中國共產黨黨內巡視制度百年探索

李弘雯

〔摘要〕 中國共產黨成立后就設立了黨內巡視制度，在中國革命、建設、改革實踐中，黨內巡視制度經歷了萌芽與初創、挫折與中斷、恢復與發展、完善與創新的演進過程。百年來黨內巡視制度的生成呈現出歷史、理論和現實三重邏輯并帶來重要的經驗啟示：新時代要堅持黨的領導，堅持政治巡視定位，堅持以人民為中心，堅持以問題為導向，堅持推進巡視創新，堅持完善黨內法規，充分發揮巡視工作“黨之利劍，國之利器”的作用，不斷完善黨和國家監督制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。

〔關鍵詞〕 中國共產黨;巡視制度;歷史演進;生成邏輯;經驗啟示

〔中圖分類號〕D26 ?〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1009-1203（2021）03-0036-06

中國共產黨經過百年發展，成為了擁有9 000多萬名黨員的大黨，無論是在世界政黨史還是在人類發展史上，這都是一個奇跡。如何使黨保持肌體健康，永葆先進性和純潔性，始終是黨需要思考和解決的問題。治國必先治黨，治黨務必從嚴。巡視是加強黨內監督的戰略性制度安排，是全面從嚴治黨的直接抓手，對預防和懲治黨內腐敗、加強黨風廉政建設、永葆黨的先進性純潔性有著十分重要的作用。深入分析黨百年巡視制度的演進過程和生成邏輯，深刻把握巡視制度的基本經驗，對新時代巡視工作的開展具有重要和深遠的意義。

一、中國共產黨百年巡視制度的歷史演進

巡視作為黨內監督的一項重要制度，伴隨著黨的誕生而設立，梳理黨內巡視制度的演進歷程，能更好地厘清巡視制度的發展脈絡。

（一）中國共產黨黨內巡視制度萌芽與初創階段（1921-1956年）

1921年，黨的一大召開后，全國各地不斷建立起新的黨組織，黨員隊伍也不斷發展壯大，這為巡視工作的開展奠定了堅實的組織基礎。

黨內巡視制度起源于1922年黨的二大通過的《中國共產黨章程》，其中規定“中央執行委員會得隨時派員到各處召集各種形式的臨時會議，此項會議應以中央特派員為主席” 〔1 〕。這一規定明確了中央特派員制度，加強了黨中央對地方黨組織的領導，保證上級黨組織對下級黨組織的管理和指導，確保了政令暢通 〔2 〕。1925年10月通過的《組織問題決議案》，提出增加“中央特派巡行的指導員” ?〔3 〕指導地方工作。這些細節的變化體現出了巡視制度的演進過程。

巡視工作在黨的六大以后逐漸強化。1928年10月，黨中央頒布《巡視條例》，第一次以黨內法規的形式把黨的巡視工作制度化，為巡視制度的發展奠定了基礎，同時也為當時開展巡視工作提供了重要依據。1931年黨中央頒布《中央巡視條例》，進一步規范、發展、完善了巡視制度，比如對巡視員的巡視時間不再作硬性規定，更加注重巡視的質量，規定“須依工作的需要，住留較長的時間” 〔4 〕。可以看出，黨內巡視制度在中央和地方的共同推動下，得到了不斷完善和發展。

1938年通過的《中共擴大的六中全會關于各級黨部工作規則與紀律的決定》明確規定“上級黨委得向下級黨委派遣巡視員，傳達上級黨委的意見，考察下面的情形報告上級黨委” 〔5 〕。1950年土地改革時期，黨中央要求各地土地改革委員會派出巡視組，巡視檢查土地改革工作。1952年中央巡視檢查委員會成立，對“三反”運動進行專項巡視。1956年黨內巡視逐漸向基層擴展。

處于萌芽和探索階段的巡視制度在傳達上級路線方針政策、加強上級黨組織對下級黨組織的管理和指導等方面起了積極作用，巡視制度成為維護和加強黨的領導的重要手段。當然，正是由于處在探索階段，巡視制度的運行也因各地區、各領域有所差異，并未嚴格統一化和規范化。

