亞行貸款項目中的弱勢群體援助策略研究

肖 宇,劉寧宇

(湖南省水運建設投資集團有限公司，湖南 長沙 410011)

土谷塘航電樞紐工程是亞洲開發銀行(下稱“亞行”)貸款的第一個水運工程項目，項目以航運為主，兼有交通、發電、灌溉和供水等水資源綜合利用效益。為了促進項目區的社會發展并擴大社會效益，在項目建設初期充分考慮了該區域內弱勢群體的利益，專門為當地弱勢群體制定了弱勢群體援助計劃，增強弱勢群體的社會和經濟地位，并確保項目給區域內的弱勢群體帶來有效的、長期的正面積極影響。

1 弱勢群體的現狀

根據各級政府提供的詳細數據資料、土谷塘航電樞紐工程相關工作人員進行抽樣調查的情況，并結合第六次全國人口普查數據綜合分析得到：2009年，即項目建設初期，湖南省人均GDP為人民幣18 740元，占國家平均GDP收入的75%。土谷塘航電樞紐工程項目區內包括有位于湘江上游永州地區的2個國家級貧困縣和3個省級貧困縣。整個省內有7 000個貧困鄉村，其中11%位于項目區內。項目區內有三類貧困群體，分別是：(1)處于農村最低生活標準制度補貼線以下的貧困群體；(2)處于農村最低生活標準制度補貼線以上，但處于貧困線以下的貧困群體；(3)城市最低生活標準制度補貼線以下的貧困群體、。采用農村貧困線人均年收入1 196元以及城市人口的最低生活標準為基準線，在項目區內的1 400萬人口中，貧困人口為91萬，其中包括農村人口63.7萬，城市人口27.3萬。同時，該地為湖南省HIV/AIDS高發區域。此外，該項目區內工程建設項目較多，工人來自全國各地，流動人口較多，增加了HIV/AIDS發病風險。

2 弱勢群體計劃的設計

根據調查結果和搜集數據表明：在土谷塘航電樞紐工程項目區，同貧困人口相比，非貧困人口獲得了較高薪酬和非農業收入，所以增加非農就業應被列為頭等重要的扶貧行動，計劃將向婦女和貧困人口提供專業的非農培訓，有助于他們獲得就業機會；計劃還將向項目區的貧困婦女提供集中培訓。

運輸成本是影響邊遠地區物價的一個非常重要的因素，松柏碼頭將向貧困人口及婦女提供經濟安全的河道運輸。項目設計通過嚴選壩址以及實施耕地保護措施，減少對項目區征地移民的影響。對于不可避免的影響，土谷塘航電樞紐組織各相關單位編寫了《土谷塘航電樞紐建設征地移民安置規劃設計報告》，并按規劃嚴格執行，確保提高移民的生活水平，且不會增加新的貧困人群。在弱勢群體援助計劃中明確優先向貧困人群和婦女提供工作崗位，提高其就業率，并提供技術培訓。根據HIV/AIDS的現狀，要求對安全控制人員進行HIV/AIDS和STI預防培訓，然后對所有工人和管理人員進行培訓。除通過海報等措施宣傳外，還將向服務人員和村民進行HIV/AIDS和STI預防培訓。

根據以上設計理念和亞洲開發銀行的相關要求，土谷塘航電樞紐工程的弱勢群體援助計劃包括如下內容：(1)土谷塘航電樞紐工程：在項目建設運行期雇傭當地勞動力，其中至少20%的就業機會提供給婦女勞力，給她們提供相應的培訓，并保證男女同工同酬；(2)松柏碼頭建設：就項目的建設開展公眾咨詢，參與者至少50%是婦女和低收入人群；聘請職業教育機構對當地婦女提供非農業技能培訓，在港區至少有500名受過培訓的婦女能夠就業或自謀職業；(3)航運管理機構能力建設：指定專人負責性別行動計劃的實施，并且80%的公司員工要參加促進性別意識的培訓；(4)AIV和艾滋病的防治和宣傳；(5)加強勞動者權力保障；(6)完成移民計劃中的相應要求。

亞行根據以上數據和實際情況的分析提供了弱勢群體援助計劃實施表，其中摘選出部分工作任務列表如表1所示。

表1 弱勢群體援助計劃實施表

3 弱勢群體計劃的具體實施

(1)土谷塘航電樞紐工程：組織227名婦女接受了農業和非農業技能培訓，包括蓮藕種植、魚類養殖、后勤及餐飲服務，227名接受培訓的婦女中，共計有99人受雇于本項目。在壩區、庫區等項目建設過程中也雇傭了相當部分的當地勞動力，其中有婦女參與了技術含量不高的簡單勞動，并支付了與同等職工相同的工作報酬。

(2)松柏碼頭：根據在松柏碼頭現場咨詢的情況來看，低收入人群參與工程的比例較高，其中有12位婦女參與項目部的后勤工作；2014年與常寧和松柏移民局及婦聯協作，召開了婦女兒童援助會議，慰問了蔬菜村12位貧困村民和12名貧困兒童，并發放助學金6 000元；聘請職業教育機構對當地低收入人群和婦女提供技能培訓的工作，在2013年以來已經持續在開展；2015年2月1日，在常寧市水口山辦事處組織常寧市婦聯、移民局、松柏鎮有關負責人及蔬菜村部分村民及婦兒代表召開了座談會，會議商定了本年度土谷塘項目常寧市婦女兒童援助實施方案，會后還走訪了碼頭7戶拆遷移民，并每戶給予了2 000元拆遷補助，累計1.4萬元。2016年～2017年，在松柏千噸級碼頭建設區分別組織適齡勞動力86人、88人進行就業實用技能培訓。

