長城國家文化公園管理體制探究

徐緣，侯麗艷

河北地質(zhì)大學(xué)法政學(xué)院，河北石家莊050031

長城國家文化公園是指由國家依法確定并統(tǒng)一規(guī)劃，以保護傳承具有長城線性文化遺產(chǎn)自然價值為目標，將長城所具有的科學(xué)、歷史和文化價值以公園化的形式呈現(xiàn)，由國家劃定并依法進行保護和管理的特定區(qū)域。長城是我國線性文化遺產(chǎn)資源的典型代表，遺址多且分散，區(qū)域跨度大，保存環(huán)境復(fù)雜。作為大型文化遺產(chǎn)保護的新方式，如何在立足于尊重文化遺產(chǎn)、彰顯長城沿線文化資源特色的前提下，將長城沿線眾多的文化元素有機結(jié)合，建設(shè)具有中國特色的長城國家文化公園，是當前迫切需要解決的問題[1]。長城國家文化公園的管理體制即“由誰來管”的問題，包括政府、企事業(yè)組織、志愿者個體等多元主體。作為長城國家文化公園建設(shè)的核心問題和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，管理體制的合理性直接影響著管理的效率和效能。因此，探索長城國家文化公園新型管理體制對于長城國家文化公園建設(shè)發(fā)展尤為重要。

1 長城國家文化公園管理體制的現(xiàn)實樣態(tài)

為了保護和傳承我國重要的自然和歷史文化遺產(chǎn)，我國從2017年起便提出“國家文化公園”概念。2019年12月《長城、大運河、長征國家文化公園建設(shè)方案》（以下簡稱《方案》）出臺，明確開展長城國家文化公園建設(shè)工作，實現(xiàn)文化遺產(chǎn)的“共享”與“活化”。同時，《方案》提出，長城作為跨省市、跨部門的大型歷史文化遺產(chǎn)，必須創(chuàng)新管理體制機制，構(gòu)建協(xié)同管理機制。河北省作為長城國家文化公園的試點省份，已于2021年6月1日起正式實施《河北省長城保護條例》，長城國家文化公園首次入法。2021年2月，河北省遷安市成立了全國首個縣級長城國家文化公園建設(shè)保護機構(gòu)——長城國家文化公園管理中心，負責(zé)遷安市內(nèi)長城國家文化公園的整體規(guī)劃、資源利用等工作，促進文旅深度融合，形成統(tǒng)籌推進、市縣聯(lián)動、高效運轉(zhuǎn)的建設(shè)保護工作體系。

2021年2月9日，我國正式成立國家文化公園專家咨詢委員會，下設(shè)長城專家組，長城國家文化公園體制建設(shè)發(fā)展進入新階段。各省市在《方案》的具體指導(dǎo)下，分別成立省級建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，編制各省份發(fā)展規(guī)劃，推動建設(shè)基礎(chǔ)工程，各項工作均取得了實質(zhì)性進展。但由于沒有成熟案例可供遵循，在實踐探索的過程中存在統(tǒng)一管理機構(gòu)缺位、保護管理力量薄弱、協(xié)調(diào)統(tǒng)籌不暢等諸多問題和不足。從當前現(xiàn)實情況看，我國長城區(qū)域跨度大，亟需建立跨區(qū)域、跨省市、跨部門的統(tǒng)一管理體制和協(xié)同管理機制。因此，文章在總結(jié)我國和國外典型國家的國家公園管理體制的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國長城的現(xiàn)實情況，試圖構(gòu)建一個適應(yīng)跨區(qū)域、跨省市、跨部門的大型線性文化遺產(chǎn)和國家公園特點的長城國家文化公園管理體制。

