智庫專家如何推動依法治國的理論與實踐

摘要：[目的/意義]中南海法制講座是我國最高領導集體重視法治、規劃法治、厲行法治的生動范例，在依法治國歷史實踐中具有重要的地位和作用，然而，目前仍缺乏從智庫層面上對其展開研究，闡釋其具有的重大意義、地位和作用等。[方法/過程]本文通過歷史分析方法，考察中南海法制講座的演變，以制度理論的視角來解讀該講座的地位、性質、內容和主要功能。[結果/結論]概括地說，中南海法制講座是一項推動我國法治發展的復合型優良制度，是一種普法宣傳教育的形式，是一項領導干部學法制度，是中央政治局集體學習的一部分，是加強法治建設的重要機制，是專家參與中央法治決策和國家發現、培養法治人才的重要渠道。

關鍵詞：法制講座 ? ?中南海 ? ? 依法治國

分類號：C931

DOI： 10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2021.06.10

1 ?引言

中南海法制講座是我國最高領導集體重視法治、規劃法治、厲行法治的生動范例，是中國獨特的、原創性的法治發展經驗，在依法治國歷史實踐中具有重要的地位和作用，然而，目前從智庫層面上對其展開的精細化研究仍然缺乏。迄今為止，對中南海法制講座的關注點主要是：①講課的專家學者[1];②總書記在講座后發表的重要講話;③從政治局集體學習的高度，把法制講座作為政治局集體學習的組成部分[2];④從中央政治局集體學習來看中國的法治選擇[3];⑤有關法制講座的一些歷史記錄[4]等。以上研究關注點或為主講人或為講座內容或為集體學習制度或為片段的歷史記錄，主要是對法制講座相關內容的關注，而不是對法制講座本身的研究。因此，本文以中南海法制講座為研究對象，首先闡釋其具有的重大意義，其次詳述其發展的歷史脈絡及變化，最后從制度理論的視角切入來解讀該講座的地位、性質及內容和主要功能，以此來全面闡釋該講座及其在推動法治發展中的貢獻。

2 ?中南海法制講座的重大意義

中南海法制講座作為專家參與法治決策的重要渠道，對于推動我國依法治國的理論與實踐具有重要現實意義。第一，最高領導集體學法是推動我國法治發展的重要機制。中國的法治建設是在有幾千年封建專制傳統的歷史背景下展開的，歷史上缺少民主法治傳統，法治建設在很大程度上必須憑借領導人的作用來推進和實現。例如，依法治國基本方略的確立，本身就是中央最高領導人重視并且表態的產物[5];歷次講座的主題都聚焦不同歷史時期法治建設的重大主題或重點任務，為最高領導集體的法治決策提供了重要參考，其中的諸多內容和建議等，或轉化為法治政策和具體立法，或轉化為法治理論和法治話語。第二，最高領導集體學法的經?；⒁幏痘椭贫然俏覈婪ㄖ螄鴱姶蟮膭恿Α７ㄖ谓ㄔO需要良好的社會環境，對于處在法治轉型期的中國，各級領導干部是法治建設的“主心骨”和“指揮官”，是法治建設的設計者、組織者、推動者和實踐者，這就需要最高領導集體率先垂范和積極倡導，以形成法治建設的宣傳、輻射和凝聚效應。各級領導干部是尊法學法守法用法的模范，在全面依法治國中的發揮著關鍵作用。這意味著，與普通公民相比，國家對各級領導干部有著更高的法治要求和道德要求。各級領導干部也應該做道德建設的積極倡導者和示范者，“為政”者要以德律己，用道德去影響人、引導人和教育人[6]。這既是對歷史經驗的總結，又是對治國理政規律的深刻把握[7]。同時，最高領導集體帶頭學法與傳統文化相契合，得到尚賢傳統[8]和黨重視并善于學習傳統[9]的支持。第三，最高領導集體學法是現實的迫切要求和適應時代發展的客觀要求。當今，改革發展領域的重要議題均與法治建設有著密切的關聯，經濟、政治、社會、文化、改革等議題都與法治建設相交叉、結合、重疊[10]，這迫切需要專家們進一步提出知識性、戰略性和針對性的咨詢建議。例如，堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化，構建人類命運共同體，參與國際治理。不僅有許多現實和緊迫的法治問題需要專家的對策建議，還有許多戰略性和儲備性的法治問題需要專家的對策建議。