(3)能力建設：對亞行的移民政策要求比較了解，多次對現場管理工作人員開展性別意識和敏感性培訓，并長期不斷的實行弱勢群體援助計劃，尤其是婦女援助計劃。

(4)AIV和艾滋病的防治和宣傳：土谷塘航電樞紐工程至開工建設以來持續不斷的在聯合地方衛生部門開展AIV、艾滋病的防治和宣傳工作及對男性、女性分別進行關于HIV、AIDS、健康和安全的意識培訓，并免費為相關人員提供體檢服務。

(5)勞動者權力保障：勞動者的權益在《勞動法》的基礎上聯合地方勞動監察部門能夠得到比較好的保障，勞動者可以隨時向勞動監察部門和地方政府提出申訴，土谷塘航電樞紐分公司也建立一套高效的申訴補償機制，即申訴人直接向相關負責人反映，使有關勞動者權益保護之類的問題都能在第一時間內得到很好的解決。

(6)移民計劃中的相應要求：在設計文件中對人均住房面積小于25 m2的住房困難戶補足25 m2的磚木結構住房面積補償款；對土地補償投資小于生產安置所需投資的村民小組進行差額補助。2012年至2018年，共舉行了4次咨詢會議，并在長沙、衡陽市和衡南縣組織了6次性別意識培訓研討會，相關單位及單位代表共326人參加了研討會。與衡陽市移民開發局、衡陽市婦聯、衡南縣、常寧市和耒陽市等有關單位，在庫區、壩區和松柏千噸級碼頭建設區開展了婦兒援助實施計劃，并對計劃實施后的效果進行了回訪，受益人群均表示滿意。2013年，向壩區20名貧困學生(含12名女學生)提供了1萬元的助學金；2014年9月19日，組織員工參加了性別意識專題講座，共有34名員工聆聽了講座。2015年6月，組織衡南縣和常寧市完成了適齡婦女60人參加餐飲、保潔等相關專業技能培訓，并幫助推薦就業18人。2016年3月，組織常寧市適齡婦女86人參加良種油茶撫育技術培訓，并幫助推薦就業16人。2016年12月，組織衡南縣云集鎮濱河村適齡勞動力80人進行優質水果、油菜、水產養殖實用技能培訓，并幫助推薦就業20人。2017年1月，為促進土谷塘航電樞紐移民水產養殖產業發展，實現“服務庫區、致富移民”的工作目標，培養一批能帶頭致富的科技示范戶和帶頭人，開辦了壩區移民水產養殖技能培訓班，參與人數達62人。

4 弱勢群體計劃的結果

本項目將有助于加強內河航運在湖南省的地位和范圍。航道使用者將得益于經過延伸后，更加經濟和可靠的航道運輸服務。項目帶來的環境和健康效益包括替代火力發電廠后，空氣質量的改善。

本項目將擴展水路運輸服務到其他交通方式無法通達的區域，并減少相對落后內陸省份和中國沿海發達地區之間貨物運輸成本。項目將使衡陽市、永州市和歸陽縣約1 400萬人口受益，特別是許多生活在湘江中上游地區的農村居民，將由于其生產產品能通過改善的交通條件進入市場而受益。此外，本項目水力發電將為邊遠地區提供補充來源，每年額外3.63億KWh清潔和可再生能源的產出將滿足今后30萬戶人口對電力的需求。項目實施期間創造大量額外工作機會，其中至少20%的工作機會給予貧困婦女。為本項目配置5萬美元資金，均已用于為婦女提供非農技能培訓，使其在土谷塘航電樞紐地區、松柏碼頭地區獲得新工作機會。土塘航電樞紐分公司安排負責弱勢群體援助計劃的信息宣傳、實施和監管工作，確保弱勢群體的積極參與。

總體來說，土谷塘航電樞紐工程實施的弱勢群體援助計劃，內容豐富，覆蓋面廣，參與人數多，受益人群多，工作切實有效，并取得了良好的社會和經濟效益。

5 弱勢群體計劃的成功經驗

(1)制定切實可行的弱勢群體援助計劃。弱勢群體的種類繁多，首先應細致認真的調查當地的實際情況，了解不同層面，不同類型的弱勢群體的需求，并根據實際情況因地制宜，制定恰到好處的弱勢群體援助計劃，以便于各項政策、策略的價值，以達到預期目標。

(2)積極聯系政府部門，協助完成弱勢群體援助計劃。政府制定的具有傾向性和導向性的相關政策和措施具有較強的權威性，政府通過這些政策和措施支持弱勢群體，有助于社會資源的權威性分配，也更有利于社會各類資源向弱勢群體傾斜。

(3)構建弱勢群體援助和保障平臺。通過法律手段和政府支持，充分保障弱勢群體的合法群益，通過建立快捷高效的申訴機制，快速解決弱勢群體的基本訴求。

(4)建立多層次、多渠道的公益性技能培訓和意識培訓，提升弱勢群體的發家致富的能和自我保護的意識。弱勢群體援助計劃成功的關鍵還在于弱勢群體自身能力和意識的提高，圍繞提升弱勢群體的發家致富的能和自我保護的意識展開相關問題的培訓是直接提升弱勢群體自身能力和意識最直接的方式。