公園城市建設下成都市城市有機更新體系初探

張超越, 陳乃志

(成都市建筑設計研究院，四川成都 610093)

2020年國家出臺“十四五”規劃，“實施城市更新行動”首次出現在國民經濟和社會發展五年規劃中，標志著城市更新上升為一項國家行動。成都市近年來積極地開展城市有機更新工作，同時按照建設美麗宜居公園城市的要求，突出公園城市的特點，構建了較為完整的城市有機更新體系。在《中國城市繁榮活力2020報告》，成都與北京、上海、廣州、深圳被一齊劃為第一方陣，屬于“均衡型高活力城市”，體現了成都市城市更新是以人為核心。

1 城市更新歷程與總結

成都市從2000年后有計劃大規模的城市更新主要分三個歷程，以城市更新模式的轉變不斷引領城市發展提升。

1.1 東調(2001～2006年)

東郊工業區曾是全國聞名的老工業基地，用地規模約40 km2，是以電子、機械、儀表工業為主體的大型工業區，擁有無縫鋼管廠、發動機公司、量具刃具廠、前鋒電子等160余戶規模以上工業企業。隨著國家經濟體制的轉變，到2000年東郊工業企業平均負債率高達70 %以上，企業發展困難重重。同時，由于城市建設的擴展，東郊工業區已成為城區的重要組成部分。因此，成都市于2001年作出了東調工程的決策，以工業企業的搬遷來實現該區域的城市更新。

1.1.1 規劃先行，調整功能定位

成都市對東郊工業區的城市更新按照規劃先行，退二進三策略，將東郊工業區轉變為城市副中心，城市功能由工業為主調整為“生活居住、物流配送、金融商貿、科技產業、旅游休閑”。

1.1.2 工業聚集，提升產業能級

東郊工業區企業按照成都市工業布局規劃，遷入相應的工業集中發展園區，提高了產業集中度，進一步提升了產業能級，構筑成都工業新高地。

1.1.3 沙河整治，提升人居環境

沙河整治包括污染治理、防洪及河堤整治、綠化及園林景觀、文化和光彩等一系列工程，總綠化面積約345 ha，使沙河水環境質量明顯提升，沿線區域生態顯著改善，該工程榮獲“中國人居環境范例獎”。

1.2 北改(2012～2016年)

北改片區總面積為212 km2，涉及金牛區、成華區、新都區，倉儲、工業、市場用地占比超過三分之一，棚戶區眾多，空間凌亂、業態低端、交通無序，是成都市最大規模、最為集中的的舊城區域。因此，成都市于2012年啟動了北部城區老舊城市形態和生產力布局改造工程(簡稱“北改”工程)。

1.2.1 有機更新，面向實施

“北改”提出了“改舊、更新、建新”三種模式，以適應不同的實施模式。其中，“更新 + 改舊”模式被集中應用于老舊廠房和居住區，約占整個“北改”項目區總用地面積的45%。同時強調了公眾參與，搭建由居民投票的自改委，突出群眾自愿、自主、自決的主體地位。

1.2.2 四態融合，立城優城

將現代化的城市形態、高端化的城市業態、特色化的城市文態、綠色化的城市生態有機契合，走“四態合一”的城市可持續發展道路，實現立城優城。

1.2.3 完善配套，改善民生

打通斷頭路，完善優化道路體系；規劃建設地鐵軌道系統，強化公共交通；同時，大力加強文體衛教等基本公共服務設施建設，補齊短板，進一步改善民生。

1.3 中優(2017年至今)

2017年成都市提出建設全面體現新發展理念的國家中心城市，在空間結構調整上提出“東進、南拓、西控、北改、中優”戰略。其中中優是在2012年北改工程的基礎上進一步優化提升，中優范圍基本在成都市五環路以內，面積為1 264 km2，涉及錦江、青羊、金牛、武侯、成華、溫江、雙流等七個區。

1.3.1 優化城市形態

針對中優區域現狀容積率過高、人口密度過大、形態不佳的問題，提出降低開發強度、降低建筑尺度、降低人口密度，完善交通、公服設施配套等來實施有機更新。

1.3.2 提高產業層次

調遷一般性制造業、批發市場及倉儲物流，疏解非核心區功能、優化現有產業業態、注入新興業態、加快建設產業生態圈，打造現代服務業增長極核。

1.3.3 提升城市品質

以環城生態區為基底，提升水網體系，增加城市小游園、微綠地，重現“綠滿蓉城、花重錦官、水潤天府”的盛景。強化歷史城區、文化片區、特色街區保護利用，凸顯千年成都的歷史底蘊。

2 公園城市建設下有機更新體系構建

2.1 政策層面

2.1.1 《成都市城市有機更新實施辦法》

經對標深圳、上海、廣州等城市，2020年4月，成都市出臺了有機更新政策的綱領性文件——《成都市城市有機更新實施辦法》?！掇k法》對城市有機更新的定義、基本原則、組織領導、實施流程和支持政策等內容進行了明確，旨在樹立城市有機更新工作新理念，變“拆改建”為“留改建”，實現人口規模結構與生活環境品質平衡協調發展，強化文化遺產保護規劃，統籌協調城市發展與歷史文化保護關系。