2 我國國家公園管理體制現(xiàn)狀分析

在政策層面，2013年我國首次提出建設(shè)國家公園。2017年《建立國家公園體制總體方案》（以下簡稱《總體方案》）出臺，提出我國國家公園將形成“統(tǒng)一事權(quán)、分級管理”的管理體制，為我國國家公園體制改革提供了總的指導(dǎo)方針。2018年國務(wù)院出臺“三定方案”，組建國家林草局（國家公園管理局）統(tǒng)一行使管理權(quán)；我國現(xiàn)有的10處試點地區(qū)也分別成立國家公園管理局進行各國家公園具體事務(wù)的管理工作[2]。

在實踐層面，我國目前的10處國家公園試點區(qū)形成了多樣化的管理模式，大致分為三類。一是“中央直管模式”，東北虎豹國家公園管理局依托國家林草局駐長春專員辦組建成立，形成“管理局—管理分局”兩級垂直管理體制。二是“中央和省級政府共同管理模式”，大熊貓和祁連山國家公園管理局分別依托國家林草局駐成都和西安專員辦組建成立。三是“中央委托省級政府管理模式”，青海省政府接受中央政府的委托，由三江源國家公園管理局進行統(tǒng)一管理，形成了“管理局—管委會—生態(tài)保護站—保護管理站（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）”四級垂直管理體制。除政府主導(dǎo)參與國家公園管理外，各試點省份在此基礎(chǔ)上還積極探索多樣化保護管理模式[3]，例如祁連山國家公園探索生態(tài)保護與民生改善協(xié)調(diào)發(fā)展新模式；武夷山國家公園管理局將管理費用納入省級財政預(yù)算，實施特許經(jīng)營制度，堅持管理權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離；三江源國家公園創(chuàng)新設(shè)置“一戶一崗”生態(tài)管護綜合公益崗位，建立利益共享和協(xié)調(diào)發(fā)展機制等。

總體來看，我國國家公園管理體制在形式上實現(xiàn)了統(tǒng)一[4]，中央層面由統(tǒng)一的管理機構(gòu)——國家林草局行使管理權(quán)；各試點地區(qū)均設(shè)置了國家公園管理局，并在此基礎(chǔ)上不斷創(chuàng)新，積極吸納企事業(yè)單位、志愿者個人、民間團體等多方主體參與國家公園管理，提高管理的科學(xué)性和民主性。但從試點實踐情況看，由于國家公園屬于中央事權(quán)，各地方政府缺乏主動性[5]，各國家公園管理局的人員編制尚未明確，各分局“有名無實”；各地方政府過度追求經(jīng)濟利益，特許經(jīng)營強度不降反升，破壞了國家公園生態(tài)系統(tǒng)的完整性，導(dǎo)致無法實現(xiàn)建設(shè)國家公園的根本目的。

3 國外國家公園管理體制的經(jīng)驗借鑒

3.1 美國——“中央主導(dǎo)型”管理模式

作為世界上第一個建立國家公園的國家，美國采取“中央主導(dǎo)型”管理模式，聯(lián)邦內(nèi)政部統(tǒng)一負責(zé)國家公園管理事務(wù)。內(nèi)政部下設(shè)國家公園管理局（NPS），獨立行使管理權(quán)，主要負責(zé)國家公園的規(guī)劃編制、政策安排、為國家公園的運營提供經(jīng)費保障等管理工作，地方政府無權(quán)干預(yù)國家公園的日常管理事務(wù)。管理局下設(shè)7個地區(qū)管理辦公室，主要負責(zé)園內(nèi)的特許經(jīng)營、商業(yè)管理等事務(wù)。管理分局下設(shè)基層管理機構(gòu)——公園管理處，每個國家公園設(shè)園長一名，負責(zé)國家公園具體事務(wù)的管理，例如園內(nèi)的資源管理、游憩娛樂、教育宣傳等項目的開展，形成“國家公園管理局—地區(qū)辦公室—基層管理機構(gòu)”三級垂直管理體制[6]。此種縱向權(quán)力分配方式使美國在未單獨建立內(nèi)部決策、執(zhí)行和監(jiān)督三方機構(gòu)的情況下，仍然保證權(quán)力不被濫用，同時也為其他主體參與國家公園管理創(chuàng)造了條件。

