美國高校運營的聯邦資助研究與發展中心體制探究

楊陽 魏弋 李剛

摘要：[目的/意義]自2015年軍民融合成為國家戰略以來，國內學者開始對軍民融合視角下的智庫建設開展研究，高校軍民融合智庫建設也逐步發展起來。然而，目前建設軍民融合智庫仍然以軍事院校和科研院所為主體，研究型大學的軍民融合智庫建設研究較少，實際發展也較為緩慢。相對地，美國軍民融合智庫發展較為成熟，由聯邦政府提供資助、由高校等日常運營的自主研究驅動型國家實驗室——美國聯邦資助研究與發展中心具有一定代表性與參考價值，因此，本文選取美國聯邦資助研究與發展中心為研究對象，分析其產生背景與發展現狀，剖析其運行機制，為我國高校軍民融合智庫建設提供借鑒。[方法/過程]本文主要通過文獻調研和網絡調研的研究方法，梳理美國聯邦資助研發中心的發展背景和歷程，介紹美國高校運營的聯邦資助發展中心主要概況和運行機制。[結果/結論]美國高校運營的聯邦資助研究與發展中心在《美國聯邦采購條例》的規范性約束下，采用“資助機構-承包商-研發中心”等多級治理結構，通過合同制或合作協議等形式，與高校進行合作運行，經由美國國會、美國政府問責辦公室以及相關聯邦資助機構的定期評估優勝劣汰，實現對美國長期重大的國家戰略問題和核心高、精、尖技術展開日常研究，對我國高校軍民融合智庫在治理機制、經費管理、審查評估、人才管理和成果管理方面具有重要的參考價值。

關鍵詞：美國聯邦資助研究與發展中心（FFRDCs） ? 軍民融合智庫 ? ?高校智庫建設

分類號：G644.6

DOI： 10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2021.06.14

美國聯邦資助研究與發展中心（Federally Funded Research and Development Centers，FFRDCs）是由美國聯邦政府資助，由高校或企業等運營，圍繞國家與國土安全、軍事科技等領域，開展科學研究和技術分析的獨立實體。FFRDCs以公眾利益為出發點，與提供贊助的政府機構形成長期戰略合作伙伴關系，圍繞美國政府面臨的緊急問題，尤其是科技領域發展戰略、資源配置、產業市場、公共政策等方面開展長期、自主的研究，以期向美國政府提供及時援助和長期咨詢服務，通過發揮FFRDCs的科技智庫屬性與職能，集結美國科技力量，為美國軍事發展與國家創新提供高水平、高效率的解決方案。

本文選取美國高校運營的FFRDCs為主要研究對象，從美國FFRDCs的產生背景與發展現狀入手，通過文獻和網絡調研等研究方法，重點探索14家依托高校運營的FFRDCs的運行機制，剖析其治理機制、人才管理機制、經費管理機制、審查評估機制和成果管理機制，為我國響應軍民融合戰略，整合軍民科技力量與資源，深入建設發展研究型高校軍民融合智庫提供重要參考。

1 ?美國聯邦資助研究與發展中心界定

1.1 ?美國的“大科學”時代與國家實驗室

“大科學”源于美國著名科學家德里克·普萊斯于1963年出版的《小科學，大科學》一書，是指規模龐大、投入巨大、結構復雜、功能綜合、橫跨多學科，需要國家集中動員、協調各種社會資源才能得以運行的科學研究形態[1]。二戰之前，科學對于美國人，尤其是科學家而言，是獨立、自由、遠離政治控制的事業，聯邦政府無法過多地介入科技。二戰爆發以來，美國成立國防研究委員會作為美國戰時科學活動的權力中心，將大學、軍方、工業實驗室、工廠置于政府的管制之下，形成統一、全面、協調的大科學管理體制，聯邦政府在美國科技發展中發揮的宏觀領導與支撐作用日益顯露。同時美國在“曼哈頓工程”的實施下陸續成立一批重要的國家級實驗室，匯聚大量大型先進科學實驗裝置與儀器設備，承擔起服務國家戰略目標、開展前沿基礎研究和高新技術轉移的重要任務。

這些國家實驗室是美國開展“大科學”研究的重要載體，是“大科學”體制下的特色品牌，由聯邦政府集結各類社會資源，在政府必須負責的領域內開展基礎研究與應用研究，包括三類。第一類是政府擁有資產、政府直接運營的國家實驗室，即GOGO（Government-Owned and Government-Operated）實驗室，屬于使命驅動型（Mission-Driven）實驗室，基于聯邦政府的任務開展保密性高的研究工作，成果均代表聯邦政府，因而必須遵循聯邦政府及其下屬機構的相關法律法規;第二類是政府擁有資產、政府委托承包商管理的國家實驗室，即GOCO（Government-Owned and Contractor-Operated）實驗室，政府提供資助并從高校、學術界和企業界中選擇承包商負責實驗室的日常運營和管理，此類實驗室在美國聯邦采購條例（Federal Acquisition Regulations，FAR）框架下運作，開展的研發工作及其成果并不隸屬于聯邦政府，只需定期向其提交工作報告，此類實驗室是國家實驗室的重要組成部分，美國所有的FFRDCs均屬于GOCO實驗室，相較于第一類實驗室而言，其更注重在特定領域內開展自主探索，實現現有的聯邦政府內部無法有效滿足的特殊長期研究與開發需求，并不為聯邦政府的短期任務與目標服務;第三類是承包商直接擁有、承包商管理運營、政府提供部分資助的國家實驗室，即COCO（Contractor-Owned and Contractor-Operated）實驗室，圍繞計算機應用、信息系統等新興領域開展研發活動，由承包商自行制定相關制度保障工作開展，不受政府過多約束。

