鄉村社會治理中的地權因素分析

段 緒 柱

(黑龍江大學 政府管理學院，哈爾濱 150080)

農地產權制度型塑了鄉村社會的基本利益結構，這種利益結構影響著自治權力結構的形成，決定著農民、自治組織等的行為選擇。產權雖形式上表現為物與人的關系，但其本質是產權主體與其他社會主體的關系。產權體系是影響經濟績效和社會發展的主要因素之一，其一定意義上說是社會的基本規則，具有十分重要的功能。土地問題始終是中國社會的核心問題，幾千年來，農地制度型塑著中國的基本社會經濟結構，土地秩序“是主宰中國社會興起與衰敗、和諧與沖突的首要邏輯”[1]。

一、我國現行農地產權制度

經過持續的變革，我國形成了獨特的農地所有權制度、農地使用權制度和農村土地管理制度。在現有的農地產權制度下，農民擁有集體土地的共同共有權、承包經營權及其衍生的收益權和一定范圍的處分權，形成了農地權利體系：集體土地所有權是原權利，是農地權利體系的基礎；以集體土地所有權為基礎，派生出農地承包經營權，集體建設用地使用權，宅基地使用權，地役權，自留地、自留山使用權、征收征用補償權等權利；并由集體土地所有權、承包經營權衍生出農地流轉權等。

《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國民法典》《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國農村土地承包法》等法律和法規對農地所有權進行了規定，構成了從國家基本大法到具體法律的農村土地所有權制度體系。《中華人民共和國憲法》第10條規定：“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”《中華人民共和國民法典》第260條規定，“集體所有的不動產和動產包括：(一)法律規定屬于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂；(二)集體所有的建筑物、生產設施、農田水利設施；(三)集體所有的教育、科學、文化、衛生、體育等設施；(四)集體所有的其他不動產和動產。”第261條第1款規定：“農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有。”第262條規定：“對于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等，依照下列規定行使所有權：(一)屬于村民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會依法代表集體行使所有權；(二)分別屬于村內兩個以上農民集體所有的，由村內各該集體經濟組織或者村民小組依法代表集體行使所有權；(三)屬于鄉鎮農民集體所有的，由鄉鎮集體經濟組織代表集體行使所有權。”

2.農地使用權制度

耕地、林地、草地以及其他用于農業的土地實行承包經營制度。農地承包經營者擁有承包經營權，并且可以將土地承包經營權互換、轉讓。《中華人民共和國憲法》第8條規定：“農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。農村中的生產、供銷、信用、消費等各種形式的合作經濟，是社會主義勞動群眾集體所有制經濟。參加農村集體經濟組織的勞動者，有權在法律規定的范圍內經營自留地、自留山、家庭副業和飼養自留畜。”《中華人民共和國民法典》第261條第2款規定，應當依照法定程序經本集體成員決定的有：“(一)土地承包方案以及將土地發包給本集體以外的組織或者個人承包；(二)個別土地承包經營權人之間承包地的調整；(三)土地補償費等費用的使用、分配辦法。”第263條規定：“城鎮集體所有的不動產和動產，依照法律、行政法規的規定由本集體享有占有、使用、收益和處分的權利。”第330條第2款規定：“農民集體所有和國家所有的由農民集體使用的耕地、林地、草地以及其他用于農業的土地，依法實行土地承包經營制度。”2007年3月16日，第十屆全國人民代表大會第五次會議通過的《中華人民共和國物權法》第125條第一次明確以法律的形式規范了土地承包經營權人對其承包經營土地的占有、使用和收益的權利。雖然《中華人民共和國物權法》被廢止，但2020年5月28日第十三屆全國人民代表大會第三次會議通過的《中華人民共和國民法典》第331條將《中華人民共和國物權法》第125條的具體規定再次一字不差地予以表述：“土地承包經營權人依法對其承包經營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權利，有權從事種植業、林業、畜牧業等農業生產。”第332條規定：“耕地的承包期為三十年。草地的承包期為三十年至五十年。林地的承包期為三十年至七十年。前款規定的承包期限屆滿，由土地承包經營權人依照農村土地承包的法律規定繼續承包。”第334條規定：“土地承包經營權人依照法律規定，有權將土地承包經營權互換、轉讓。未經依法批準，不得將承包地用于非農建設。”農地使用權是從農地集體所有權中分離出來的權能，具有一定的獨立性和排他性，可以依法流轉，它不僅是指直接的農地使用，如耕種、養殖等，它還包含著農地使用權人在法律允許的范圍內，對特定農村土地占有、使用、收益和有限處分的權利，具有一定的物權性質。

