以立法形式推動城市高質量發展

黃靈

2021年8月25日，上海市人大常委會就《上海市城市更新條例》召開新聞發布會

2021年8月25日，上海市十五屆人大常委會第三十四次會議表決通過《上海市城市更新條例》（以下簡稱《條例》）。《條例》堅持踐行“人民城市人民建，人民城市為人民”重要理念，力求將其切實貫徹落實到城市更新工作的全過程，最大程度體現人民群眾意愿、最大限度激發市場活力;堅持規劃引領，落實更新對象全覆蓋、更新重點有保障、綜合目標可實現的總體要求;堅持“統籌更新、整體推進”，通過一系列制度措施設計，更有效地整體激活城市空間、功能、產業、設施等發展全要素活力。

據了解，城市更新是城市發展由“增量”進入“存量”階段的必然產物。上海作為高度城鎮化的超大型城市，城市建設發展模式已經進入從外延擴張轉向內涵提升、從大規模的增量建設轉向存量更新為主的新階段。近年來，上海市政府出臺了有關“留改拆”有機更新、土地高質量利用、風貌保護、舊區改造、促進產業轉型升級等一系列政策文件，在實踐中也積累了一定的有益經驗。此次立法，從地方性法規層面進行制度創新，破解實踐難題，為有效推進城市更新工作，建設宜居、綠色、韌性、智慧、人文城市，提供了法治保障。

《條例》緊扣規劃引領下系統推進城市更新行動的目標要求，進行總體制度設計：首先，堅持規劃引領，建立國土空間規劃引領下“行動指引和計劃、更新方案制定、全生命周期管理”的城市更新行動基本制度。其次，落實更新對象全覆蓋、更新重點有保障、綜合目標可實現的總體要求，更新對象涵蓋各類存量用地，做到優先關注民生、堅持保障發展、注重提升品質。再次，以公平公正公開原則為前提，最大程度激發市場活力推動城市更新行動，明確統籌主體實施和自主實施兩種實施方式，創新市場化更新的政策機制;同時，在優先保障公共利益的基礎上，明確征收、規劃、土地、建設、房管、財政稅收等綜合性政策支持，發揮市場配置資源的決定性作用。

2021年8月25日，上海市人大常委會就《條例》召開了新聞發布會，上海市人大常委會法工委主任丁偉、時任上海市規劃和自然資源局副局長白雪茹、上海市住房和城鄉建設管理委員會副主任馬韌，上海市房屋管理局副局長、二級巡視員冷玉英接受了記者的采訪。

記者：請介紹一下《條例》所指的城市更新適用范疇。

白雪茹：《條例》所稱的“城市更新”，是指在上海市建成區內開展持續改善城市空間形態和功能的活動。“本市建成區”是指城市開發邊界內存量建設用地上的建成區。“城市開發邊界”即集中城市化地區，是由《上海市城市總體規劃（2017—2035）》劃定（排除了鄉村、生態地區）。“存量建設用地”即無須進行農轉用手續且已進行過土地供應的用地（排除了已批未征、批而未供用地）。“建成”是指土地上已有經竣工驗收、不動產登記或者其他合法建成并投入使用的建構筑物的情形（排除了違法用地、違章建筑、閑置土地等情形，以及違反公平、公正、公開原則和出讓合同約定，依合同應由出讓人收回的）。對于尚未建成的，確因規劃統籌或公共利益需要，可以通過更新行動計劃認定納入更新區域。

記者：該《條例》有哪些創新亮點？

白雪茹：該《條例》涵蓋以下三大亮點——

亮點一，聚焦區域更新，創新實施機制和政策供給。實施機制方面，明確經更新行動計劃確定的更新區域，應按公平公正公開的原則，面向市場遴選統籌主體（特定情形市、區政府可指定統籌主體），根據區域情況和更新需求，向統籌主體賦權賦能，由統籌主體組織推進區域整體更新。在政策供給方面，體現區域更新優勢，建立公益優先，兼顧各方利益的引導機制，平衡區域內不同項目間的成本收益，構建更新資源公平分配和各方共建共享的利益平衡機制，在用地性質、容積率、建筑高度等規劃指標方面給予區域更新更大的保障力度。