1.2 ?具備科技智庫屬性的自主驅動型國家實驗室——FFRDCs

美國賓夕法尼亞大學《2015年全球智庫報告》認為，科技智庫旨在努力理解社會所面臨的挑戰以及找到工具和方法去克服挑戰，努力為與公眾有關的如環境、太空探索、能源/自然資源、教育、基礎設施和公共衛生等領域的進步提供相關政策支撐。科技智庫是完善科技力量布局結構的一個重要突破口，能夠使最優資源與最合適的科技目標相結合，促進軍民科技協同創新。美國FFRDCs基本具備科技智庫的重要屬性。首先，其研究覆蓋了工程技術、軍事科學、航空航天、核能及核技術應用等各個科學領域，高度符合科技智庫的跨學科特性;其次，FFRDCs以國家、聯邦政府為主要服務對象，側重于在科學技術、軍事技術等方面提供創新解決方案，并能夠將基礎研究轉變為公共政策和科技成果，實現軍口與民口需求、軍事與民眾資源的協同互通。

美國FFRDCs在科學與工程領域開展的研究是自主驅動型，基本不承擔短期緊急的項目任務，而是重視將基礎科學轉化為實踐技術發展，以填補創新生態系統的空白，搭建聯邦政府與高校及私營部門之間的合作橋梁。大部分FFRDCs依托高校或私營部門進行日常運營管理，開展綜合學術界、軍事界、工業界等各領域研發力量的重大研究。FFRDCs以客觀、獨立的方式維護公眾利益，不能受到任何利益沖突的影響，并且需要向提供資助的聯邦機構充分提供業務指導和技術支撐。此外，FFRDCs與政府已逐步形成了雙向成就的長期合作關系。一方面，政府通過不斷加強與FFRDCs之間的合作，以提供更具可持續發展價值的軍事與科技研究;另一方面，FFRDCs通過保持與政府長期穩定的合作伙伴關系，能夠保證對其提供贊助的聯邦機構各類需求的熟悉程度，以便深入完成各類研究。

1.3 ?美國FFRDCs發展歷程

1.3.1 ?起源與演變 ? ?FFRDCs起源于第二次世界大戰時期，當時聯邦政府急于動員全國的科學家、工程師、數學家及其他技術專家，投身于美國大規模戰爭所需的軍事技術研究中。冷戰時期，美國政府官員及其科學顧問提出了“研究-開發-采購”系統研究方法，該系統完全獨立于市場，并且不受政府制度的限制。這一方法的提出產生了FFRDCs的概念，即私營實體幾乎完全代表政府工作，不存在組織利益沖突，并確保由高水平技術人才組成穩定勞動力。在此概念初步形成后，美國空軍于1947年創建了首個聯邦資助研究與發展中心，即蘭德公司，服務于美國國防部。而其他研發中心則是為滿足其具體的需求，直接從戰時角色中創建并發展起來的。

1967年以前，FFRDCs一直被稱為“聯邦合同研究中心”（Federal Contract Research Centers），國家科技委員會前身、聯邦科學技術委員會主席于1967年11月向聯邦科學機構發送了一份備忘錄，正式將聯邦合同研究中心更名為聯邦資助研究與發展中心，詳細說明了其構建標準，并指出FFRDCs：①需要開展基礎研究、應用研究、研發活動及日常管理;②由內部獨立合并或作為上級組織的獨立實體;③在聯邦政府指導下，開展研發活動;④從一個固定機構獲得70%及以上的贊助資金;⑤與某一贊助機構保持長期合作關系達5年以上;⑥由政府所有并保證每年的平均預算至少達到50萬美元[2]。

1.3.2 ? 發展現狀 ? ?隨著科學技術的不斷發展及政府需求的不斷變化，FFRDCs的功能與研究領域也在不斷擴大，聯邦政府需要面臨網絡安全威脅、空域系統轉型、醫療成本上升、軍事格局演變等多方面的挑戰，因此，迫切需要通過FFRDCs與各方實體合作來尋求最佳應對方案。截至2021年2月，美國現有43家聯邦資助研究與發展中心，在航空、國防、能源、網絡安全、衛生與人類服務、企業系統現代化、國土安全等領域開展科研工作。

聯邦政府機構資助FFRDCs的數量情況如圖1所示。從提供資助的政府機構種類來看，目前美國43家FFRDCs共由11家政府機構資助或共同資助。其中，美國能源部是資助最多研發中心的聯邦政府部門，共資助了16家FFRDCs，主要圍繞美國軍隊綠色、可持續發展開展研發活動;美國國防部共資助11家FFRDCs，主要在航空航天、科技安全、工程系統等領域開展研究;美國國家科學基金會作為數學、計算機科學、經濟學和社會科學等領域的主要聯邦資助機構，在其資助的5家FFRDCs中，有4家圍繞天文學開展科研工作，另外1家是科技政策研究所，通過集結跨學科專家為重要的國家和國際科技問題提供高水平分析;美國國土安全部資助的3家FFRDCs圍繞美國國土安全，從安全行動、工程技術和生物防御3個領域展開研究;美國衛生部資助的2家FFRDCs分別以國家醫療健康現代化和癌癥治療為研究焦點。此外，美國財政部、運輸部、國家航空航天局、國家標準與技術研究所、核管理院委會、法院分別根據自身發展與研究需求各資助1家FFRDCs，為本機構科學決策提供客觀、獨立、權威的研究支撐。