（二）中國共產黨黨內巡視制度中斷階段（1957-1977年）

從1957年反右擴大化到“文化大革命”結束，中央各部委和省、市、自治區黨委以及地方基層黨支部都普遍受到了沖擊，黨的基層組織的活動和黨員的組織生活陷于停頓，黨內外各項監督工作被弱化，黨內巡視工作也因此陷入停滯，巡視制度不可避免地被擱置 〔6 〕。

（三）中國共產黨黨內巡視制度恢復與發展階段（1978-2011年）

1978年，黨的十一屆三中全會選舉產生了新的中央紀律檢查委員會，將黨內監督工作納入黨的組織體系建設中，這為黨內巡視制度的恢復和巡視工作的開展奠定了基礎 〔7 〕。從1978年到2011年，我國巡視制度進入恢復和發展階段。

隨著改革開放的持續深入，經濟社會發展迅猛，為了打擊局部存在的腐敗現象，1987年，黨通過了《中共中央紀律檢查委員會關于對黨員干部加強黨內紀律監督的若干規定（試行）》，對黨內紀律監督的任務、方法作出了詳細的規定。這表明，當時黨中央已意識到在新的歷史條件下，必須加強黨內監督和反腐敗斗爭，為此必須進一步恢復和發展黨內巡視制度。為加強黨內監督工作，1990年，黨在《中共中央關于加強黨同人民群眾聯系的決定》中明確規定了巡視制度以及相關工作制度。1996年4月，中央紀委正式派出巡視組到各地開展巡視工作，中斷多年的巡視制度逐漸恢復。

2002年11月，黨的十六大作出了改革和完善黨的紀律檢查體制、建立和完善巡視制度的重大決策，巡視工作由此步入了規范化、制度化發展的新階段。2003年12月，《中國共產黨黨內監督條例（試行）》正式頒布，規定了巡視工作的內容和方式，該條例以黨內法規的形式正式將巡視制度確立為黨內監督的制度之一。隨后，黨中央又相繼出臺多部規范巡視工作的規定。2007年10月，黨的十七大提出要完善巡視制度，同時將巡視制度寫入黨章修正案“黨的組織制度”章節。至此，巡視制度上升為以黨章形式確認的正式黨內制度，其地位和作用大幅提升。2009年7月《中國共產黨巡視工作條例（試行）》正式頒布實施，這是為了規范黨內巡視工作、強化黨內監督而制定的專門法規，為巡視工作提供了重要遵循。同年11月，黨中央決定成立中央巡視工作領導小組，12月將“中央紀委、中央組織部巡視組”更名為“中央巡視組”，巡視對象主要是省部級領導干部。2010年，《中共中央紀委中央組織部 中央巡視組工作規則（試行）》等多部黨內法規相繼出臺，對巡視工作的人員構成、巡視任務作出了明確的規定。由此，黨內巡視工作進入規范化、制度化、科學化構建的階段 〔8 〕。

（四）中國共產黨黨內巡視制度完善與創新階段（2012年至今）

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央對黨內監督的形勢進行研判，把巡視制度作為黨內監督的戰略性制度安排不斷推進，中國共產黨黨內巡視制度進入完善與創新階段。