3 ?中南海法制講座的由來和發展演變

中南海法制講座是對中央政治局領導集體學法制度的一種非官方的簡稱。盡管這種簡稱采用了地點命名的方式，但并不是每一次法制講座的學習地點都在中南海。例如，1998年12月14日的第八次法制講座和1999年6月11日的第九次法制講座的地點均是人民大會堂。該講座是對中央“繼承黨的學習傳統——創新學法形式——規范學法制度”的這一發展歷程的概括，其淵源始于黨從延安時代建立起的學習傳統，20世紀80年代在借鑒科技講座形式的基礎上和全民普法教育的背景下生成了法制講座的雛形，被稱為中共中央法律知識講座。1994年之后其逐步規范化和制度化，被稱為社會主義法制講座。2002年之后，其成為中央政治局集體學習的一部分。

3.1 ?全民普法教育與中央法律知識講座（1986—1993年）

從法治建設層面來看，全民法律知識的普及和法治觀念的培育是法治建設的一個重要環節，是樹立法治權威、塑造法治秩序、推動法治實踐的一項基礎工程。20世紀80年代，中央領導集體高度重視法制宣傳教育。1980年以來，鄧小平多次指出“在黨政機關、軍隊、企業、學校和全體人民中，都必須加強紀律教育和法制教育”[11];1982年9月，胡耀邦在黨的十二大報告指出“要在全體人民中間反復進行法制的宣傳教育”[12];1984年，彭真同志一再強調“要開展法制宣傳教育活動，把法律交給十億人民”[13]。在全民普法的背景下，領導干部學法從中央領導開始，從中南海學法開始，最高領導人聽法制課，成為中央加強法制建設的一項措施。1986年是“一五普法”的第一年，時任總書記胡耀邦同志收到時任司法部部長鄒瑜同志的一份報告，其中建議中央政治局和書記處同志帶頭去聽法制課，胡耀邦表示支持，并將報告批轉時任中央書記處書記胡啟立，不到一周時間，胡啟立就約請鄒瑜部長商量上課計劃，并確定了主講人。于是，1986—1988年，司法部為中央安排了四期法律知識講座，四位主講人分別是中國人民大學副教授孫國華、中國政法大學研究生院院長張晉藩、外交部條法司司長王厚立以及中國政法大學教授江平。

3.2 ?中央法制講座的規范化和制度化（1994—2001年）

1994年6月21日，在司法部、中宣部、中國法學會共同舉辦的“國家中高級干部法學講師團”成立一周年座談會上，許多專家建議安排適當時候為中央政治局領導舉辦法制講座。司法部黨組隨即在1994年7月21日向中央提交了《關于建議為中央政治局領導同志舉辦社會主義法制建設講座的請示》（以下簡稱《請示》）。其中，司法部黨組建議“要突出強調法制建設是治國安邦、保障現代化戰略目標實現的一項根本性方針，必須進一步提高中高級干部依法決策、依法行政、依法辦事的自覺性”。該《請示》很快得到了批準，于是就有了中央法制講座第一講。1994—2002年，中央法制講座共舉行了12次，平均每年舉行1～2次，逐步地實現了講座的規范化和制度化。這些講座得到了中央領導同志的充分肯定，對中央領導的科學決策和各級干部學習起到了積極的推動作用，以1994年12月19日第一次法制講座為例，當時是關貿協定談判正激烈的時候，時任總書記江澤民親自圈定講座題目——國際商貿法律制度與關貿總協定，親自主持講座，并在講座結束后發表重要講話，闡述領導干部學習和掌握法律知識的重要性。