43家FFRDCs的地域分布如圖2所示。超過44%的FFRDCs分布在美國大西洋地區的弗吉尼亞州和太平洋海岸區的加利福尼亞州，其余FFRDCs則主要分布在馬薩諸塞州、伊利諾伊州、科羅拉多州和新墨西哥州。從各州的人口數量來看，FFRDCs主要分布在人口較為密集的地區，加利福尼利亞州擁有全美第一的人口數量，建有8家FFRDCs，而建有最多FFRDCs的弗吉尼亞州也擁有超過860萬的人口，伊利諾伊州和馬薩諸塞州的人口數量排名均位于全美前15。從各州經濟水平來看，美國經濟分析局提供的2019年美國分州實際GDP排行中，美國東南部地區GDP位于第一，其中弗吉尼亞州正位于該區域內;此外，加利福利尼亞州的實際GDP和人均GDP均位居美國前列，具有較為雄厚的經濟實力。從各州的教育條件來看，FFRDCs集中分布在高校數量多、科研實力強的區域，美國知名高校集中分布在美國東部和東南部，馬薩諸塞州是全美人口中接受教育程度最高的州，建有哈佛大學、麻省理工學院、波士頓大學等知名高校，而加利福利亞有斯坦福大學、加州大學伯克利分校等。此外，新墨西哥州雖然人口較少、GDP值較低，但具備多家以軍事、國防發展為研究重點的聯邦科學實驗室，具有較強的高科技產業競爭力，因而新墨西哥州也是FFRDCs分布較為集中的地區。

綜上所述，人口數量大、經濟發展好、高等教育完備的地區，更利于FFRDCs的基礎設施建設、高等人才隊伍優化以及國際影響力擴大，從而成為FFRDCs的集中分布區域。

運營FFRDCs的機構類別如圖3所示，其日常管理和運營一般由高校、企業和除高校以外的非營利性機構負責。其中，33%的FFRDCs由高等院校或高校聯盟運營，包括斯坦福大學、加利福尼亞大學等知名高校，以及特定專業領域的高校聯盟或協會。高校及高校聯盟或協會運營FFRDCs更有利于保障科研活動開展的硬件設備的齊全、保障高端人才的引進和培養、保障科研數據的開放共享與再次利用等;14%的FFRDCs由企業運營，具有代表性的包括蘭德公司（The Rand Corporation）、米特爾公司（The MITRE Corporation）等，由企業運營部分FFRDCs在一定程度上可以提高科研成果的轉化效率，集結大量跨學科的頂尖人才;其他FFRDCs由除高校以外的非營利機構管理運營，能夠保障研究的獨立和客觀，防止重要數據的泄露與曝光。

總之，FFRDCs憑借其獨特的資源優勢、穩定的政府經費支持、管理上的靈活性以及專業知識的長期積累，產生了許多重要成果，在美國國家科技創新體系中扮演了重要角色，許多FFRDCs成為世界一流研發機構，許多科學家正是憑借著在FFRDCs的工作而獲得諾貝爾獎[3]。

2 ?美國依托高校運營的FFRDCs運行機制

美國現有的43家FFRDCs中，有14家是由高校運營的。橡樹嶺國家實驗室（Oak Ridge National Laboratory）的承包商為田納西大學-巴特爾有限責任公司，在美國國家科學基金會官網提供的2021年FFRDCs名錄中，其被歸為由除高校以外的非營利機構承包運營，因此，不納入本文的研究分析范圍。深入剖析美國高校運營的FFRDCs的運行機制，有助于我國研究型高校明確自身在整合軍民科研力量、打造科技型軍民融合智庫過程中所發揮的重要作用和價值，推動我國高校成為科技型軍民融合智庫建設與發展的重要陣地。

美國依托高校運營的FFRDCs主要概況如表1所示。從提供資助的政府機構來看，為依托高校運營的FFRDCs提供資助的聯邦政府機構，以美國能源部、美國國防部以及美國國家科學基金會為主，其中，美國能源部資助的主要研究領域包括物理學和能源科學，美國國防部資助的研究領域主要是計算機科學，美國國家科學基金會資助的主要研究領域包括環境科學和光學。不同的政府行政機構資助的領域各有側重，這不僅與政府部門自身政策研究需求有關，還與委托運營的高校學科特色與擅長領域有關。從運營模式來看，這14家FFRDCs分為由單獨高校運營、高校聯盟或協會運營、高校或高校與研究機構創建的公司運營三種模式。單獨高校運營的模式一般是將中心直接安置在該高校的實驗室下，由專門的團隊開展研究，并進行日常管理，服務國家戰略目標的同時也能夠提升高校學術水平，研究國家級技術的同時實現培養人才的目的。由高校聯盟或協會運營的模式是集結不同高校在某一特定領域的研究團隊，通過合作共同管理運營研發中心，充分利用多所高校的學科優勢和人才力量，形成資源共享，解決單獨高校難以解決的研究問題。由高校或高校與研究機構創建的公司運營的模式，能夠拓寬實驗室的社會背景和社會網絡，增強不同領域、不同職業之間的合作強度，提升成果技術轉化能力。從研究內容來看，依托高校運營的FFRDCs不僅根據高校自身存在的學科優勢在特定專業領域開展短期研究，還圍繞國家面臨的敏感問題與挑戰開展長期研究，保證研究技術與成果的敏感性與保密性，維持高校這一承包商與政府部門的長期信任與合作機制，實現技術轉移與人才流動。

2.1 ?治理機制

2.1.1 ?聯邦資助機構對下屬FFRDCs的治理模式 ? 美國FFRDCs主要由聯邦資助機構下設的專門部門進行直接或間接監管，通過簽訂合同或合作協議等方式，委托給承包商進行運營，并根據機構的實際需求和研究重點提供相關經費。由上文可知，依托美國高校運營的FFRDCs的主要資助機構包括能源部、國防部、國家科學基金會與國家航空航天局，其對下屬中心的治理架構如圖4所示。