3.農地管理制度

農地管理制度不是農地產權制度的內容，但農地管理制度影響著農地產權權能的分布、產權主體的行動空間、產權利益的分配、產權主體間關系以及產權主體與國家間關系。

嚴格的農地用途管制和基本農田保護制度。《土地管理法》第4條規定：“國家實行土地用途管制制度。國家編制土地利用總體規劃，規定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地。嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。”我國建立了世界上最嚴格的耕地保護制度。《土地管理法》第30條規定：“國家保護耕地，嚴格控制耕地轉為非耕地。”第33條規定：“國家實行基本農田保護制度。下列耕地應當根據土地利用總體規劃劃為永久基本農田，實行嚴格保護：(一)經國務院農業農村主管部門或者縣級以上地方人民政府批準確定的糧、棉、油、糖等重要農產品生產基地內的耕地；(二)有良好的水利與水土保持設施的耕地，正在實施改造計劃以及可以改造的中、低產田和已建成的高標準農田；(三)蔬菜生產基地；(四)農業科研、教學試驗田；(五)國務院規定應當劃為永久基本農田的其他耕地。”《基本農田保護條例》第9條規定：“省、自治區、直轄市劃定的基本農田應當占本行政區域內耕地總面積的80%以上，具體數量指標根據全國土地利用總體規劃逐級分解下達。”《土地管理法》第35條、《基本農田保護條例》第15條均對基本農田用途有嚴格規定，重點項目確實無法避開基本農田保護區，需要占用基本農田，涉及農用地轉用或者征收土地的，必須經國務院批準；永久基本農田轉為建設用地的，由國務院批準。

農地征收制度。《土地管理法》第2條第4款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。”第45條明確為了公共利益的需要，確需征收農民集體所有土地，可以依法實施征收的六種具體情形。建設占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續，基本農田、永久基本農田被占用需由國務院批準。除了土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模范圍外，將永久基本農田以外的農用地轉為建設用地的，由國務院或者國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府批準。此外，第48條規定：“征收土地應當給予公平、合理的補償，保障被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障。”

二、農地產權制度對鄉村社會治理的影響

1.一定程度上私人領域的公共化

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農地產權是農地權益人對其所擁有的土地權益(所有權、使用權等)行使各種行為的權利，表現為人與地的關系(即農民占有、使用、收益和處分土地權益)；農地產權是農地權益人有禁止他人對其權益為任何行為的權利，表現為農民與其他個體或組織之間的關系、農民與集體之間的關系以及農民與國家之間的關系。

在農地集體所有、農民擁有承包經營權的基本產權結構下，農民擁有集體土地的共同共有權和承包經營權。農民能夠基于共同共有權獲得應得的征地補償費，自主地選擇承包土地的經營方式或者將其流轉并獲得相應的收益，同時有權參與集體土地使用權的處置。一定意義上說，農地產權制度給農民劃定了一塊“私人領域”，在產權權利范圍內農民可自由作出自己的行為選擇；農民農地權利受法律的保護，不受任何組織和個人的非法干預，這就限定了其他社會組織(包括政府)和個人的行為界限，為農民劃定了一條保護線。

農地產權制度和“三權分置”已給農民巨大的農地“私人領域”和自主行動空間，但有時又會被一些地方政府公共化。一是農地產權的集體所有限制了農民自由選擇權的空間。農民擁有的是共同共有權，其所有權的行使被賦予給村委會等組織，農民自主選擇的空間受村集體選擇的限制。二是維護少數村民合法權益的機制尚不健全，“少數服從多數”原則可能會侵害部分農民的權利和選擇自由。如《土地承包法》規定：“承包方案應當按照本法第十二條的規定，依法經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意”。絕對多數決定重要事務是現實的必然選擇，《民法典》第265條第2款明確規定：“農村集體經濟組織、村民委員會或者其負責人作出的決定侵害集體成員合法權益的，受侵害的集體成員可以請求人民法院予以撤銷。”但起訴成本、距離的問題以及法律意識不強等使一些農民除了抱怨外只能選擇沉默，他們的合法權益和合理訴求無法得到回應。