3.3 ?中央政治局集體學習（2002年至今）

黨的十六大之后，在中央政治局領導集體學法的基礎上，胡錦濤同志將集體學習定為一種制度，學習的內容涉及馬克思主義、政治、歷史、經濟、文化、科技、黨建等領域，學法成為中央政治局集體學習的一部分。習近平總書記指出：“全黨特別是領導干部的學習是推動黨和人民事業發展的一條成功經驗[14]?！毖影矔r期，黨中央建立的中央學習組和高級學習組，是革命戰爭年代黨的高級干部和領導集體以身作則、帶頭學習、善于學習的早期實踐[15]。新中國成立后，中央領導繼續有組織地進行學習，毛澤東、劉少奇、周恩來及其他國務院部分部委和中南局的領導人成立讀書小組，學習的重點主要是經濟、憲法、馬克思主義哲學、黨史等與國家建設相關的內容。改革開放后，1980年7月24日，中央書記處邀請中國科學院的錢三強教授在中南海開辦科技講座，中央領導集體學習科學知識。1986年，司法部邀請法學專家為中央領導舉辦法制講座，并建立了學法的雛形。時隔八年之后，1994年，司法部再次為中央政治局領導同志舉辦法制講座，并使學法逐步制度化。2002年12月26日，胡錦濤同志在法制講座基礎上建立了中央政治局集體學習的制度，其在主持十六屆中共中央政治局第一次集體學習時指出：“中央政治局經過討論認為，為了適應黨和國家事業發展的需要，為了更好地承擔起黨和人民所賦予的重任，我們必須進一步加強學習。除了自學以外，中央政治局還要進行集體學習。今天這次學習活動，是新一屆中央政治局集體學習的第一次，開了個頭。這要作為一項制度長期堅持[16]?！?/p>

4 ?中南海法制講座制度的地位、性質、內容和主要功能

上文對法制講座歷史的回顧表明，幾十年來，法制講座被幾代中央領導集體繼承并發展，形成了固定的學法制度，并成為中央政治局集體學習的一部分。也就是說，中南海法制講座具有穩定性、持續性和規范性，并對中央領導集體產生了結構性制約，因而具備制度的一般特征，此項制度主要包括法制講座地位、性質、內容和主要功能等。

4.1 ?中南海法制講座的地位和性質

中南海法制講座是領導干部學法的最高形式，是中央通過舉辦法制講座形式，邀請法學權威學者或法治實踐者到中南海給中央領導集體提供一種民主式、探討性、咨詢性的決策服務的制度。該學法制度是我國依法治國實踐中的具體個案、具體樣本和具體經驗，是學法普法的一項制度，是“官學互動”推動法治發展的一個生動范例，是加強法治建設的一個重要舉措，對提高領導干部的法治思維、法治能力和水平具有重要作用。

4.2 ?中南海法制講座的內容

中南海法制講座在國內外產生了重大影響。在國內，各級領導干部和各地群眾通過法制講座知道了黨中央在想什么、議什么、做什么，把思想和行動統一凝聚起來，從而更好地推進全面依法治國;在國際上，講座的時機、主題以及法制講座后已成慣例的總書記講話，向外界傳達出豐富的法治信息，這使講座成為海外觀察人士透視中國法治動向的一個重要窗口。截至2019年9月24日（見表1），中南海法制講座總共舉辦了30次。其中20世紀80年代4次;1994年12月9日—2001年7月11日，一共有12次法制講座，平均每年1～2次;十六屆政治局集體學習（2002年12月26日—2007年9月28日）44次學習中，有7次法制講座，平均每年1～2次;十七屆政治局集體學習（2007年11月27日—2012年5月28日）33次學習中，有2次法制講座，平均每2～3年1次;十八屆政治局集體學習（2012年11月17日-2017年9月29日）43次學習中，有3次法制講座，平均每2年1次;目前，十九屆政治局集體學習（2017年10月27日—2019年9月24日）12次學習中，有2次法制講座，平均3年1.5次。