從管理層級與主要職責來看，提供資助的美國聯邦政府機構與其下屬FFRDCs之間有多層管理級別，其中，美國能源部的治理模式為“科學與能源司-科學辦公室-FFRDCs”三級管理模式，科學與能源司負責為能源部部長提供科學和技術咨詢，并負責監督能源部的各類研發項目，同時根據下屬FFRDCs的日常管理、研發活動的協調規劃和研究經費等情況向秘書處提供建議，主要承擔監測FFRDCs的職能并需要及時向上匯報，但不對FFRDCs提供直接支持;科學辦公室是FFRDCs的直接支持部門，負責直接支持FFRDCs的科學研究以及科技設施的開發與運行，科學辦公室廣泛利用同行評審和聯邦咨詢委員會，來制定研發投資的總體方向。確定優先事項以及需要支持的最佳科學提案。與能源部不同的是，國防部未設置對下屬FFRDCs進行直接監管的部門，負責研究與工程的副部長辦公室僅行使提供資助經費的職責，運營與管理權限完全授予委托的高校執行，從而形成“國防部部屬各機構-運營與管理機構-FFRDCs”三級管理結構。美國國家科學基金會對下屬FFRDCs的管理層級較少，預算、財務與獎勵管理辦公室直接負責監督包括FFRDCs在內所有實驗室的研發活動開展狀況，并撥付相應經費。美國國家航空航天局在局總部與戰略事務部兩個層次的基礎上對FFRDCs實施管理。其中，局總部對包括FFRDCs在內的所有部門負有領導責任，制訂長遠規劃、年度計劃，并監督檢查各研究中心的技術管理和工作開展情況;戰略事務部負責分管主要業務領域，以實現各研究中心的具體任務并更好地服務客戶。噴氣推進實驗室受空間科學部管理，按照本戰略事務部的戰略目標和客戶需求，確定工作方向、開展研發活動。

從研發任務交付方式來看，資助機構一般通過合同制形式與高校運營的FFRDCs進行合作。例如，能源部的7個依托高校運營的FFRDCs均通過管理和運營合同（management and operating contract，M&O contract）（以下簡稱M&O）的形式進行管理，高校為M&O合同商，在FFRDC和M&O模式下，政府的職責是決定“做什么”（設定戰略目標）和提供必要的資金，合同商以及合同商運營的實驗室的職責是決定“怎么做”（自主決定以怎樣的方式實現戰略目標）和具體實施[4]，在M&O模式管理下的FFRDCs需要與資助機構進行長期合作。國防部由于不對下屬FFRDCs進行直接運營與管理，因此，需要與高校簽訂合約來獲得FFRDCs能夠提供的研發能力，其科研任務一般也通過合同的形式交由高校完成，從而確保研發活動的靈活性，并吸引高水平的研究人員。與能源部和國防部任務交付方式不同的是，美國國家科學基金會與其下屬依托高校運營的FFRDCs之間采用的是訂立“合作協議”（Cooperation Agreements）的形式，由國家科學基金會為FFRDCs提供資金或設備資助，以此建立長期合作、成果共享的關系。

2.1.2 ?運營機構內部治理結構 ? ?高校作為美國FFRDCs的重要承包商主體之一，是開展日常研發活動、引進培養高水平人才的重要場所。依托高校運營的FFRDCs組織架構清晰，科研與行政崗位分工明確，有利于保障研究成果的權威性。

依托高校運營的FFRDCs具有明確完整的科研組織架構，在實驗室各科研部門下設置董事會，幫助各部門把握總體發展方向。例如，SLAC（Stanford Linear Accelerator Center）國家加速器實驗室擁有6個科研部門，包括加速器（Accelerator Directorate）、基礎物理學（Fundamental Physics）、直線連續性光源（Linear Continuous Light Source）、能源科學（Energy Science）、斯坦福同步輻射光源（Stanford Synchrotron Radiation LightSource）和技術創新（Technology Innovation），各研究部門內部均具有各自的管理體系。例如，加速器部門下設理事會，由正副理事長和高級技術顧問等組成，另設實體行政管理部和虛體商業運營部，保障加速器部門的日常運營和管理[5]。

此外，依托高校運營的FFRDCs，根據其研究任務的特殊性與安全性需要，不僅注重科研部門的合理配置，還會專門成立運營部門，從不同維度、不同層次對實驗室進行管理。例如，勞倫斯伯克利國家實驗室不僅將20個科研部門歸屬于6個研究領域開展研發活動，更從實驗室環境安全、基礎設施、人力資源、信息技術、財務監督、項目與公共設施現代化、緊急服務等7個維度對實驗室進行管理。其中，①環境安全部負責保障實驗室科研人員在無害的環境下展開工作，并推動形成實驗室安全文化;②基礎設施部負責提供并維護實驗室開展科研活動時所需要的各種基礎設施，以保障實驗室能夠滿足持續運作需求，從而開展連續性科研活動與技術創新工作;③人力資源部致力于為實驗室提供并維持業務熟練、能力超群、背景多元的勞動力團隊，塑造并推廣多元、積極、包容的智庫文化;④信息技術部負責開發并維護實驗室的計算機、信息系統與通信設備，管理實驗室科學數據，為科研人員提供數據支撐;⑤首席財務辦公室負責提供高質量的財務與采購管理、服務與戰略解決方案;⑥項目與公共設施現代化部通過項目建設辦公室和項目管理辦公室監督實驗室基礎設施與科學工程項目的規劃與建設，對勞倫斯伯克利國家實驗室的場外項目開展地點實施管理指導和性能指標監測;⑦緊急服務部負責制定實驗室開展科研活動的安全操作指南，確保科研人員實驗安全性，并為其提供緊急服務[6]。

2.2 ?人才管理機制

2.2.1 ?職員與崗位構成 ? ?FFRDCs重視人員崗位合理性配置與人才多元包容管理，按工作類型結構，可將FFRDCs的工作人員分為管理人員、科研人員、技術人員以及其他人員。其中，科研人員又可以劃分為一般科研人員、高級科研人員和博士后[3]。