2012年黨的十八大提出要更好地發揮巡視制度監督作用，巡視工作在黨的領導下不斷向縱深發展。2013年4月，黨中央第一次以常委會形式研究部署巡視工作，并首次提出“四個著力”。同年11月，《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013-2017年）》出臺，提出將作風建設納入巡視工作范圍。同月，“巡視全覆蓋”“專項巡視”被首次提出，這些都是巡視工作的重要發展。2014年，中央巡視工作由每年開展兩輪增至三輪，頻率明顯加快。2015年，黨的十八屆中央第八輪巡視首次明確提出政治巡視，并且強調巡視是政治巡視不是業務巡視，巡視工作必須聚焦全面從嚴治黨，突出政治定位。2015年8月，《中國共產黨巡視工作條例》出臺，明確了巡視內容、巡視方式，巡視工作更加常態化。2017年7月《中國共產黨巡視工作條例》經修訂后向社會公布。這是繼2009年《中國共產黨巡視工作條例（試行）》、2015年《中國共產黨巡視工作條例》之后的第三部巡視工作條例，此次修改吸納巡視工作新成果，深化了政治巡視，進一步發揮了巡視監督全面從嚴治黨的利劍作用。2017年10月，黨的十九大報告中明確提出：“深化政治巡視，堅持發現問題、形成震懾不動搖，建立巡視巡察上下聯動的監督網。” 〔9 〕2019年10月，黨的十九屆四中全會提出要“堅持和完善黨和國家監督體系，強化對權力運行的制約和監督” 〔10 〕，這些都為新時期巡視工作的開展指明了方向。2021年1月，黨的十九屆中紀委五次全會提出要“促進各類監督貫通融合，不斷增強監督治理效能” 〔11 〕，對“十四五”時期巡視工作提出了更高的要求。

二、中國共產黨百年巡視制度的生成邏輯

黨的巡視制度是馬克思主義黨內監督思想和中國特色社會主義相結合的產物，也是吸收借鑒中國古代優秀傳統文化和古代巡視制度并加以創造性轉化的結果，具有歷史性、繼承性和創造性，有著歷史、理論和現實三重邏輯的演進動力。

（一）中國共產黨黨內巡視制度演進的歷史邏輯

中國古代巡視制度是為了加強中央對地方的管理、保證中央政令暢通而設立的，是黨內巡視制度形成與發展的重要淵源。

先秦時期是古代巡視制度的萌芽時期。《禮記·王制》中記載“天子五年一巡守，歲二月東巡守”，這里的巡守就是天子到各地自上而下的巡察，此時君王出去巡視具有偶然性，并沒有形成制度。秦漢是古代巡視制度的形成時期。秦統一六國后，實行郡縣制，分天下為三十六郡，郡置守、尉、監，從中央到地方設置了龐大的官僚統治機構。為了加強對各級官僚的監督和管理，中央設置了御史府，地方設置了監御史監察地方。隋唐則是古代巡視制度的成熟與規范時期。隋朝設立了御史臺、司隸臺、褐者臺，其中司隸臺是歷史上第一個專職巡視機構，同時還頒布《刺史巡察六條》，對巡視的職責、對象等內容進行了明確規定。唐朝設置了固定的監察官——巡按使，但巡視官員常駐一地，極易與地方官員勾結，干預當地事務。唐后期設立了巡院，與地方沒有隸屬關系，加強了中央對地方的管理。唐代還頒布了《巡察六條》，作為巡按使巡視地方、監察地方的法律依據 〔12 〕45。《巡察六條》相比隋朝的《刺史巡察六條》，內容更加全面詳細具體。明清是古代巡視制度的完備時期。明朝先后制定了《出巡相見禮儀》《巡歷事例》《監督堅守條例》《南京都察院條例》等，極大充實了巡視監察的法律規定，其中《監督堅守條例》明確規定巡視官必須要保持自身的廉潔。清代建立了一套復雜的巡視機構體系，包括巡按、十五道監察御史、總督與巡撫、欽差大臣等，還匯編了完整的巡視監察法規《欽定臺規》《督察院則例》 〔12 〕52。

古代巡視制度契合了中國古代家國同構的政治模式及國家權力的運行規律，在整治官吏、反腐倡廉、保證國家正常運轉等方面起著積極作用 〔13 〕，具有以小監大、以卑督尊、內外相維、上下相制、例行巡視和專項巡視相結合的鮮明特點。