2.地權共有導致農民集體的相對封閉性

農地歸農民集體所有的產權結構決定了鄉村社會無法進行更大范圍的自治和聯合，使農民集體成為一個個相對封閉的社區。一方面，一個農民集體就是一個財產共同體，共同體內成員不愿外部成員加入攤薄自己的農地利益和其他利益，因此集體外部的人員成為集體成員的可能性極低。而外來人口無法融入，也不利于鄉村社會基于自然的交往和利益交融而形成的整合。另一方面，由于土地是農民共同共有(包括農業用地和宅基地等所有農地)，不同集體間的農民無法進行自由的資產交換和流動，尤其是宅基地只能在集體內部轉讓，也使得農民只能生活在自己所在的集體，這使得集體反倒成了封閉的社區，不利于農民自然聚集與小城鎮建設。

農地集體所有一定程度上造成了鄉村社會自治權力的封閉性。鄉村社會最重要的自治組織是根據《中華人民共和國村民委員會組織法》建立的村民大會、村民委員會等組織，村民委員會是當前鄉村社會最為重要和普遍的農民集體土地所有權的行使主體。村民委員會由村民大會選舉產生。村民大會的權力包括：評議村民委員會成員的工作；有權撤銷或者變更村民委員會不適當的決定；有權撤銷或者變更村民代表會議不適當的決定；土地承包經營方案、宅基地的使用方案、征地補償費的使用、分配方案等等涉及村民利益的重要事項，都須經村民會議討論決定方可辦理。土地集體所有制使涉及土地的所有問題都是集體的公共事務，被納入自治范圍。為維護自己的既得利益或現有利益不減少，村民的合理選擇是盡可能地減少可能影響自己利益的人參與村民大會和村委會選舉。雖然2010年10月28日十一屆全國人大常委會第17次會議在修訂《村民委員會組織法》時，新增了“戶籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申請參加選舉，并且經村民會議或者村民代表會議同意參加選舉的公民”，應當被列入參加選舉的村民名單，但事實上，村民會議或村民代表會議同意的概率并不高。歸根究底，是農地產權制度使得外來人員無法參與鄉村社會的自治，這進一步加劇了村民自治的封閉性。

3.自治組織與農地所有權代行者同一的內在沖突

《中華人民共和國村民委員會組織法》第2條規定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。”村委會是村民自治性組織，理論上其權力應僅限于村內的公共事務，但問題在于農地歸集體所有，《民法典》《農村土地承包法》等法律又明確賦權村委會、村民小組代表集體行使農地所有權。《村民委員會組織法》第24條明確規定，土地承包經營方案、宅基地的使用方案、征地補償費的使用、分配方案等問題需經村民會議討論決定方可辦理。“召開村民會議，應當有本村十八周歲以上村民的過半數，或者本村三分之二以上的戶的代表參加，村民會議所作決定應當經到會人員的過半數通過。法律對召開村民會議及作出決定另有規定的，依照其規定。”《農村土地承包法》第19條對農地承包方案規定，需經集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意。

村委會既是村民自治的組織形式，又是農地所有權的代行者，兩種組織性質的行為邏輯存在著內在沖突：自治遵循民主的邏輯，少數服從多數是最基本的達成一致方式；而農地權利具有財產權性質，財產權是公民的基本權利，基本權利具有優先性。“經營性土地的利用、交易、定價，都需要實際使用土地的當事人按照風險和機會成本因素做出決策，決不能按‘少數服從多數’原則去辦。集體產權的行使與巨大的土地利益牽扯在一起，權力的含金量就會提高，在選舉中就會出現好勇斗狠的惡性競爭；村干部當選以后也會經不住利益誘惑。”[2]正是將自治的邏輯用于農地權利的處分，才導致一些鄉村社會的沖突，使土地問題成為農村群體性事件的重要根源。