一方面，明確具體的崗位設置，可以保障FFRDCs的有效運轉和成果產出效率。由于能源部資助的國家實驗室數量最多，且大部分為FFRDCs，因此，以能源部下屬的FFRDCs為例，探究FFRDCs的崗位設置。能源部下屬國家實驗室共設置7種類型的崗位：①高級領導（senior leadership），主要包括實驗室主任及副主任，分管實驗室的科學研究與行政事務;②研究/技術管理（一線與中級）崗[research/technical management（first-line and mid-level）]，主要負責工程管理、研究管理與技術管理，為FFRDCs提供科研與技術上的支撐;③運營（或研究支持）管理崗[operations（or research support）management]，主要負責商務管理、計算機系統運維、通信、環境安全健康、設施運營、人力資源管理、法律支撐、技術轉移與戰略規劃等日常運營及支撐工作，為FFRDCs提供后勤保障;④技術研發人員（technical research staff），包括研究人員、科學家或工程師等非管理人員，是FFRDCs開展研發工作的主力軍;⑤業務支持人員（operations support staff），這類人員不屬于管理崗位人員，僅提供基礎的業務支持;⑥博士后（post doctoral），FFRDCs在每個研究項目都設置了專職博士后崗位，開展具體的研發工作;⑦研究生與本科生（graduate and undergraduate student），該崗位的人員流動性強，通常以實習等方式吸引人才，由FFRDCs自行提供資助。各崗位占比如圖5所示，FFRDCs的技術研發人員崗位規模較大，是FFRDCs的核心崗位，是開展各類研發項目的重要崗位;管理人員中大部分僅提供基礎的業務支持，只有少量的管理人員負責運營;博士后團隊則規模較小。

另一方面，相較于其他承包商運營的FFRDCs而言，依托高校運營的FFRDCs可以充分利用高校教師與學生的龐大基數、豐富多元的跨學科背景以及科研人員的高學歷優勢配置研發團隊。其中，博士后是美國國家實驗室的重要研究群體，也是依托高校運營的FFRDCs在科研人員配置方面更具特色與實力的部分。由美國國家科學基金會定期統計的不同承包商運營的FFRDCs中博士后人數（見圖6）可知，近年來，依托高校運營的FFRDCs中的博士后人數持續大幅增長，并且遠多于非營利組織和企業運營的FFRDCs博士后總人數。根據依托高校運營的14家FFRDCs在2017年與2019年博士后人數變化對比（見圖7）可知，除埃姆斯實驗室、費米國家加速器實驗室外，其他中心均加大了博士后人員引進力度。因此，博士后在FFRDCs開展研發工作中扮演的角色越發重要，尤其對于高校這一承包商主體來說，吸引大量博士后加入中心開展研發活動具有重大價值。

2.2.2 ?人才培養與激勵 ? ?與其他FFRDCs相比，依托高校運營的FFRDCs更加注重人才的培養。一方面，高校教員和碩博士生均是FFRDCs研發工作的主力軍，大量本科生也能夠通過實習等形式加入實驗室，擴充團隊的研發力量;另一方面，眾多人才通過實驗室的科學研究，提升了自身水平，也能為政府、高校、企業等不同領域輸送科技人才。因此，依托高校運營的FFRDCs是美國科技建設的重要雙向輸送管道。

高校或高校聯盟作為FFRDCs的重要承包商主體，一般通過專項計劃等形式為國家科技建設和實驗室日常研發工作培養輸送人才。埃姆斯實驗室秉持“今天的學生是科學的未來”這一人才培養理念，通過開設培養本科生、碩士生、博士生、博士后和早期職業科學家等教育項目，提升高校學生對材料化學領域的研究興趣，視人才為本學科領域的重要投資。具體的教育項目包括：“科學本科實驗室實習”項目，支持本科生在科學與工程領域的職業發展規劃和研究生升學工作;“訪問教員計劃”項目，將實驗室研究人員與一些來自該研究領域的具代表性的科研機構的教師及其學生，以訪問學者的身份加入培訓計劃，使其通過在實驗室的定期學習提升專業知識;“社區大學實習”項目，為社區大學的學生提供科學、工程和技術方面的培訓實習機會;“科學碩士研究辦公室”項目，為優秀的碩士生提供補助獎勵以支持其畢業論文研究[7]。普林斯頓等離子體物理實驗室為實現培養核聚變與等離子體物理學領域青年專家人才的目標，設立多種教育項目，例如：“科學教育”項目，通過與普林斯頓等離子體物理實驗室核心研究活動結合的方式，為普林斯頓大學的學生和教師提供參與科研的機會，讓教師和學生加入實驗室的科研團隊中，以加強其對科學概念的理解和思維方式的轉變，提升其對聚變能源科學知識的實際應用水平;“外展教育服務”項目，讓普林斯頓等離子體物理實驗室的研究人員通過走進社區或邀請公眾的方式，激發公眾對聚變研究的興趣和關注度，通過開展博覽會、研討會等形式與學校團體、專業協會共同探討等離子體物理、聚變能源及相關主題，開展實踐科學活動;“研究生項目”，它是普林斯頓等離子體物理實驗室與普林斯頓大學天體物理科學系合作開發的研究生教育項目，學生可以通過加入該項目直接進行學習，并獲得相關學位[8]。

2.3 ?經費管理機制

按研發類型來分，目前FFRDCs的研發工作可分為基礎研究、應用研究和試驗發展三類，依托高校運營的FFRDCs在三類研發工作中的聯邦資助經費支出情況如表2所示。自2016年起，依托高校運營的FFRDCs聯邦資助經費總支出不斷上升，在所有FFRDCs的研發經費支出占比普遍呈現上升趨勢。由表2可知，依托高校運營的FFRDCs主要的經費支出集中在基礎研究領域，較少將經費投入應用研究和試驗發展領域，這與高校自身的研究型特征有較大關聯，由于美國科學的發展主要包括“純科學”及“應用科學”兩條既獨立又緊密交織的“線”[9]，而最初開展“純科學”研究的為美國高校，因此，高校FFRDCs長期偏向于基礎研究，而對應用科學、試驗發展等技術革新研究較少。