（二）中國共產黨黨內巡視制度演進的理論邏輯

馬克思列寧主義的黨內監督思想和中國傳統文化中蘊含的監督巡視思想，為中國共產黨黨內巡視制度演進提供了動力。

1.馬克思列寧主義的黨內監督思想。馬克思恩格斯的理論著作中蘊含著很多關于權利制約和黨內監督的思想。比如，他們指出黨的上級組織要對下級組織和黨員進行管理和監督，但這里體現著黨內監督是雙向監督，而不是單向監督。不過，馬克思恩格斯的著作中，只對黨內監督思想進行了大致的理論闡述，并沒有作精細化論述。

列寧繼承發揚了馬克思、恩格斯關于黨內監督的理論，將俄國十月革命后黨內發展的實際狀況與黨內監督制度相結合，提出了具有較強理論性和實踐性的黨內監督思想。列寧還制定出了一套完整的黨內監督體系 〔14 〕。比如，他提出要組建中央監察委員會并將其付諸實現，并明確中央監察委員與黨的中央委員會完全平行、互不從屬并要相互監督。列寧還提出無產階級政黨不僅要接受來自黨內的監督，同時還要接受來自人民群眾的監督。

2.中國古代傳統文化中蘊含的監督巡視思想。中國古代傳統文化中蘊含的監督巡視思想，也是黨內巡視制度重要的思想來源。戰國時期中央集權官僚制成型后，如何調控龐大的官僚機制是諸多思想家思考的問題。儒家思想偏重倫理觀念，主張以禮治國、德主刑輔。儒家講的倫理靠的是人的自律，但運轉這一套龐大的官僚機制，不能光靠自律，還需要有法制和相應的組織機構來限制和監控官僚的行為。法家便回答了這些問題，因而巡視制度受法家學派影響最大。法家學派代表人物之一的商鞅，在《商君書》中寫道：“夫同體一者，相不可” 〔15 〕26，意思是同體不能監督，解決這個矛盾，要“且夫利益而害不同者” 〔15 〕13。商鞅認為帝王建立監督機制的基本條件，是要任用彼此利益不同但是工作任務一致的人。只有通過不同利害關系體彼此的制衡，才能夠形成有效監督，也就是現如今所說的異體監督。此外，中國古代傳統文化中蘊含著集體主義觀，民眾有依靠國家和集體權威解決問題的傳統，能反映并代表集體意志的巡視制度易于被民眾所接受 〔16 〕。

（三）中國共產黨黨內巡視制度演進的現實邏輯

從嚴治黨既是黨的建設的基本方針，又是黨內巡視制度演進現實邏輯的起點。黨內巡視制度在維護和加強黨的領導、恢復和整頓黨的組織、從黨員群眾中提拔干部等方面發揮了重要作用。黨的十一屆三中全會以后，如何在對外開放的環境中使黨員干部經受住考驗，如何開展黨的建設，成為擺在黨面前的重大問題。黨的十八大以來，黨進一步強化了黨風廉政建設和反腐敗斗爭，堅持標本兼治，將權力關進制度的籠子里，把巡視納入全面從嚴治黨戰略布局中 〔17 〕。黨的十八大后，巡視為查處腐敗案件提供了很多線索，在推進全面從嚴治黨的過程中發揮了重要作用，成為從嚴治黨的一把利劍。全面從嚴治黨永遠在路上，這就決定了黨內監督也將永遠在路上，巡視利劍也將永遠指向前方。