亮點二，在公開公平公正原則下，最大限度激發市場活力。首先，放開更新市場準入，暢通市場主體參與更新的實施路徑——市場主體可以通過公開公平公正的遴選機制，確定為統籌主體，系統推進并參與更新區域內的更新活動;市場主體可以通過與原權利人合作的方式，參與零星更新項目。其次，創新更新實施的用地保障。通過按更新需要確定供地方式、由市場主體存量補地價并首次登記、重新設定土地使用年限、合理確定補繳土地出讓金等方式，進一步增強對市場主體參與更新的吸引力。供地方式是《條例》的核心政策保障，為支撐風貌保護、區域更新等特殊情形對供地方式的需要，在《條例》中明確“按照法律規定，沒有條件，不能采取招標、拍賣、掛牌方式的，經市人民政府同意，可以采取協議出讓方式供應土地”。

亮點三，創新法制保障和政府監督，破解更新實施的瓶頸堵點。

首先，創設舊住房重建更新的產權歸集保障措施。針對舊住房拆除重建中普遍存在的，因少部分權利人拒絕配合，造成項目啟動難、搬遷難的突出問題，創新設定“行政+決定+司法強制”的強制路徑;同時推動公房承租權歸集，為市場主體參與承租權歸集預留接口。

其次，健全與更新活動相適應的建設標準。針對現行建筑間距、綠化、市政配套等標準，難以適用于歷史建筑保護、舊住房改造項目的問題，明確應按照環境改善和整體功能提升的原則，制定差異化的標準和規范。

最后，建立產業優勝劣汰和土地高效配置的更新機制。針對本市低效產業用地總量較大、缺少倒逼和退出機制的問題：根據資源利用效率評價結果，分級實施相應的能源、規劃、土地、財稅等政策，形成低效用地倒逼機制，促進產業用地高效配置;加強關于產業用地績效違約和土地退出的政府監督職責，對于產業項目績效違約等情形，依法依約進行監督、管理和處置，落實土地退出機制;對于歷史存量產業用地，通過簽訂補充合同完善產業績效和土地退出機制約定。

記者：《條例》就發揮浦東引領作用，作了哪些規定？

丁偉：為更好支持浦東高水平改革開放，發揮引領作用，《條例》以專章形式對浦東城市更新作了特別規定——首先，對于原成片出讓區域等建成區的更新，可由浦東新區政府直接指定更新統籌主體;其次，鼓勵浦東探索建設用地垂直空間分層設立使用權，推進城市空間復合利用;再次，支持浦東深化產業用地出讓方式改革、探索不同產業用地類型合理轉換等。

記者：《條例》頒布后，相關部門下一步有哪些工作安排？

馬韌：住建委作為上海城市更新工作的主要職能部門，近期將開展的工作包括：

一是加強統籌協調，在市級層面由市城市更新協調機制進行跨部門的協調，總體確定高質量城市更新的模式，構建更加規范、可操作的工作流程，研究制定產權審批技術標準、財政資金保障、引進社會資本公共參與的企業政策。二是加快推進機制創新、強化統籌推進，通過建立健全城市更新統籌推進機制，協調完善區域空間功能和產業業態布局，實現區域規模化更新。比如將綜合管廊、綜合桿箱、公共充電樁、物流快遞設施等新型集約化基礎設施建設嵌入區域更新，提升城市活力和公共資源的利用效率;又比如，統籌推進歷史風貌保護和技術改造，嚴格落實保留保護要求，優化保護利用措施的辦法和路徑，積極探索實施小規模、漸進式的多種城市有機更新的方式……