在政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)上，美國多方社會力量也同時參與國家公園的管理工作。企業(yè)、個人、科研機構(gòu)、非政府組織以特許經(jīng)營項目、社會捐贈等方式，通過設(shè)立國家公園基金會，為國家公園提供資金和人力支持，保障國家公園的高效運轉(zhuǎn)。美國的垂直管理體制在堅持國家公園公益性、科學(xué)性保護原則的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)建立國家公園生態(tài)保護的根本目的；同時公園管理局獨立行使職權(quán)，提高管理的有效性和科學(xué)性。

3.2 德國——“地方自治型”管理模式

作為聯(lián)邦共和制國家，德國采取“地方自治型”管理模式[7]。中央層面由環(huán)保部及聯(lián)邦自然保護局負責(zé)宏觀層面的管理事項，例如立法框架安排、政策支持等；微觀層面的具體事項由各州進行實際管理。州立環(huán)境部設(shè)國家公園管理辦事處，管理辦事處下設(shè)管理辦公室，對國家公園年度發(fā)展計劃、特許經(jīng)營等具體工作進行管理，形成了“環(huán)境部—管理辦事處—管理辦公室”三級垂直管理體制[8]。國家公園的運營經(jīng)費納入州財政預(yù)算，用于國家公園的設(shè)施建設(shè)和相關(guān)保護管理工作。德國形成了一方主導(dǎo)、多方參與的管理格局。州政府在為每一個國家公園制定專門管理機構(gòu)的基礎(chǔ)上，還設(shè)置了兩個專門機構(gòu)——國家公園專家咨詢委員會和地方政府委員會。專家咨詢委員會吸納了生態(tài)、經(jīng)濟等多領(lǐng)域?qū)＜遥瑢夜珗@的建設(shè)提供自己的專業(yè)建議，協(xié)調(diào)各部門與相關(guān)利益者的關(guān)系。地方政府委員會主要負責(zé)國家公園發(fā)展計劃、規(guī)劃制定、特許經(jīng)營等政策的制定，協(xié)調(diào)政府與國家公園管理局的關(guān)系，為雙方提供交流平臺。

除州政府負責(zé)國家公園管理外，德國也非常重視環(huán)境教育工作，每年都會與相關(guān)學(xué)校、非政府組織和當?shù)貐f(xié)會合作，開展“國家公園學(xué)校”項目；同時，德國還與當?shù)剞r(nóng)戶、旅游公司等建立了“國家公園合作伙伴”合作機制。在處理與周邊社區(qū)的關(guān)系上，德國采取社區(qū)共管方式，聽取民眾意見，消除信息壁壘，減少管理失控現(xiàn)象。德國各州政府根據(jù)本區(qū)域?qū)嶋H情況對國家公園采取多樣化管理，有利于高效監(jiān)管，同時更加貼合本地區(qū)實際，也更易取得當?shù)厝嗣竦闹С?。但州政府在決策方面易受當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的限制，難以實現(xiàn)國家公園“保護優(yōu)先”的目的。

3.3 日本——“央地協(xié)同型”管理模式

作為亞洲第一個建立國家公園的國家，日本實行“央地協(xié)同型”管理模式[9]。由中央環(huán)境省統(tǒng)一負責(zé)國家公園的管理工作。環(huán)境省內(nèi)設(shè)自然保護局國家公園課進行國家公園相關(guān)法律制定和規(guī)劃安排。環(huán)境省下設(shè)自然保護（環(huán)境）事務(wù)所，主要對國家公園的資金保障、規(guī)劃設(shè)計、項目發(fā)展等事項進行管理。自然保護環(huán)境事務(wù)所下設(shè)自然保護官事務(wù)所，負責(zé)管理國家公園的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、野生動物保護等具體事務(wù)，形成了“環(huán)境省—自然保護（環(huán)境）事務(wù)所—自然保護官事務(wù)所”三級垂直管理體制。