三、中國共產黨百年巡視制度的經驗啟示

通過回溯中國共產黨巡視制度的演進過程，分析其演進的內在邏輯，可得出以下六個方面的重要經驗啟示。

（一）堅持黨的領導，推動巡視工作縱深發展

回望黨的百年歷史，巡視制度在實踐中發展，在發展中創新，都離不開中國共產黨的領導。在新民主主義革命時期，黨中央制定并出臺了《巡視條例》《中央巡視條例》，并于1938年通過了《中共擴大的六中全會關于各級黨部工作規則與紀律的決定》，這些都為巡視工作的開展提供了重要依據。新中國成立以后，1952年中央巡視檢查委員會成立，對“三反”運動進行專項巡視，1956年黨內巡視逐漸向基層擴展。從1957年反右運動擴大化到“文化大革命”結束，黨內外各項監督工作被弱化，黨內巡視工作也因此陷入停滯，巡視制度不可避免地被擱置。改革開放后，黨撥亂反正，中斷多年的巡視制度得到恢復和發展。巡視作為黨內監督的一項重要制度體系，逐步與其他各種制度相互銜接，不斷與時俱進向前發展。黨的十八大以來，黨勇于自我革命、刀刃向內，提出和運用“巡視全覆蓋”“專項巡視”“回頭看”，使得巡視工作在黨的領導下不斷向縱深發展。近年來，巡視工作節奏明顯加快，巡視工作取得明顯成效，政治生態持續好轉，特別是黨的十九大以來，我們黨把巡視監督嵌入黨和國家監督體系、融入國家治理體系統籌謀劃，建立健全了四級巡視巡察監督體系，在全國構建了巡視巡察上下聯動的戰略格局 〔18 〕。實踐表明，只有堅持黨的領導，把準正確政治方向，才能不斷推動巡視工作向縱深發展。

（二）堅持政治巡視定位，提升政治監督效能

定位準才能方向明、思路清。巡視作為黨內監督的戰略性制度安排，在黨和國家監督體系中地位特殊、作用重要。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央多次強調巡視工作是政治巡視，不是業務巡視。政治巡視要從厚植黨執政的政治基礎的高度辨析問題，查找政治偏差，堅決維護黨中央權威和集中統一領導。黨的十九大對健全黨和國家監督體系作出了進一步部署，提出要深化政治巡視，積極把巡視融入“不敢腐、不能腐、不想腐”的工作格局中，使得巡視的戰略定位更加明確。要通過巡視，發現問題癥結所在，推動全面從嚴治黨制度建設，推進國家治理體系和治理能力現代化。因此，我們要持續深入開展巡視工作，推進巡視工作不斷向縱深發展，同時還要繼續深化政治巡視，堅持問題導向，充分發揮政治“顯微鏡”作用，使巡視利劍一直高懸，切實將全面從嚴治黨引向深入，實現黨的自我凈化、自我提升。

（三）堅持以人民為中心，抓實推進巡視監督

巡視工作必須堅持以人民為中心的發展思想，扎實開展陽光巡視，積極暢通人民群眾建言獻策和批評監督渠道，不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感，夯實黨執政的政治基礎。一是以公開促巡視，提高群眾參與度。要通過公開巡視組名單、電話、郵箱、舉報電話等形式，讓群眾了解巡視相關內容，暢通舉報渠道，還要帶著問題線索到相關部門了解群眾舉報信息，到干部曾經工作過的地方和單位了解情況，進行個別談話、約談、訪談聽取群眾意見建議，進行明察暗訪發現問題線索，拓寬線索來源 〔19 〕。黨的十八大以來，巡視工作將黨內監督和群眾監督相結合的方向愈加明確，以各種形式方法“廣接地氣”，廣泛接受黨內外監督，極大提高了人民群眾的參與熱情。二是以公開促整改，提高群眾滿意度。巡視整改有三個環節需要公開，即公開巡視反饋意見、公開巡視反饋信息、公開被巡視單位黨組織巡視整改情況。這三個環節的整改公開都要做到及時、具體、準確，自覺接受群眾監督，以整改實效取信于民。三是以公開促公信，提高群眾獲得感。巡視工作必須回應群眾關切，要多關注基層群眾面臨的最直接、最現實的問題，讓群眾享受到巡視帶來的實效，感受到從嚴管黨治黨就在身邊、正風反腐就在身邊。要把巡視與凈化政治生態相結合，對巡視過程中發現的為官不為、為官亂為、“四風”和腐敗等問題，要及時查處，嚴肅追究，讓廣大黨員干部群眾看到、體會到巡視這把利劍發揮的效果，切實增強巡視工作的透明度和公信力 〔20 〕。