《辦法》將城市有機更新定義為“對建成區城市空間形態和功能進行整治、改善、優化，從而實現房屋使用、市政設施、公建配套等全面完善，產業結構、環境品質、文化傳承等全面提升的建設活動。” 提出了保護優先、產業優先、生態優先，少拆多改、注重傳承，政府引導、屬地管理、市場運作，以及尊重公眾意愿、推動城市持續更新等四大更新原則。

2.1.2 《成都市城市規劃管理技術規定(2017)》的補充規定

2020年12月，成都市規劃和自然局為促進城市有機更新，打造人城境業和諧統一的公園城市形態，出臺補充規定，對容積率分類管控，適度提高城市有機更新重點及一般單元內的住宅用地容積率；鼓勵新增公共服務配套設施、公共空間用地，實施有機更新片區內容積率可轉移平衡；為促進歷史文化及歷史風貌保護，可因地制宜采取容積率獎勵。

2.2 組織架構

市級層面成立市城市有機更新工作領導小組，市級相關部門及各區政府(管委會)為小組成員單位。領導小組負責統籌協調重大問題，審批工作計劃和方案，審定政策措施，督促檢查各成員單位工作。市級相關主管部門依法按職責分工推動城市有機更新工作。

區級層面，成都市主城區在“公園城市建設”和“城市更新”上進行構思和實踐，成立了“公園城市建設和城市更新局”，以公園城市建設引領城市有機更新，創新城市發展模式。

2.3 技術體系

2.3.1 專項規劃

《成都市城市有機更新專項規劃》是有機更新的頂層規劃，確定總體規模，明確近中遠期目標，制定更新強度、空間管控、生態和文化保護、風貌特色營造、軌道交通場站綜合開發、公共設施完善等規劃原則和控規指標。

該規劃一是明確了更新對象，包括老舊居住區、低效商業區、低效工業倉儲區和其他更新區四類，其中其他更新區是指需更新的歷史文化片區、公共空間、需疏解的其他非核心功能、不具服務功能的基礎設施用地等。二是明確了更新模式，通過“更新單元+零星更新地塊項目”的模式推進城市有機更新，其中更新單元是劃定的相對成片區域，是確定規劃要求、協調各方利益、落實更新目標和責任的基本管理單位，也是公共設施配建、建設總量控制的基本單位。三是明確了實施方式，包括保護傳承、優化改造、拆舊建新等更新方式，其中優化改造是指維持現狀建設格局基本不變，通過對建筑進行局部改建、功能置換、修繕翻新，以及對建筑所在區域進行配套設施完善等建設活勱，加大老舊小區宜居改造，促進建筑活化利用和人居環境改善提升。成都市各區在《成都市城市有機更新專項規劃》的指導下，組織編制《城市有機更新區域評估報告》，《城市有機更新實施計劃》等，摸清片區的現狀情況，合理確定城市有機更新需求，劃定更新單元、明確實施項目、實施主體、投融資模式、進度安排等內容。

2.3.2 建設導則

《成都市城市有機更新導則》明確“留改建”標準要求，強化策劃規劃設計建設運營一體化理念，規范化操作流程及工作規則，指導城市有機更新科學規范實施。此外還編制了《成都市城市既有建筑風貌提升導則》對“留改”建筑的建筑外墻、建筑屋面、建筑外窗、雨篷、外墻附屬物、外墻管線、圍墻、大門和出入口、夜景燈光、店面店招、航空障礙燈等11類進行了規范化指引。

2.4 建設模式

推行運營商主導的設計建設運營一體化模式，鼓勵具有設計、施工、運營資質的專業機構與政府合作，參與策劃規劃設計，保證總體策劃先行，統領設計和運營，強化場景營造、產業更新和文商旅融合發展，有效落實更新意圖，構建“投資―建設—資產運營”相結合的投融資模式。

例如在猛追灣、華西壩項目中引入萬科對項目實施整體規劃、分步實施、商業運作，引導經營模式轉型，營造高品質宜居生活、創新創業、文化活動、夜間消費場景，實現區域形象、產業功能、業態品質等方面大幅提升。

3 結束語

成都市近二十年來不斷探索城市舊城更新，經歷了“東調工程”“北改工程”“中優工程“三個階段，以公園城市建設引領城市有機更新，建立健全體制機制，實現從政策體系、組織架構、技術體系、建設模式等方面的全面創新突破。目前重點實施了天府錦城、一環路市井生活圈等更新示范項目建設，建成開放猛追灣、棗子巷等25個項目，加強歷史建筑、歷史街區、工業遺產等整體保護和活化利用，認定公布歷史建筑314處，實施棚戶區改造61 274戶、城中村改造58 510戶、老舊小區改造4 621個。正在通過城市有機更新優化老城區空間形態和功能布局，改善宜居宜業宜游環境，著力彰顯具有天府韻、成都情、國際范的公園城市特質，提高城市品質。