此外，美國FFRDCs的經費管理普遍較為成熟，形成了一套從預算、審批到應用的自上而下的資金管理體系。FFRDCs的預算需要經歷國會、部委、項目辦公室、承包商或合作方的審批，各個機構在這個過程中互相配合、職責明確，形成一個縱向的有機整體[3]。在外部管理方面，美國國會在每個財年均根據每家FFRDC提出的預案進行資金審批和下撥;在法律保障方面，FAR對FFRDCs的資產處理、資金使用和分配等方面均進行了明確的規定。

2.4 ?審查評估機制

美國依托高校運營的FFRDCs，一般采用“FFRDCs與承包商內部-資助機構-資助機構外部”三層評估機制，由各FFRDC內部設置的審查評估小組、擔任承包商的高校領導層、提供資助的聯邦政府機構評審小組以及國會、美國政府問責局等外部機構，對FFRDCs的運行狀況進行全面監管。

在FFRDCs與承包商評估層面，依托高校運營的FFRDCs通常在中心內部設置評審小組，從不同視角對中心研發工作進行定期評審。例如，SLAC國家加速器實驗室下屬的斯坦福同步輻射光源部門，設有科學咨詢委員會、提案審查小組、用戶調查小組等，從自主審查與用戶反饋兩個層面保障部門各項研究成果的權威性與專業性。此外，依托高校運營的FFRDCs還會定期向部門下設的理事會匯報中心工作現狀，并上報高校領導層。例如，勞倫斯伯克利國家實驗室的主管由加州大學董事會任命，由加州大學負責科研工作的校長邁克爾·韋瑟雷爾（Michael Witherell）擔任，定期向加州大學校長董事會匯報實驗室工作進展，高校運營的FFRDCs設置的理事會領導層一般是由學院院長或高校負責科研領域的校長擔任，以此來約束中心日常工作進展[5]。

在資助機構評估層面，美國能源部、國防部和國家科學基金會使用三重評審來評估FFRDCs的性能，即全面審查、年度績效審查和包括日常監督在內的其他審查活動。其中，全面審查，是指由資助機構對其下屬FFRDCs的運行情況和任務需求進行全面評估，使FFRDCs能夠在FAR框架約束下靈活運轉。FAR要求資助機構在與FFRDCs延長合同或合作協議之前，至少需要每五年對FFRDCs進行評估，評估要素包括：①對FFRDCs能否滿足特殊技術需求與所執行任務要求的評估;②對FFRDCs替代資源的評估;③對FFRDC滿足資助機構需求的效率與質量情況評估;④對FFRDCs管理是否能夠確保業務具有成本效益的評估;⑤對FFRDCs與其資助機構簽訂的合同或合作協議，是否滿足FAR有關FFRDCs的其他要求的評估[10]。一般情況下，聯邦政府資助機構均能夠按照上述評估要素提供完整的評估證明。例如，美國能源部會分別針對上述5個評估要素提供一般性說明，說明材料包括能源部對下屬FFRDCs承包商的滿意度描述，基于能源部的年度評估流程評估每個FFRDCs的承包商在科學技術開發與日常運營方面的表現。

在外部監管層面，一方面，美國國會通常通過聽證會的形式，了解FFRDCs的發展情況以及提供資助的聯邦機構對其下屬FFRDCs的監管情況，以此判斷FFRDCs存在的必要性，并由美國國會研究服務處定期發布《FFRDCs：背景與國會議題》（Federally Funded Research and Development Centers （FFRDCs）： Background and Issues for Congress）報告，指出近年來國會對FFRDCs的關注情況。另一方面，美國政府問責辦公室（U.S. Government Accountability Office，GAO）對FFRDCs進行定期審計評估。從評估內容上看，GAO早期主要針對FFRDCs的資金使用效率、經費撥付與利用情況等進行評估，自2010年以來GAO的評估與審計不再局限于經費方面，而是更加關注信息與數據應用情況，針對FFRDCs信息部門作用發揮情況、數據采集情況、項目勞動力等內容進行深入分析;從評估對象上看，GAO不僅對具體的FFRDCs進行專門評估，還對提供資助的聯邦政府機構進行專業評估，通常以邀請外部專家參與評估的形式開展外部監管活動。

2.5 ?成果管理機制

2.5.1 ?科研數據開放共享 ? ?依托高校運營的FFRDCs，一方面，需要以國家面臨的長期復雜性問題研究為導向，廣泛開展可持續性的研發活動;另一方面，需要考慮高校人才流動性強、學科種類多元復合的特征，因此，研發活動中產生的科研數據需要通過開放共享實現不同研發團隊的合作與交流，推動研究成果的階段式、螺旋式上升發展。根據調研可知，依托高校運營的FFRDCs普遍重視科研數據的開放共享。

軟件工程研究所具備較高的信息化建設水平、較強的數據開放共享能力和先進技術傳播與互動能力。其建有專門的數字圖書館，為用戶提供了5，000多份軟件工程領域三十年頂尖實踐研究文檔的訪問權限，這些文檔以技術報告、演示文稿、網絡研討會會議記錄、源代碼等形式存在，并能夠按照主題、出版類型、出版年份和作者組織等對這些文檔進行分類管理和檢索。軟件工程研究所除定期發布年報和連續性出版物以外，還為用戶提供博客（Blog）訂閱服務，提供軟件工程領域的最新研究動向和熱點討論，并為用戶提供訪問和下載軟件工程研究所開發、測試和改進的軟件工具及方法，通過讓世界各地組織和個人使用這些工具或技術，達到改善各類項目成果的目的，從而改進軟件系統的質量和操作，保障網絡系統的生態環境。

