行政協議中行政優益權的法律規制

周堅 杜學文

〔摘要〕 行政協議中行政優益權的法律規制，有利于降低行政優益權濫用風險和擺脫現實困境。行政優益權法律規制的理論基礎是維持行政協議中行政性和民事性的平衡，維護合同當事人的合法權益。實踐中，我國現行法律法規對行政優益權的規定較為籠統，極易損害相對人的合法權益。因此，亟需完善相關立法，明確賠償標準，適當運用比例原則，發揮協商在解決爭議中的作用，充分彰顯行政協議中行政優益權的價值功能，切實維護行政相對人的合法權益。

〔關鍵詞〕 行政協議;行政優益權;法律規制

〔中圖分類號〕D922.1 ?〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1009-1203（2021）03-0082-03

行政協議不同于傳統行政法中行政主體處于主導地位，它更注重于雙方的參與性。公民通過與行政機關訂立行政協議的方式參與社會管理，打破了常規的義務型模式，更趨向于民事合同中的一方當事人享有權利并承擔義務的模式。然而，行政協議并不是民事合同，其區別于民事合同最重要的一點，就是在行政協議中，行政主體和相對人并不是完全平等的，而在民事合同中，民事合同雙方當事人的平等性是作為一項基本原則被規定的。行政主體在行政協議中享有行政優益權，即具有對合同履行的監督權、指揮權、單方變更權和解除權，其原因在于行政主體簽訂行政合同是為了實現行政管理目標，維護社會公共利益。目前，我國現行法律法規對行政協議中行政主體的優益權規定較為籠統，因此，相關法律必須明確統一的評價標準和賠償標準，發揮協商在解決爭議中的作用，充分彰顯行政協議中行政優益權的價值功能。

一、行政優益權法律規制的必要性

（一）有利于降低行政優益權濫用風險

行政協議相較于傳統行政行為，雖然相對人不再只是被支配權利義務，而是具有更平等的參與權，但與民事合同中雙方當事人相比，依然具有不平等性，行政主體處于優勢地位。由于這種不平等地位的存在，極易導致行政主體基于優勢地位，損害相對人合法權益，侵害相對人公平競爭權等現象出現。目前，我國相關法律賦予行政主體在行政協議中享有優益權，包括對合同履行的監督權、指揮權、單方變更權和解除權，可見，行政主體在行政協議中處于優勢地位。行政主體在與相對人締結行政合同過程中和行政合同履行階段都享有一定程度上的指揮權，指揮權的行使不可避免地在一定程度上限制了行政相對人的意志自由和選擇自由，使得行政主體和行政相對人之間形成指揮與被指揮、領導與被領導關系;變更權和解除權意味著行政主體享有單方面的任意解除權，而相對人卻不享有該項權利，若該項權利被濫用，將導致相對人履行行政合同的投入無故遭到損失，繼而侵害了相對人的合法權益。因此，對行政優益權進行法律規制具有必要性和現實意義。法律賦予行政主體優益權，同時也應對其進行一定的限制，根據行政法規定，行政主體享有的合同單方變更權、解除權必須在一定條件下才能行使，以降低行政優益權濫用的風險，即行政合同訂立后，由于不可歸責于任意一方的原因，而是為了實現社會公共利益或出現了政策或法律的重大調整時，行政機關才可以變更或解除行政合同，并且行政機關要對合法權益受到損害的相對人予以適當補償 〔1 〕。

（二）有利于擺脫現實困境

2019 年12月10日，最高人民法院出臺了《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》，就行政協議的定義、范圍、訴訟主體資格等內容作出明確規定，以法律形式進行監督并規制涉及行政優益權行為的審查方式、裁判方式以及損害補償方式等，以此保證公權力的依法行使，避免權力濫用 〔2 〕。目前，我國涉及行政協議中行政優益權的法律規定還不完善，相關的概念界定和評價標準都較為籠統模糊，導致在司法實踐中存在諸多現實困境，主要體現在兩大方面：一方面，在立法層面，對行政協議中行政主體行使行政優益權造成的對方當事人損失賠償缺乏明確的規定，導致在司法實踐過程中隱含著現實困境 〔3 〕;另一方面，由于缺乏統一標準，在實踐中很難界定行政主體作出某個行政行為時是否濫用了行政優益權 〔4 〕，此種情況下，法官就具有較大的自由裁量權，甚至出現不同地區的行政協議案件賠償標準不統一的問題。因此，相關法律有必要對行政優益權進行相應的規制，以擺脫現實困境，充分發揮行政優益權在實踐中的重要作用，保障公民合法權益受到侵害時能得到有效救濟。

二、行政優益權法律規制的理論基礎

（一）維持行政協議中行政性和民事性的平衡

在行政協議中，行政主體以類似民法中合同一方當事人的身份與公民締結行政合同，在合同履行過程中，相較于民事合同，行政主體并不享有民事合同中當事人的平等權利。行政協議作為行政法上的管理行為，始終保持著行政主體的本質特性，且將行政優益權始終貫穿于合同履行過程之中。可見，行政協議具有行政性和民事性兩大特性，而行政協議締結的目的即為實現社會公共利益，這也決定了行政協議中雙方不可能按照民事合同中意思自治的模式進行，雙方的不平等性是區別于民事合同的顯著特征 〔5 〕。行政協議將民事合同和行政行為相結合，既吸取民事合同意思自治、公民參與等優點，又借助行政機關管理職能實現維護公共利益的目的，兼具行政性和合同性。賦予行政機關行政優益權的目的是要充分發揮行政機關的優勢，相較于公民、法人和其他社會組織，行政機關掌握了更全面更準確的社會信息，并且具有更強的社會公信力和管理能力。行政機關通過行使行政優益權，可以更好地實現行政管理的目標，維護社會公共利益。