由表1可知，從學習的時間和主題上來看，法制講座的內容呈現出以下幾個特征：第一，學習內容的廣泛性，包括國際法和國內法、公法和私法、部門法和憲法、重大的法治理論問題和實踐問題等;第二，堅持理論和實踐相結合，法制講座的講稿內容一般包括國內外相關領域的法律現狀、我國法治建設面臨的具體理論與實踐問題和相關的建議與思考三部分，有理論分析、有問題描述、更有相關的制度完善建議，是理論和實踐相結合的典范;第三，堅持問題導向，聚焦于改革開放進程中的法治難點問題，多數講座主題涉及法治與改革發展中的重大理論和實踐的難點問題，例如市場經濟與法治、全面建設小康社會與法治、農村改革與法治、金融安全與法治、行政體制改革與法治等;第四，具有特色性，中國特色社會主義法治道路既具有法治的一般性和普遍性，又兼具本土性和特色性，例如依法治國、法治和德治、科學執政、民主執政、依法執政，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設、全面依法治國等，都是在我國法治實踐中生成的本土性概念和理論;第五，講座緊扣時代發展中的現實性、針對性和戰略性的主題，20世紀80年代講座的主題側重于法治知識的普及，20世紀90年代側重于市場經濟法律制度建設和依法治國基本方略的確立，2000—2012年則側重于法律制度的建設和落實依法治國，2012年重點加強對依法治國的頂層設計和全面落實。

4.3 ?法制講座的主要功能

中南海法制講座作為中央一項重要的咨政制度，通過發揮示范功能、決策功能、宣傳功能、發現和培養人才功能來推動法治發展。

4.3.1 ?示范功能 ? ?全面依法治國，領導干部是關鍵。通過中南海法制講座形式，中央領導以身作則、率先垂范，這有助于法律知識的普及和全民法治素養的增強。有助于帶動全國各地領導干部遵法學法守法用法、依法辦事。有助于營造良好的法治環境。有助于增強全國各地領導干部的法治思維和法治能力，提高其依法行政、依法辦事的水平。

4.3.2 ?決策功能 ? ?中南海法講座主要聚焦于當前法治建設的熱點和重點，是一種“帶有咨詢性的學習”，是中央決策科學化、民主化和法治化的一個體現，對決策形成具有獨特的輔助作用[17]，因此，其給學者提供了影響中央決策的渠道。學者將專業知識轉為政策語言，從而使個人的學術理論觀點和對策建議有可能經由決策轉向實踐。一般而言，學者對中央法治決策的貢獻主要包括以下六方面：一是理論創新。例如，“依法治國”“中國特色社會主義法律體系”“政治文明”“依法執政”“法治政府”“全面依法治國”等新概念、新理論的提出。二是與時俱進地推動法律制度構建。例如，結合不同歷史發展階段，前瞻性地提出“建立市場經濟的法律制度”“農村法律制度”“司法制度”等具體的法律制度設計。三是聚焦黨和國家發展的重大問題，提出具體的法治對策建議。例如，“加快中西部發展的法治保障”“運用法律手段保障和促進信息網絡健康發展”“國際知識產權保護和我國知識產權保護的法律和制度建設”等。四是結合社會發展的趨勢，研判和預測法治發展的趨勢，提出法治戰略規劃。例如，依法治國戰略、全面依法治國戰略等。五是發掘中華法治文明的本土法治資源，增強法治建設文化自信和文明自主。例如，歷史上的法治和德治、我國歷史上法制建設的有益經驗等。六是推動法治中國建設對人類法治文明有益成果的借鑒和吸收。注重對國外法律制度和規則在其母國的起源、形成和實際運作過程的考察和其價值體系考察，在此基礎上，對域外規則如何代替或嵌入我國具體實踐進行社會學和歷史的考察，生成契合國情的法治選擇，例如，依法執政、依憲執政、法治體系等。