2.5.2 ?公眾獲取成果計劃 ? ?FFRDCs的使命是為國家解決復雜的科學問題，通常與資助機構形成長期的合作關系，因而不會受過多的研發時間限制，旨在形成創新型研發成果，并提升成果轉化率和利用率，研究人員和公眾獲得聯邦政府資助的研發成果以及相關數據的途徑會因學科的不同而各異。向公眾免費提供聯邦政府資助的研究成果可以提升聯邦政府提供資助的研發活動的影響力，也可以幫助GAO準確對獲得資助的FFRDCs進行更加深入的問責。因此，研發成果的實際應用水平和公眾獲取程度成為評價一家FFRDCs研發能力的重要指標。GAO于2019年調研了包括美國國防部、美國國家科學基金會在內的19家政府機構，旨在了解公眾獲取這些機構資助所得的研發成果現狀，推出《改善公眾獲取研究成果需要采取的額外行動》（Additional Actions Needed to Improve Public Access to Research Results）提案，通過開展公眾獲取成果計劃，幫助公眾及時了解國家科研領域最新的研究動態與成果，推動成果落地。

該提案基于2013年美國科技政策辦公室（Office of Science and Technology Policy）發布并于2017年更新的《加強聯邦資助科學研究成果獲取》（Expanding Public Access to the Results of Federally Funded Research）備忘錄（即OSTP備忘錄）中，對各機構如何加強公共獲取聯邦資助研究成果進行的規定，審查了19家聯邦政府機構的公眾獲取成果進展。目前，美國能源部、國防部、國家科學基金會等聯邦機構，均建立了出版物存儲庫，為公眾對聯邦資助的研發中心的出版物進行訪問、檢索和分析提供便利。在數據共享方面，大部分聯邦機構不僅能夠提供公開研發數據庫，還設置了基于網絡的訪問機制，公眾可以使用單一的基于網絡的訪問點來查找不同機構資助下產生的研發數據，一些聯邦機構的研發報告還能夠使用元數據對數據集進行唯一標識，從而使互聯網搜索引擎更易找到數據集。根據這些機構的成果獲取現狀，該提案認為國防部應制定并實施能夠確保研究人員遵守公共訪問計劃和相關要求的機制，在開放科學小組委員會的持續推進下，與其他機構加強合作，共同加強成果獲取計劃[11]。

3 ?啟示與思考

依托美國高校運營的FFRDCs悠久的發展歷史與豐富的建設經驗，一方面，在GOCO實驗室更高研究自主性與靈活性的基礎上，發揮高校研究能力突出、人才培養多元與學科背景豐富等獨特優勢，充分整合國家軍工科技力量與高校科研資源，確保在基礎數據與情報收集方面、資源建設與配置方面，都具有更高的專業性與知識性，引進并打造一批集學術知識、專業技能、項目經驗于一體的智庫型人才團隊;另一方面，FFRDCs在高校的承包與管理下，能夠確保持續性與長期性跟進、分析和預判國防軍隊建設與國防科技安全等重大問題的戰略走向，以國家長期重大戰略問題、高精尖技術為研究焦點，對推動美國科技進步、科技成果落地具有重大意義。

因此，美國高校FFRDCs的智庫屬性與運行機制，對我國高校響應軍民融合國家戰略，靈活配置軍隊與高校科研力量，建設科技型軍民融合智庫，具有重要的參考價值。我國在推進科技型軍民融合智庫建設過程中，不能局限于軍事院校和科研院所，必然需要研究型高校的加入。一方面，基于研究型高校的課題組與科研團隊組建的靈活性與多元性，集結多方科技力量與研究資源;另一方面，通過研究型高校內部對科技型軍民融合智庫體制機制的創新發展，圍繞軍民融合理論創新、軍民人才共育、軍民兩用資源、軍民技術轉換等內容，展開系統研究與發展，不斷完善我國軍民融合發展體系、提升我國科技智庫建設水平、優化我國科學技術研究力量組配。

3.1 ?充分釋放自主權以促進高校整合科研力量，進行自主探索

目前，我國高校與國家軍事機構、相關軍工集團之間的科研合作仍然以“揭榜掛帥”制為主，該類項目與任務驅動下的科學研究在一定程度上會受有限資金與有限時間的限制，無法對某一問題進行長期跟蹤與可持續研究，導致科研成果缺乏創新價值與高影響力。因此，為促進高校與我國國防軍事機構的深度合作、科研力量的高效率配置，需要充分釋放軍事工程等領域的研究自主權，確保科研工作高效運轉。

首先，自主性強、適配度高的人員管理與考核體系能夠確保高校科研人員的創造力。由于軍工領域研究對安全性、保密性具有更高的要求，科研成果產出與公開、轉化、落地之間往往會有一定的時間差。如果按照高校既定的人員考核評估體系，那么會影響從事相關研究人員的指標得分，進而出現唯批示論、唯論文論等極端情況，降低研究的積極性與創新性，因此，需要賦予高校自行制定與調整人員管理與考核體系的自主權，根據研究實際情況與成果進展考核評估，為科研人員減輕不必要的考核負擔，使得科研人員在相對輕松的環境下思考問題、碰撞火花。

其次，賦予高校與外部機構自行組建虛擬研究中心，基于研究興趣展開自主探索的權限。高校科研人員可根據自身科研基礎與研究興趣，自行招募國防部門、軍工集團等機構具有相同興趣的研究人員，以組建虛擬研究中心的模式組配科技研究力量。虛擬研究中心的負責人與科研人員享受與高校、政府及企業同級研究人員的同等待遇與職稱，從而形成“去編制化”、無具體任務的自主探索模式，提升青年科研人員的研究熱情與組織領導力。

3.2 ?創新建設并完善我國高校科技型軍民融合智庫體系

在治理結構設置方面，我國高校可采用與FFRDCs治理機制相似的“資助和運營管理分離”模式，由政府部門或地方軍隊提供資助，通過與高校簽訂一定期限的合同或合作協議的形式，將軍民融合智庫委托給高校運營管理，以實現既有宏觀把控的研究方向，又在研究方向內具備充分的研發自主權與研究時間，保障自主驅動型研究不受資助部門的過多干涉，從而營造自主科技創新、政策研究的良好外部環境，以提升智庫研究人員的創新能力、研究成果的開創價值和研究的可持續性和可追蹤性發展。