三、明晰農地產權關系，健全“三權分置”，推進鄉村社會治理現代化

農地問題的本質是地權與地利之爭。“從根本上說，農村持久而普遍的農地之爭和沖突根源于農村土地‘兩權分離’的矛盾及其制度安排的缺陷以及城鄉土地制度‘二元結構’的非平等性。”[3]而農地問題的解決則在于農地產權權利的明晰化，在法律許可的范圍內，產權主體可依法對抗任何權利和權力，擁有完全的自由選擇權；消除土地產權歧視，實現同地同權；尊重農地權利人的權益，平衡公共利益與農民的權益，且平衡的依據是基本法律，解決爭議的最后選擇是司法；將法律賦予農地權利人的權利實質化。“好的土地法制系統有兩個要點：第一，盡可能使名義法權和經濟意義上的權利統一起來；第二，實際權利要有利于提高土地資源利用的效率和公平程度。”[4]

1.充分尊重農民的選擇權，限定政府的行為邊界

在農地產權制度改革中，政府最重要的職責是界定產權與保護產權，是平衡農民的利益與國家公共利益，將農地爭議解決機制法制化、制度化。政府在調整農地制度時，要充分維護農民的合法權益，尊重農民法律規定范圍內的選擇權，因勢利導，使農地產權制度因內在的利益均衡而具有自我實施的能力。政府只能以收取法定稅費的形式參與農地利益的分配，避免通過行政手段參與農地利益的分配，甚至以剝奪農民正當農地權益的形式獲取地方財政收益的最大化。

2.明晰農民農地權利，以權利對抗部分地方政府的不當行為

建立健全農地保護制度，保證農民的農地權利受到憲法與法律的保護。權利一定意義上說是他人的成本。權利與義務、權利與責任的不對等一定程度上改變了農地相關各方的行為成本與收益，扭曲了部分主體的行為選擇。明確的界限是確定各方權利義務的基礎，是管理科學化、高效化的前提。要明確農地集體產權的邊界及權利內容，進行農地有序開發、管理，維護各方權益。進行集體農地產權登記，明確集體土地的邊界。在空間上，確定各農村集體的土地范圍及邊界，為農地規范管理和糾紛解決提供基礎信息。一是明確國有土地與集體土地的界限，為政府與集體可能的爭議解決提供根據。這樣既可以避免地方政府以信息和政策的優勢侵害甚至剝奪農民的集體土地權益，也可以避免農民集體侵占國有土地。二是明確相鄰農民集體間，農民集體與國有林場、農場等的邊界。

3.使集體土地所有權可操作化，并實現財產權與自治權適度的分離

簡化農地所有權代行主體，明確具體農地的權利代行主體、各主體的權力和相互關系，建立更為明確和可操作的制度，以保證普通農民能夠直接參與農地所有權權能的行使。

首先，簡化農地所有權代行主體，明確主體間關系。由于抽象的農民集體無法直接執行農地所有人權能，所以法律將農地所有權的行使交予代行主體，如村民委員會、村民小組、村集體經濟組織、村內兩個以上集體經濟組織、鄉鎮集體經濟組織等。之所以會有如此多的農地所有權代行主體，是基于家庭聯產承包責任制在建立之初的農地實際經營多主體的社會現狀，以及《村民委員會組織法》的相關規定。要根據各地的具體情況，簡化農地所有權代行主體，并明確其在農地所有權行使中的權利(力)及各主體間的相互關系。

其次，健全制度，保證農民能夠參與農地所有權的行使。相關的法律法規提供了農民參與農地產權運作的機制。如《村民委員會組織法》規定土地承包經營方案、宅基地的使用方案、征地補償費的使用、分配方案經村民會議討論決定方可辦理，村民會議應當有本村十八周歲以上村民的過半數，或者本村三分之二以上的戶的代表參加，村民會議所作決定應當經到會人員的過半數通過。人數較多或者居住分散的村，可以設立村民代表會議，討論決定村民會議授權的事項。村民代表會議由村民委員會成員和村民代表組成，村民代表應當占村民代表會議組成人員的五分之四以上，婦女村民代表應當占村民代表會議組成人員的三分之一以上。村民代表會議有三分之二以上的組成人員參加方可召開，且所作決定應當經到會人員的過半數同意。《農村土地承包法》第28條規定：“承包期內，發包方不得調整承包地。承包期內，因自然災害嚴重毀損承包地等特殊情形，對個別農戶之間承包的耕地和草地需要適當調整的，必須經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(鎮)人民政府和縣級人民政府農業農村、林業和草原等主管部門批準。承包合同中約定不得調整的，按照其約定。”《土地管理法》《農村土地承包法》等法律的相關規定屬于《村民委員會組織法》規定的“法律對召開村民會議及作出決定另有規定的，依照其規定”情形。這些法規為農民以一定的程序參與農地經營管理提供了保障，但還不夠完善。農地權益的處置事關農民根本利益，除《農村土地承包法》等規定的情形外，還應以村民會議的三分之二以上通過，以保障最大多數農民的利益，同時要健全農民權益維護機制，維護少數農民的合法權益，保障所有農民的合法權益。