4.3.3 ?宣傳功能 ? ?中南海法制講座是宣傳法治理念、弘揚法治精神的一個重要窗口，中央通過上法制課的形式，向全國、全世界宣傳最新的法治信息和最新的法治動態，為厲行法治、尊崇法治提供了良好的氛圍。

4.3.4 ?發現和培養人才功能 ? ?中南海法制講座制度化以來，主講人也越來越受到中央領導的關注，這種講座形式也成為中央領導發現和培養人才的重要途徑。例如，1994年進入中南海講課的華東政法學院教授曹建明，如今已是全國人大副委員長;又如，2007年講課的中國社會科學院研究員信春鷹已經擔任全國人大常委會副秘書長。

5 ?結語

法治建設務求實效，把有效的實踐經驗、做法和創新上升為制度，是推動法治發展的重要途徑，又通過發揮制度的示范、引導、激勵作用，進一步地推動法治發展。從實踐上來看，中南海法制講座是一項推動我國法治發展的復合型優良制度，是一種普法宣傳教育的形式，是一項領導干部學法制度，是中央集體學習的一部分，是加強法治建設的重要機制，是參與中央法治決策、發現和培養人才的重要渠道。講座是結合國情、結合實際的重要行動創新與制度創新，是對傳統中的尚賢和學習制度的“創造性轉化”，以此來傳播和弘揚法治精神，推動法治發展，帶頭塑造法治意識。講座體現了官方和學界建設法治的高度自覺性。一方面，中央領導通過典型示范、長期堅持和不斷的規范化制度化，增強各級領導推動法治發展的實踐自覺;另一方面，學者通過講座的形式，向中央出思想、提對策和展示研究成果，進一步增強推動法治發展的理論自覺。依法治國實踐的長期性決定了中國法治理論制度的發展與創新是一個長期的過程，需要實踐和理論創新之間相適應、相促進。講座體現了法治供給與時代需求的相適性和相互促進性。不同的時代都對法治提出了新的理論、制度、思想等方面的要求，權威學者應時代需求，提出新思想、新理論、新制度設計，經過國家決策轉化為實踐，體現了法治供給和時代發展之間的良性循環、相互促進、相互提升。通過上文的論述，本文可以得出以下結論：我國應繼續堅持和發展好這一中國特色的智庫參與決策咨詢的制度。毫無疑問，該講座制度的豐富內涵、復雜過程和決策影響有待進一步的挖掘、詳述，該講座制度的發展變化和完善方向有待進一步的制度演化分析和論證，該講座在推動法治發展挑戰方面具有的自覺性、適應性和創新性有待進一步的闡釋論證。囿于文本資料公開的限制以及實地調研與訪談的實施困難，本文的論述還是初步的，尚需做更精準、更深入、更細致、更前瞻的分析。

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Abstract： [Purpose/significance]The Zhongnanhai Legal Lectures is a vivid example of China’s top leadership group attaching importance to the rule of law， planning for the rule of law， and strict enforcement of the rule of law. It has an important position and role in the historical practice of the rule of law. However， there is still a lack of detailed policy research on it， and it is urgent to explain its significance， status and role， etc. [Method/process]This article examines the evolution of Zhongnanhai legal system lecture through historical analysis， and interprets the position， nature， content and main functions of the lecture from the perspective of institutional theory.[Result/conclusion]To sum up， the Zhongnanhai Legal Lectures is a complex and excellent system to promote the development of the rule of law in China， is a form of popularizing-law education， is a system for leading cadres to learn law， is a part of the group study of the CPC Central Committee Political Bureau， is an important mechanism for strengthening the rule of law， is an important channel not only for experts to participate in the Political Bureau of the CPC Central Committee policymaking on the rule of law， but also for the Political Bureau of the CPC Central Committee to discover and cultivate talents.

Keywords： legal lectures ? ?Zhongnanhai ? ?governing the country according to law

收稿日期：2021-08-06 ? ? ?修回日期：2021-08-27