此外，日本還引入公眾參與機制[10]，除政府外，企事業(yè)組織、民間團體、志愿者個人等也參與到國家公園的管理工作之中，其主要職責(zé)包括為游客解答疑問、協(xié)助開展基礎(chǔ)設(shè)施維護工作、自然景觀美化等管理工作。日本民間團體還自發(fā)形成了公益法人性質(zhì)的“公園管理團體”制度，主要負責(zé)公園的日常設(shè)施修繕、數(shù)據(jù)處理、環(huán)境保護等工作。日本多元主體的管理模式能夠使國家公園的各項難題得到針對性的解決方案，管理方式靈活多樣；社會力量的參與，使得國家公園建設(shè)與社區(qū)居民的矛盾糾紛大大減少。

4 長城國家文化公園管理體制構(gòu)建的路徑選擇

作為國家公園的創(chuàng)新性發(fā)展，長城國家文化公園建設(shè)需要在把握國家公園的本質(zhì)屬性中強化長城保護。從我國和國外典型國家的實踐來看，堅持垂直管理體制，統(tǒng)一管理機構(gòu)是國家公園管理高效的必然選擇。長城作為跨區(qū)域、跨省市的大型線性文化遺產(chǎn)，涉及部門多、牽扯利益廣，必須創(chuàng)新管理體制機制，由中央統(tǒng)籌管理，建立統(tǒng)一的管理機構(gòu)，形成以政府為主導(dǎo)的垂直管理體制。在國家統(tǒng)籌、統(tǒng)一規(guī)劃的框架下，支持和保障地方創(chuàng)新和社會參與，探索長城國家文化公園建設(shè)新模式，形成政府主導(dǎo)、群眾支持、社會參與的長城保護新局面。

4.1 垂直管理體制

在借鑒我國及國外典型國家經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，我國宜采取以政府為主導(dǎo)的垂直管理體制，即在中央層面設(shè)國家文化公園管理局長城國家文化公園管理分局（簡稱“長城管理局”），統(tǒng)一管理全國范圍內(nèi)長城國家文化公園的事務(wù)，包括長城國家文化公園建設(shè)保護規(guī)劃的管理與監(jiān)督；協(xié)調(diào)文旅、生態(tài)、經(jīng)濟等多部門之間的關(guān)系；對各省、市之間的違法違規(guī)行為進行監(jiān)管，為公園的運營提供資金保障等。長城管理局內(nèi)設(shè)長城國家文化公園專家咨詢委員組，委員組成員包括考古、文化、生態(tài)保護等多方領(lǐng)域的專家學(xué)者，對長城國家文化公園的建設(shè)事項進行宏觀指導(dǎo)，負責(zé)完成長城管理局委托交辦的事項，為長城管理局提供決策咨詢和政策建議。各省（市）成立長城國家文化公園管理委員會（簡稱“管委會”）作為長城國家文化公園管理工作的專門機構(gòu)，負責(zé)本?。ㄊ校﹨^(qū)域內(nèi)長城國家文化公園的管理工作。同時，相鄰省份之間加強區(qū)域合作，建立信息共享、長效合作機制，實現(xiàn)資源共享、權(quán)責(zé)互聯(lián)。根據(jù)本?。ㄊ校┑膶嶋H情況，各?。ㄊ校┕芪瘯?nèi)設(shè)專家咨詢小組作為咨詢機構(gòu)，負責(zé)研究、解讀本省（市）有關(guān)長城國家文化公園建設(shè)的相關(guān)政策、法規(guī)，為管理機構(gòu)提供專業(yè)建議；廣泛宣傳、深入解讀長城國家文化公園發(fā)展理念，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進工作進一步發(fā)展。各市（區(qū)）成立長城國家文化公園管委會分支機構(gòu)，負責(zé)實施具體發(fā)展規(guī)劃、文旅融合項目開展、資源管理、宣傳教育、查處違法行為等具體管理工作，各縣（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）成立長城國家文化公園管理中心作為基層建設(shè)保護機構(gòu)，形成“長城管理局—管委會—管委會分支機構(gòu)—管理中心”四級垂直管理體制。