（四）堅持以問題為導向，與時俱進開展巡視工作

發現問題是巡視工作的生命線。黨的十八大后，巡視工作從黨風廉政建設和反腐敗斗爭入手，緊盯群眾反映強烈的人和事，通過嚴肅查處違紀違法問題，在減存量、遏增量方面成效明顯。其后，巡視工作圍繞六項紀律逐步展開，并取得了端正黨內風氣、凈化政治生態的效果。實踐告訴我們，必須堅持問題導向，及時發現問題，精準有效發力，高質量推進巡視工作開展。開展巡視工作必須牢固樹立有重大問題發現不了就是失職、有重大問題不如實反映就是瀆職的觀念，不斷強化監督責任，在發現突出問題和整改落實到位上下功夫，將問題及時有效解決 〔21 〕。

（五）堅持推進巡視創新，實現精準有效監督

新形勢下深化和完善巡視制度，必須把創新擺在首要位置。一是創新巡視方式方法。以往的巡視監督，主要采取召開座談會、查閱相關資料、聽取匯報、個別談話等常規方式。近年來的巡視工作，放出了許多“大招”，比如，堅持常規巡視與專項巡視相結合，實行“三個不固定”，以及開展政治常識測試等舉措，提升了巡視監督的精準度。大數據時代的到來，無形中改變著國家治理的模式，將大數據技術運用于巡視工作也是必然趨勢。因此，要創新巡視方式方法，充分運用大數據手段破解巡視監督信息匱乏的困境，建立以大數據為支撐的數據信息收錄采集、數據信息分類歸納整理、數據信息有效識別、數據信息分析處理等環環相扣的“智能式”巡察操作程序，通過運用大數據厘清數據信息的真偽，破解信息匱乏的困境，用大數據推進巡視工作創新，以實現科學精準有效的監督 〔22 〕。二是創新監督方式方法。積極探索巡視監督與其他各類監督貫通融合的途徑，增強監督治理效能。巡視監督采取的“異體監督”，固然有其優勢，彌補了“上級監督太遠、同級監督太軟、下級監督太難、組織監督太短、紀委監督太晚” 〔8 〕的缺陷，但是巡視監督自身也存在短板。比如，巡視組有了解權，但沒有處理權，能發現問題但不能處理問題，巡視組不能長期在一個地方和單位進行監督。彌補巡視監督的不足，需要打好組合拳，與其他監督方式統籌協調，要不斷加強與紀律監督、監察監督、派駐監督的協作配合，充分利用好其他監督的優點，形成常態長效的監督合力 〔23 〕。要不斷將巡視監督同其他監督方式結合起來，形成監督合力，增強監督治理效能，實現精準有效監督，實現標本兼治的監督目標。

（六）堅持完善黨內法規，推動巡視工作規范化開展

習近平總書記多次提到：“確保巡視工作的權威性，更要將許多行之有效的巡視工作方針和經驗做法，以黨內法規的形式固定下來。” 〔24 〕規則化是組織和程序獲取價值觀和穩定性的一種進程，關于巡視的每一項規定創新，都對應著體制積弊和現實痛點 〔25 〕。黨在各個時期巡視制度的內容主要集中在兩個方面：一方面是關于巡視工作的具體內容，比如巡視時間、巡視場所的規定;另一方面是針對巡視組自身工作及巡視人員的規范，比如輪崗交流、回避制度等。黨內巡視制度不僅可以從源頭降低黨內巡視工作中不必要的成本，在收尾處確保巡視工作的成果被重視和利用，還可以通過具體規定明確巡視者的職責，刀刃向內，對監督者進行監督。黨內法規是全面從嚴治黨重要的制度支撐和保障，通過黨內法規的形式將巡視制度規范化、制度化有助于推動巡視工作的開展，同時也有助于從嚴從實規范巡視隊伍。因此，要不斷健全完善黨內法規體系和監督體系，加強巡視隊伍規范化建設，推動巡視工作更加科學化、規范化、有序化開展。

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責任編輯 王亞峰