4.理順農地承包經營權與集體所有權關系，維護自治中農民的權益

所有權與使用權是具有相對獨立性的權利關系。所有權人不能隨意剝奪使用權人的權益，當所有權人違反約定時，必須給使用權人賠償。在農地產權關系中，農民具有雙重身份，即其既是農民集體的一部分，又是農地的承包經營者(以家庭為單位)，但這樣的雙重身份可能存在著利益沖突。在現有的農地產權制度下，農民雖形式上有退出權，但由于以足投票不符合農民的利益，農民不會采取這一方式維護自己的權益，如無相應的制度作為保障，社區中少數人的權益將無法得到保障。因此，農民集體在依法對集體土地進行處置時，必須尊重承包經營者的權利，賠償承包經營者受損的權益，在雙方發生爭議時，由法律程序作出最后的裁判。

5.平衡農地利益，實現國家、集體與農民三者關系的和諧

從一定意義上說，農地產權制度是國家、集體與農民間農地利益分配的最基本準則。反之，農地利益分配結構也表現著實際的農地產權狀態。

首先，需平衡農地征收征用過程中國家、集體與農民間的利益分配。全面統籌農地增值收益的分配，合理確定中央政府、地方政府、集體與農民間的關系。一是通過中央政府與地方政府農地收益分配機制的調整，使各級政府都以公共利益和可以持續發展為目的來開發利用和管理農地。通過財政體制改革，使事權和財權匹配，減輕地方政府的財政壓力，降低地方財政對土地的依賴。二是以法律形式確認農民集體在農地處置中的地位，明確集體所有權的權利內容及其對抗行政管理權的可能及形式，切實保證所有權主體的利益。三是農民集體與農民關系進一步制度化。將農地補償款的使用發放全過程公開，確保每一個農民的利益；同時賦予農民選擇農地補償款使用方式的權利。

其次，建立統一確定的農地產權規則。由于社會的快速發展，很難保證規則與社會需要的一致。雖然這種不一致是制度創新的起點，但這種不一致卻不能持續時間太長，否則社會將陷入無序。為此，一是統一法律法規關于農地產權的表述，建立統一的農地產權基本規則。法律是一個社會的最基本規則，是政府、社會組織和公民可選擇行為的集合，它確保社會主體能夠對自己及他人行為產生穩定的預期，進而建立良好的社會秩序。因此，應全面整理農地基本法律，保證法律的內在一致。二是法律與政策的一致化。盡可能縮短法律與政策不一致的時間。法律是對社會規律系統化認識后確立的基本社會規則，具有普遍的適用性和局限性。對此，政策可以在一定程度上解決法律的這一問題，但政策不能替代法律。當新情況新問題出現時，貿然制定法律可能會帶來更多的問題，一段時間內以一定的政策來解決問題，總結實踐的經驗與教訓，在有了規律性認識后將其上升為法律是符合實際的。三是農地產權規則體系化。具體來說，從憲法、基本法律、行政法規、部門規章、政策，到具體操作規則形成了一個完整的農地產權規則體系，而逐步將規則細化、具體化和可操作化，可以確保各方行為有明確的依據和邊界。四是確保規則普遍無差別地貫徹執行。一方面，農地產權規則必須能夠規范和約束所有的社會主體；另一方面，農地產權規則必須在其效力所及范圍內無差別地執行，以實現全國統一的農地秩序。