在人才管理層面，一方面，要突出領軍人才的重要價值，在智庫建設中需要邀請高校不同學科領域的頂級教授與專家、政府退休官員、高級軍官、軍工企業高級主管等組建高級領導層或擔任理事會成員，從高校、政府、軍隊、企業等不同角度為軍民融合智庫把握戰略發展方向，進行重大決議;另一方面，要充分發揮高校人才跨學科、多背景的特色，建設領軍人才與年輕科學家相結合的人才梯隊，通過設置博士后工作站、碩博實驗站點、本科實習崗位等多種形式培養青年學者，在智庫與高校之間形成人才流動與可持續培養發展，增強智庫的創新性與科研活力，同時為未來軍隊、政府、軍工企業等領域輸送高學歷人才，發揮高校智庫“人才輸送管道”的職能。

在經費管理層面，我國高校軍民融合智庫需要建立穩定的經費投入機制。經費投入的穩定性保障，一方面，來源于國家與政府，高校在建立軍民融合智庫時，需要有固定的國家與政府資助撥款，高校智庫內部也需要針對政府撥付經費制定明確的預算與決算機制，明確經費使用情況，確保經費穩定的情況下申請增加資助額度;另一方面，來源于高校，高校需要定期撥付配套資金，確保智庫的研發活動開展、人才激勵與管理、設備與場所等保障，并在此基礎上，通過申請橫向項目等方式拓寬經費來源，為智庫建設提供穩定的經費支持。

在審查評估方面，我國高校軍民融合智庫需要接受內外部多層級審查評估，包括政府、軍事部門的外部審查、高校的年度績效考核以及智庫的內部自評。不同層級需要建立具體的評估指標體系。其中，智庫內部自評主要以自評報告、工作小結等形式，對具體的研發任務與成果進行定期梳理，旨在了解智庫內部的運行情況、改善人員配置;高校的年度績效考核可以促進軍民融合智庫與其他領域智庫及實驗室團隊的合理競爭，通過區別資金配發額度等形式，推動智庫建設水平提升;政府與軍事部門的外部審查是通過評估高校軍民融合智庫的戰略規劃、成果與貢獻、人才培養與輸送、經費使用情況以及影響力等，判定是否持續投入資助，采用優勝劣汰的形式激勵我國高校不斷發展軍民融合智庫，響應國家戰略需求。

在成果管理方面，注重平衡研究數據及成果開放共享與安全保密的關系，建立軍民成果轉化機制與公眾獲取機制。由于軍事研究的保密性與敏感性要求較高，一方面，智庫研究過程中產生的科研數據及成果不能隨意公開，需要有嚴格的審查與保密機制;另一方面，在軍民融合戰略推進下，軍事研究及成果需要落地轉化為民用成果，軍事政策需要在必要時為公眾解讀，因此，成果的轉化與共享也是軍民融合智庫成果管理的重要部分。高校軍民融合智庫可以與高校檔案館、圖書館和信息中心等主體部門進行合作，成立專門的成果管理中心，對研發活動中產生的數據信息和成果信息進行收集和存儲，在密級控制下，通過搭建數據庫和開放共享平臺等形式，為研究人員和普通公眾提供獲取數據的可靠途徑。

4 ?結束語

美國聯邦政府授權承包商進一步配置利用社會資源，將高校先進管理經驗與領軍人才引入政府與軍事科研系統中，通過建設高校運營的FFRDCs實現規模龐大、學科多元、資源豐富的“大科學”研究。由于本文著重研究美國高校運營的FFRDCs，而企業等其他承包商運營的FFRDCs在體制機制建設與成果產出等方面存在不同，因此本文仍然存在一定的局限之處。未來不僅可以通過借鑒美國高校運營的FFRDCs建設經驗打造我國高校科技型軍民融合智庫，還可以全面研究歸納國外軍民融合建設經驗，為我國凝聚科技力量，圍繞新形勢下國家安全戰略和軍事戰略等全局性、長遠性戰略問題建言獻策提供重要參考。

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作者貢獻說明：

楊 ?陽：負責論文選題、總體框架設計與論文修改;

魏 ?弋：負責資料收集及論文初稿撰寫;

李 ?剛：負責提出觀點、總體框架設計與論文修改。

Abstract： [Purpose/significance] Since civil-military integration has become a national strategy from 2015， domestic scholars have begun to do research on the construction of think tanks from the perspective of civil-military integration. At the same time， think tanks about civil-military integration in universities and colleges are also developing. However， military academies and scientific research institutes are still the main bodies for the construction of think tanks about civil-military integration while universities do less research on this topic， and the actual development is also very slow. By contrast， America develops better in this aspect than in our nation. Mission-driven national laboratories funded by federal governments and operated by universities in the USA—Federally Funded Research and Development Centers （FFRDCs） have great values. Thus， this paper choosing these centers as the object of the study and analyzing the background and mechanism of these centers can help the construction of universities’ think tanks about civil-military integration in our country. [Method/process] This paper summarizes the development and history of federally funded research centers in order to introduce the mechanism of these centers through literature research and network research. [Result/conclusion] FFRDCs operated by American universities are restricted by Federal Acquisition Regulations， using multi-level governance as ‘funding agencies-contractors-R&D centers’ through contract system or cooperative agreement with universities. Through the regular assessment from U.S Congress， U.S Government Accountability and other federal funding agencies， those great centers can be held while the bad ones will be eliminated. These centers carry out daily research on major long-term national strategic issues and core advanced technologies of America， which is valuable for the construction of think tanks about civil-military integration in universities in our country.

Keywords： Federally Funded Research and Development Centers （FFRDCs） ? ?think tank for civil-military integration ? ?Construction of universities’ think tank

收稿日期：2021-11-1 ? ? ?修回日期：2021-11-15