的主體和排頭兵作用，申報優(yōu)惠政策和關(guān)鍵緊缺人才需求，拓寬引才渠道、注重柔性引進(jìn)與直接引進(jìn)相結(jié)合并充分利用團(tuán)隊引才制度；同時，應(yīng)當(dāng)公平對待增量與存量人才，并重點關(guān)注人才存量高質(zhì)量發(fā)展和人才個體價值創(chuàng)造效率提升，進(jìn)而最大化發(fā)揮引才新政綜合效應(yīng)。2）人才使用政策層面，企業(yè)應(yīng)充分利用人才使用平臺補貼、人才認(rèn)定資助等政策并完善企業(yè)人才使用配套落地措施，用好用足各類人才共享平臺機制進(jìn)而實現(xiàn)各類人才“為我（企業(yè)）所用”，圍繞人才全生命周期開展人力資源配套政策服務(wù)并保障人才福利待遇可持續(xù)性。3）人才培養(yǎng)政策層面，企業(yè)應(yīng)注重產(chǎn)學(xué)研合作相關(guān)資助政策應(yīng)用，構(gòu)建產(chǎn)學(xué)研用一體化終身學(xué)習(xí)配套體系，并做好人才成長渠道、成長平臺的搭建和落實完善工作；同時，積極申報各類人才工作站和平臺搭建資助，充分利用各類人才扶持專項資金、人才技能培養(yǎng)支持項目，健全企業(yè)人才多元化成長機制并統(tǒng)籌引導(dǎo)各類人才培養(yǎng)交流學(xué)習(xí)。4）人才創(chuàng)新政策層面，企業(yè)應(yīng)運用政策資助搭建科技創(chuàng)新項目和平臺載體，積極申報科技創(chuàng)新金融和貸款支持，推薦并扶持員工申報人才稱號認(rèn)定及相關(guān)配套獎勵，進(jìn)而為企業(yè)人才創(chuàng)新提供更多發(fā)展空間、資金保障和精神物質(zhì)激勵。5）人才保障政策層面，企業(yè)應(yīng)支持高層次人才各類保障優(yōu)惠政策申請，提供內(nèi)部資源資助補足人才保障待遇落實不到位之處并主動協(xié)調(diào)溝通各方資源關(guān)系，注重完善人才軟環(huán)境服務(wù)待遇，確保人才保障待遇可持續(xù)性。6）綜合性人才政策層面，企業(yè)應(yīng)推動多方面政策配套性使用、積極布局戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域、注重企業(yè)人才戰(zhàn)略與產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向配套結(jié)合進(jìn)而提升多層面政策協(xié)同效應(yīng)，并加強學(xué)習(xí)借鑒國內(nèi)外先進(jìn)企業(yè)人才政策應(yīng)用策略；同時，企業(yè)應(yīng)充分發(fā)揮企業(yè)平臺資源優(yōu)勢及其在人才引進(jìn)、培養(yǎng)中的主導(dǎo)地位和主體作用，充分整合來自政府、社會、自身的優(yōu)勢資源并實現(xiàn)資源優(yōu)化配置，彌補地方政府資金獎勵及配套措施不足等問題。

4.2.3 企業(yè)需求和政府目標(biāo)導(dǎo)向協(xié)同匹配層面

企業(yè)和政府人才開發(fā)工作的關(guān)鍵在于二者應(yīng)當(dāng)協(xié)力合作，共同協(xié)調(diào)好人才供給和需求均衡問題，并推動政策引人、產(chǎn)業(yè)聚人、事業(yè)留人、文化凝人、環(huán)境誘人、機制勵人，確保人才資源“引得來、用得當(dāng)、留得住、管得好”。政府與企業(yè)間的協(xié)同度越高，政府人才政策供給才能更好地滿足企業(yè)人才發(fā)展需求，則越有利于人才政策高效落地施行并推動地方和企業(yè)經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展。具體應(yīng)注重以下3 方面：1）從地方政府來看，應(yīng)處理好人才供給端問題、不斷健全人才政策且提升人才資源和人才新政的供給能力，加強對當(dāng)?shù)仄髽I(yè)實際需求調(diào)研并為其人才開發(fā)提供傾向性政策扶持獎勵、人才培育和科技信息等服務(wù)支持；同時，應(yīng)注重優(yōu)化當(dāng)?shù)貭I商環(huán)境，充分發(fā)揮其對企業(yè)人才體系健康發(fā)展的引領(lǐng)作用，完善地方人才政策對當(dāng)?shù)厝瞬艑I(yè)素質(zhì)結(jié)構(gòu)和企業(yè)人才開發(fā)的引導(dǎo)性機制，為各類人才向企業(yè)的合理流動和人才資源優(yōu)化配置提供引導(dǎo)，促進(jìn)政府政策與企業(yè)需求在體制機制、戰(zhàn)略目標(biāo)、平臺環(huán)境和扶持體系等多方面協(xié)同，進(jìn)而更好地滿足企業(yè)多元化、多方位人才戰(zhàn)略需求。2）從企業(yè)來看，應(yīng)充分發(fā)揮其作為人才需求端的主體配置作用，并為政府提供稅收、就業(yè)崗位并帶動產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，進(jìn)而促進(jìn)政府聚才、引才以及人才資源供給能力提升；同時，應(yīng)增強企業(yè)自身積極性，主動向當(dāng)?shù)卣陥笸晟茊T工技能證書體系、主動將自身人才需求與地方政府人才政策進(jìn)行梳理對標(biāo)并積極尋求幫助，不斷推進(jìn)政策落實并為人才長期發(fā)展提供良好的工作平臺、軟硬件環(huán)境等各類資源支持。3）地方政府和企業(yè)還應(yīng)共同搭建信息溝通平臺、完善政策信息溝通機制并將政府和企業(yè)力量有機結(jié)合，推動政府為企業(yè)提供政策性引導(dǎo)和優(yōu)惠制度扶持、調(diào)動企業(yè)人才開發(fā)積極性并為人才提供適宜軟硬環(huán)境和平臺制度支持，同時也幫助企業(yè)發(fā)揮自身活力、充分用好用足政策進(jìn)而促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實現(xiàn)企業(yè)和政府協(xié)同共生共贏；此外，地方政府戰(zhàn)略目標(biāo)導(dǎo)向應(yīng)與企業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實際需求相匹配，使得地方政府政策引導(dǎo)力與企業(yè)人才市場自動調(diào)節(jié)力形成“合力”，推動政府-企業(yè)-高校等協(xié)同合作并促進(jìn)多方聯(lián)動耦合共同優(yōu)化人才資源配置，進(jìn)而促進(jìn)政府和企業(yè)乃至區(qū)域性協(xié)同聚才，實現(xiàn)從單一“待遇引人”向多元化“事業(yè)引人”轉(zhuǎn)型升級。