就長城國家文化公園建設(shè)現(xiàn)狀來看，實施垂直管理體制有其合理性。首先，建設(shè)長城國家文化公園是一項國家工程，必須由國家統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一規(guī)劃。此種管理體制模式解決了我國長城跨區(qū)域、跨部門的難題，有助于明確國家在政策制定和戰(zhàn)略規(guī)劃中的指導(dǎo)地位，有利于我國長城國家文化公園公益性、文化性和科學(xué)性目標的實現(xiàn)。其次，各省（市）成立專門機構(gòu)統(tǒng)一對長城國家文化公園的管理事項行使管理權(quán)，可以有效避免實踐中政出多門、條塊管理現(xiàn)象，使《方案》中提出的“權(quán)責(zé)明確、運營高效、監(jiān)督規(guī)范”的管理模式和“中央統(tǒng)籌、省負總責(zé)、分級管理、分段負責(zé)”的工作格局真正落到實處。最后，中央統(tǒng)籌能夠保證公園建設(shè)的資金來源，避免過度依賴地方政府。由中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)具體工作安排，管理工作的效率大大提高。

4.2 社區(qū)共管機制

社區(qū)共管機制是指地方政府、管理機構(gòu)、社區(qū)居民和其他參與主體建立合作伙伴關(guān)系，共同參與保護管理方案的決策和實施，實現(xiàn)權(quán)力、責(zé)任和利益的共享[11]。我國在《總體方案》中提出國家公園建立社區(qū)共管機制的具體要求和內(nèi)容；德國采取“社區(qū)共管模式”的有益經(jīng)驗也值得我國借鑒。首先，在實行垂直管理體制的基礎(chǔ)上，明確我國長城國家文化公園的管理主體為當?shù)毓芾頇C構(gòu)和社區(qū)管理組織。當?shù)毓芾頇C構(gòu)代表國家行使管理權(quán)，負有管理長城國家文化公園生態(tài)環(huán)境的職責(zé)；當?shù)厣鐓^(qū)管理組織經(jīng)管理機構(gòu)賦權(quán)并在其監(jiān)督指導(dǎo)下行使管理權(quán)。其次，采取以共管委員會為主的管理模式，由決策小組和當?shù)厣鐓^(qū)村（居）委會管理社區(qū)事務(wù)。決策小組和當?shù)厣鐓^(qū)村（居）委會的人員由當?shù)卮迕窆_選舉組成，二者在進行管理決策過程要充分聽取當?shù)鼐用褚庖?，并將最后的意見向公眾公示，提高決策的透明度；同時，在決策小組和村（居）委會之外建立專門的監(jiān)督機構(gòu)，對各管理成員的行為和管理決策過程進行全程監(jiān)督。此外，健全社區(qū)合作機制。當?shù)厣鐓^(qū)可以與有合作意向的企事業(yè)組織或個人簽訂協(xié)議進行項目保護合作；合作保護協(xié)議雙方由當?shù)毓芾頇C構(gòu)進行監(jiān)督，對不履行協(xié)議、惡意毀約的行為進行處罰。最后，健全生態(tài)保護補償制度，明確保護補償標準，將補償資金作為專項資金納入當?shù)刎斦A(yù)算，由中央統(tǒng)一撥付，以保障原住居民的基本權(quán)益。