（二）維護合同當事人的合法權益

行政協議雖然引入了民事合同的模式，但其本質屬性并非民事合同。民事合同訂立雙方地位平等，合同涉及的是雙方當事人之間的權利義務，且僅對合同當事人產生約束力。而行政協議一方當事人為行政主體且設立行政協議的目的是為實現行政管理目標，維護社會公共利益，因此，行政協議具有行政性的屬性，不能像民事合同那樣將合同雙方當事人地位平等作為首要遵循的原則。在行政協議中，行政主體相對于另一方當事人具有更優勢的地位，具體體現在行政機關對合同履行享有監督權、指揮權、單方變更權和解除權等方面。行政協議出于維護合同當事人合法權益的需要，也對行政優益權進行必要的限制，防止其濫用。行政機關在運用行政優益權實現行政協議目的的同時，也要保障另一方當事人的合法權益不受侵害。

三、行政優益權法律規制的有效路徑

（一）明確賠償標準

《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》第十六條第一款規定，行政機關在變更或解除行政協議時，若給另一方當事人造成損失，應給予賠償，但是對于賠償標準并未作出具體規定。由于行政協議具有行政性和民事性的雙重屬性，若不對賠償標準作出明確規定，易導致適用混亂、同案不同判的現象出現，因此，需要完善相關法律規定，明確賠償標準。行政機關單方變更、解除行政協議，如果給另一方當事人造成損失，基于信賴保護原則，行政機關應給予賠償，若依據行政協議的行政性，按國家賠償標準進行賠償。則可納入 《國家賠償法》第四條規定的范圍;若依據行政協議的民事性，則適用《民法典》中合同的相關規定，此處的賠償標準應按國家標準賠償還是民事標準賠償尚未有明確規定 〔6 〕。并且，對于適用補償性賠償標準，即行政機關只賠償另一方當事人的實際損失、對于預期利益不予賠償的情況也存在著不合理性。因此，相關法律應完善賠償制度，明確賠償標準，使行政賠償和民事賠償相結合，充分考慮雙方利益和損失的平衡，以求最大限度遵守公平原則，保障行政協議當事人的合法權益。

（二）適當運用比例原則

相關法律對行政主體的優益權進行規制時，需要權衡價值利益，在此，可以引入比例原則，具體可從適當性原則、必要性原則和均衡性原則三個方面著手。行政法上的比例原則要求行政主體作出行政行為時，在行政行為與其預期的目的之間形成適當的比例，兼顧行政主體所希望達成的目標和對行政相對人正當權益的維護。行政主體在行使行政權力時除要符合合法性原則外，還應符合行政合理性原則，即選擇對相對人侵害程度最低的方式來進行，避免為達到目的而不擇手段的情況發生 〔7 〕。合法性原則、比例原則和合理性原則三者之間不是對立排斥關系，而是相輔相成的關系。相互聯系和配合，是比例原則具有完整內涵和完備功能的前提條件，它們所共同調整的其實主要是兩組關系，即國家實施的行政活動中采用的手段與實施目的之間的關系，以及公共利益與私人主體權利之間的關系 〔8 〕。在衡量行政優益權適用的正當性時，應充分考慮比例原則的三項子原則之間的個性與共性關系，明確其各自的相對獨立性和互補性，從而得出符合現代法治價值觀的結論。

（三）發揮協商在解決爭議中的作用

行政協議是行政主體以合同一方當事人的身份與相對人締結的行政合同，不同于傳統行政主體作出行政行為時以單方的意思表示為行政相對人設置或變更行政法上的權利義務關系，在行政協議中，相對人具有一定的參與權，雙方協商一致簽訂行政協議，因此，協商在行政協議中發揮著不可替代的作用。對于行政協議履行過程中出現的爭議糾紛，首先應以協商的方式尋求解決方案，盡可能多地發揮協商的作用，特別是在行政主體行使變更權、解除權時，可以嘗試協商前置程序，盡可能在不損害公共利益且減少相對人利益損失的前提下通過協商的方式解決問題，行政機關的單方解除應作為最終解決方式存在 〔9 〕。

綜上所述，行政主體在行政協議中享有監督權、指揮權、單方變更權和解除權等行政優益權，有利于行政主體發揮自身的優勢作用。但實踐中，必須完善行政優益權的法律規制，維護合同當事人的合法權益，促使行政主體與相對人達到合作雙贏的目的，最終實現社會公共利益最大化。

〔參 考 文 獻〕

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〔3〕鄧明峰，郭 躍.我國行政合同中優益權規制研究〔J〕.銅陵學院學報，2020（03）：74-78.

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〔5〕郭 雪，楊科雄.行政協議中非基于行政優益權的單方變更權〔J〕.法律適用，2019（18）：50-57.

〔6〕邢鴻飛，朱 菲.論行政協議單方變更或解除權行使的司法審查〔J〕.江蘇社會科學，2021（01）：110-118.

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責任編輯 李 雯