4.3 公眾參與機制

在明確長城國家文化公園管理主體的基礎(chǔ)上，要引導(dǎo)社會力量積極參與到保護長城國家文化公園的工作中，鼓勵企事業(yè)單位、民間團體、志愿者個人等多方主體參與到保護長城國家文化公園的工作。首先，將長城國家文化公園與鄉(xiāng)村振興相結(jié)合，建立社區(qū)參與和志愿服務(wù)機制，形成政府主導(dǎo)、社會多方參與的保護新格局。管理局可以與環(huán)保組織或?qū)W校建立合作關(guān)系，實施志愿者服務(wù)計劃，通過吸納多領(lǐng)域具有專業(yè)知識的志愿者，在統(tǒng)一培訓(xùn)的基礎(chǔ)上，負責(zé)長城國家文化公園的分段保護工作。其次，開設(shè)長城文化教育宣講工作。設(shè)立“長城文化博物館”，聘用專職管理員通過講解、宣傳、展示等多樣方式向公眾開展長城文化教育，為公眾提供精神層面的參與機制，提高公眾的保護意識。健全生態(tài)管理和公益性崗位制度，聘請園區(qū)內(nèi)合格的居民作為生態(tài)管理人員，負責(zé)長城國家文化公園日常的設(shè)施維護、日常清潔等工作。管理機構(gòu)應(yīng)當與有關(guān)部門建立信息資源共享和協(xié)商機制，支持公眾開展園區(qū)保護的監(jiān)測活動，為園區(qū)生態(tài)自然保護提供有力的數(shù)據(jù)支持。科研機構(gòu)也可以對長城線性文化遺產(chǎn)保護修復(fù)等工作進行研究，為管理機構(gòu)實施決策建言獻策。

此外，政府可以對長城國家文化公園實施公園化的運營管理機制，助力長城資源的活化和利用。通過實施特許經(jīng)營制度，將公園內(nèi)的旅游項目交由企業(yè)管理，實行政企分離。管理者只負責(zé)管理工作，避免長城國家文化公園建設(shè)重經(jīng)濟、輕保護。企業(yè)可以將長城文化資源轉(zhuǎn)化成有形的、可體驗的文化項目，在長城保護的基礎(chǔ)上適度發(fā)展文化旅游、特色生態(tài)產(chǎn)業(yè)，建設(shè)“長城博物館”“長城文化主題公園”等文化場所，將文化資源挖掘與游憩模式創(chuàng)新相結(jié)合，重點發(fā)展旅游業(yè)和文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)。例如河北省為實現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+”旅游，推出“云長城·河北”。遷安市成立旅游集團，探索形成“中心+公司”新機制，大力實施“旅游+”模式，不斷豐富全域旅游產(chǎn)品和業(yè)態(tài)。政府可以將一系列旅游項目與企業(yè)簽訂合同，同時處理好公益性與市場化的關(guān)系，對企業(yè)特許經(jīng)營的范圍嚴格把關(guān)，禁止從事耗費園區(qū)核心項目的服務(wù)，對違規(guī)經(jīng)營的企業(yè)進行處罰甚至取消其經(jīng)營資格。

5 結(jié)語

長城國家文化公園建設(shè)是從整體性視角對我國長城的文化價值和精神內(nèi)涵進行發(fā)掘，將我國“長城文化”由“國家資源”轉(zhuǎn)化為“國家象征”，既顯示了我國中華文化的民族化和本土化，促進中華民族的偉大復(fù)興和中國夢的實現(xiàn)；又推動了中華文化的國際化，有利于世界不同文化之間的交往和文化多樣性的存續(xù)。對長城國家文化公園管理體制的探索，是長城國家文化公園發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在中央、地方、部門和社會組織管理中起著決定性作用。長城國家文化公園作為一項跨省域、跨部門的系統(tǒng)工程，應(yīng)當在國家統(tǒng)籌和統(tǒng)一規(guī)劃的框架下，鼓勵和保障地方創(chuàng)新和社會參與，逐步形成政府主導(dǎo)、群眾支持、社會參與的長城保護新局面，真正實現(xiàn)長城由國家文保單位向國家文化公園的轉(zhuǎn)型。